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1938年毛泽东还亲自处理了一起伤员要到延安集体上访的事件。
[3]然而,这时候的信访活动更多的只是一种偶然性的行为。
信访作为一项规范性的制度真正形成还是在建国之后。
1949年3月,中国共产党中央迁到北平,当年8月就正式成立了中央书记处政治秘书室注这是共产党历史上最早的专职信访机构负责处理群众来信来访。
[4]新中国刚成立时,来信来访很多,中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访,即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。
不久全国人大常委会办公厅又设置了人民接待室,作为专门处理人民来信来访日常工作的具体办事机构。
到1954年,中央人民政府各部委和直属机构大多建立了信访机构或配备了专、兼职信访干部,全国有很多省和县也按照中央的要求建立了相应机构。
这一时期逐渐形成了分级负责,归口办理原则,即根据来信来访反映的问题的性质,按照各级各部门的职责和业务范围,确定由哪级组织、哪个部门处理。
1954年至1957年,来信来访猛增,信访机构进一步完善,中央有接待任务的50多个机构都建立了信访机构,配备了信访干部。
这一时期,信访机构开展了若干重要的信访工作活动,创立了领导接待来访日、县市长定期接见人大代表、与调解委员会合作、对集体上访妥善处理等方法。
[5]很多地方信访部门还专门制定了工作规定。
在接下来的运动中,更多的是上面的工作队下来,抛开各级党政机构,直接由上下访,然后是受到鼓励的农民再纷纷把情况主要是对基层干部的不满反映给他们,这如果算是信访的话,应该是一种特殊类型的信访。
而这段时期,正常的信访急剧下降,到文革开始后,党的各级组织普遍受到冲击,信访机构也大多处于瘫痪与半瘫痪状态,信访工作难有作为。
文革结束后,国家机关逐渐恢复了信访机构,并制定相关工作规程,如1980年6月20日发布的《最高人民法院信访处接待来访工作细则》;
1986年12月10日发布的《最高人民检察院发人民检察院控告申诉检察工作细则》;
1995年国务院颁布了《信访条例》。
随后中央各政府部门、全国很多省市政府也陆续发布了条例、信访工作办法、暂行规定、守则等,这些标志着我国的信访制度的确立起来。
作为新中国成立后建立的一项法律制度,信访制度一向被认为是共产党人的一个发明,是共产党人所创造的新中国法律传统。
[6]但笔者经过考察很惊奇地发现,在古代中国也存在一种类似于信访的制度——直诉制度,即我们通常所说告御状,古代为了保证司法公正,最大限度的防止冤、假、错案的发生,规定了直诉制度,即在某些特殊的情况下,可以打破审级的限制,直接向皇帝或钦差大人上诉。
早在汉代,就已经有了诣阙上书,即允许对已决案件诣阙直接申诉,方法包括直接到京师向皇帝告御状,或者将上诉状交到卫尉府所属的公车司马令,然后再上呈皇帝审阅,或者用邀车驾的方式直诉。
到了晋武帝时期始设登闻鼓,悬于朝堂或都城内,百姓可击鼓鸣冤,有司闻声录状上奏,这就是所谓登闻鼓直诉制度。
到了唐朝,直诉的方式得到了更大的扩充,唐朝的直诉制度除了挝登闻鼓外,还有邀车驾等同于近日的拦领导的车队、上表同今日的写信、电子邮件、传真和立肺石等等方式,《唐六典》记载……经三司陈诉,又不伏者,上表,受表者又不答听,挝登闻鼓。
若茕独老幼,不能自申者,乃立于肺石之下宋代的直诉制度更加完善,对于诣阙投诉,还设立了专门的机关予以受理。
宋代专门受理直诉的机关有登闻鼓院、登闻检院和理检院。
如果这三个部门不受理,当事人还可以拦驾,由军头引见司转奏。
明朝一代,则对于直诉的进行严格限制。
法律明确规定禁止越诉,《大明律》规定越诉者笞五十。
明宪宗成化十七年1481将各地越诉人数纳入官吏政绩考核,一年越诉者过多,则罚主管官吏俸禄。
到了明后期,颁布《问刑条例•越诉》规定,只有国家机密重事才准直诉,而个人之事则被禁止。
而后的清朝允许当事人在出现地方司法机关审断不公时,可以赴京呈控,成为叩阍,又称京控,俗称告御状。
叩阍的地方有通政司的登闻鼓厅、都察院、五城察院等处。
综观上述,自南北朝以降,均有登闻鼓直诉制度,各朝或有增补,比如邀车驾等等。
晚清法律制度改革,民国时期引入西方大陆法系模式,中华法系解体之后,这种直诉制度就不复存在了。
根据现有材料,笔者无从断言,信访制度是否就是共产党人从中国古代的直诉制度受到启发而创造出来的。
但我们可以明显地看到现行信访制度与中国古代的直诉制度存在着一定的血缘关系,这在一定程度上也体现出了法的继承性和传统文化发展的连续性。
然而,信访制度经过共产党人的改造、创新后,又与封建社会的直诉制度呈很大的区别首先,信访的内容不像直诉那样仅局限于司法领域,现代信访的范围涵括了行政、司法等各方面,还包括为国家提供意见建议等事项;
其次,古代的直诉制度有严格的限制,当事人要告御状,必须付出如滚铁钉的惨重人身代价,作为现代法律价值体现的信访制度则不存在这种情形;
再者,古代的直诉制度,更多的体现为一种权利救济的手段而非制约国家权力的手段,但在新中国,信访制度不仅具有权利救济的意义,同时被赋予了监督、制约国家权力的功能,同时也是公民实现政治参与的途径之一,信访已成为国家与人民沟通、互动的纽带。
二、信访制度存在的合理性和功能分析作为一项法律制度,信访制度的出现并不是偶然的。
哲学家黑格尔曾说过存在即合理,且不论这句话是否为真理,但一种新事物的出现肯定有其存在的合理性与意义,信访制度的出现亦然。
正如苏力所说,一种制度得以长期且普遍地坚持,必定有其存在的理由,即具有语境化的合理性;
因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。
[7]不分析信访制度存在的合理性与其政治功能,我们就无法了解其存在的意义,也就无法对其存废之辩做出正确的评判。
中国古代为了避免地方官吏互相推诿,不负责任或者地方司法机关判案不公,造成冤狱,致使受害者冤苦无处可诉以及冤、假、错案的发生,因而产生了直诉制度,允许百姓直接向皇帝或钦差大人上诉。
这是古代中国直诉制度存在两千多年的合理性所在。
那么现代信访制度存在的合理性何在?
学者强世功的研究表明,共产党在国家政权建设过程中,为了统合社会,尤其是广大乡村社会,发明了一套全新的组织和动员技术——权力的组织网络。
这个网络包括组织技术、民主动员技术、化解矛盾的技术等一套权力技术组合。
在这种技术组合中,共产党政权的法律形成了自己的新传统。
[8]正是在这个技术组合的背景之下,借鉴古代中国的直诉制度,建国前零星的群众来信、来访表达意见
,才会在新政权建立不久时被制度化为信访。
1951年5月16日,毛主席作了《必须重视人民的通信》的批示,指出必须重视人民的通信,要给人民来信以恰当的处理,满足群众的正当要求,要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法,不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……[9]1953年1月5日,毛泽东在党内指示《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》中对官僚主义进行了有力批判,并要求结合整党建党及其它工作,从处理人民来信工作入手,整顿官僚主义作风。
[10]《人民日报》也发表了一系列社论批判官僚主义,鼓励人民信访。
[11]我们可以看到,制度化的信访,一开始就被纳入到共产党权力的组织网络之中,被当成了共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法,结合整党建党及其它工作……整顿官僚主义作风的方法。
实践经验也证明,认真地处理人民来信和接待人民来访,有很大好处可以经常地同成千上万的群众建立联系,了解各阶级、阶层的情绪和要求;
可以宣传政策,教育群众,可以根据这些情况正确处理人民内部的矛盾,及时解决当前工作中一些突出的问题,这就能够帮助领导机关随时发现问题,克服官僚主义,改进工作。
[12]信访制度是作为国家机器中的一种权力技术装置出现的,它具有诸多功能,详言如下1深化政权合法化。
1949年,共产党通过武装革命夺取了政权,在形式上取得了合法性,因为自辛亥革命以后,暴力革命成了确立政权合法性的常规手段。
[13]但建国后,共产党政权的合法性还需要论证,或者说,此时问题才浮现出来。
如何确保国家政权对社会,尤其是广大乡村社会的合法性,确立意识形态的合法性,确立国家制度的合法性,这些都是新政权所面临的问题。
群众来信来访,体现了共产党政权与民间社会的交流与互动,反映了社会对新政权的认同状况。
而信访作为一种常规制度的出现则反映了共产党人建立政权合法性的努力。
信访制度,通过群众反映问题,政府调查后予以解决,能实现为人民服务的承诺,它的行为手段本身能使人们看到党密切联系群众,从群众中来,到群众中去的意识形态效果。
因此,作为一种具体制度,它能自证其合法性,同时还能以自身的合法性贯彻意识形态的合法性。
同样的道理,文革中淹没在砸烂一切狂潮中的信访制度,在文革后能迅速恢复并被完善,也出于当时新一代领导人急于确立合法性的需要。
文革刚结束时,群众大规模上访,很快就超出了行政系统所能承受的限度。
中央加大力度,在较短的时间内解决了很多遗留问题,加上农村的改革顺利推行,吸引了农民的注意力,上访潮消退。
然而,随着农村改革的停滞,吏治问题逐渐突出起来,而运动方式已被中央明令宣布退出政治舞台,持续的信访就成了农民解决冤屈的主要方式。
作为一种制度化装置,它证明着政权的连续性和新一代领导人的合法性。
[14]2对官僚体制的监控。
在共产党政权建立初期,最高领导人就非常警惕官僚体制的腐败问题,并以各种方式监督官僚体制,防止其腐败堕落、脱离群众。
最常用的办法是开展运动,信访制度在控制官僚体制方面只处在边缘的辅助位置上。
在文革结束,运动方式被宣布退出政治舞台后,信访作为对官僚体制的非常规控制功能突现出来了。
新中国有特定的思想和政绩考评标准对官僚进行控制,但这种控制会遇到很多障碍,比如官员之间的互相庇护,虚假的政绩工程等。
这些障碍使得中央和上级官员无法准确了解下级官员的信仰坚定程度、行政能力、道德水平等。
而信访制度可以作为中央和上级官员了解下级官员的一个非常规窗口。
对信访所涉及的重大案件,中央和上级国家机关会派人到基层调查,这种调查也是对基层涉案官员的调查和了解。
它绕过了中间的官僚阶层,实现了中央和上级对基层官员的监控。
3化解剧烈社会矛盾。
新中国形成了一种特定的科层制一方面,科层组织取代了各种传统组织,高度集权;
另一方面,科层组织的各种理性化规范程序又未能充分发育。
[15]这种情况下,政策制定者和监督执行者的治理目标过于庞大,而掌握的信息又大量残缺,因此,变通就成为了这种科层制十分普遍,在相当范围和程度内被认可的运行机制。
当国家高层对信访不堪重负时,便鼓励地方各级国家机关将矛盾消灭在基层,地方因此获得了解决问题的主动权,但它所付出的代价是自行承担政策风险并处理实际问题。
问题应当就地解决,这是上级的要求,随意将问题上交意味着要被上司指责无能。
这样,变通处理就成了常规,报喜不报忧就成了各级机关之间的默契。
然而,这样中央和上级机关就无法从官僚体制内部获取足够信息,以认定当前社会的剧烈矛盾和最需要解决的问题。
此时,信访制度就充当了一种非常规的信息获取渠道。
中央和上级国家机关,通过对群众来信来访的接待,绕过官僚体制,获取信息,认定当前存在的问题及其严重程度。
4贯彻政策,实现社会动员功能。
在信访过程中,社会下层群众与国家官僚体制上层会有直接接触,官僚上层会以回信、说服解释等方式向他们宣传政策,还会动用相应的信访配套措施让信访群众明白国家的政策取向,同时实现社会动员。
[16]三、信访制度存废之辨——废与存的论争信访制度诞生以来,对缓和社会矛盾和保障社会的稳定团结局面曾经发挥过春风化雨的作用。
但伴随着中国经济迅速发展所带来的利益冲突的加剧、体制转轨时期所特有的规则缺失所引起的腐败、社会不公等现象的出现。
当前的信访现状严重影响着社会稳定,而社会稳定又制约并引导着信访工作的方向,这使得信访制度与法治目标之间存在着不可避免的冲突。
信访制度原有的联系群众、反映社情民意等作用基本上趋于弱化,信访方式亦成了相当一部分民众与政府抗争维权的主要手段,组织化、政治化、涉外化的信访倾向已经对社会和政府构成极大的威胁。
此外,经过十几年的实践运行,信访制度也凸显出它的制度瓶颈。
这项制度的设计及其运作中存在的缺陷也是导致当前中国信访量居高不下、愈演愈烈的重要原因之一。
凡此种种,都使得以往被视为安定团结的阀门、党联系人民群众的渠道、民意社情上达的途径——信访制度,遭到了社会各界的怀疑,关于信访制度的存废也就成了当前的热点。
一主张废的论据。
[17]中国社会科学院农村发展研究所所进行的调查结果显示信访制度作为历史产物已无法适用于当前情况,相反已是弊端丛生。
主持这一课题的于建嵘博士认为信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度,虽然在计划经济时代起到过一定的作用,但由于这一制度存在诸多缺陷,已不适应目前的市场经济环境,在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道,如果不进行彻底的改革,将会产生十分严重的政治后果。
这些负面效应主要体现在以下三个方面1信访体制不顺,机构庞杂,缺乏整体系统性,导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集,在客观上造成了中央政治权威的流失。
现行的信访机构庞杂繁多,归口不一。
从中央到地方,各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。
中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限,各地信访机构的职能和权力及运作方式都有较大的差异,而导致信息不共享,缺乏强制约力。
这样势必造成两种情况。
其一,由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办,导致信访不断升级,各种问题和矛盾焦点向中央聚集。
其二,由于信访机构林立,而缺少统领机关,各机构推来推去,信访人投诉无门,来京后不停地在各信访机构之间来回跑动。
信访者在北京四处投诉后,可问题并不能真正得到解决,导致对中央的政治权威的认同发生非常明显的变化。
2信访功能错位,责重权轻,人治色彩浓厚,消解了国家司法机关的权威,从体制上动摇了现代国家治理的基础。
现行信访制度作为一种正式制度所具有的职能主要有两个方面,其一是政治参与,也就是公民通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意,对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议,即所谓的民意上达。
其二是权利救济,即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序,通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。
但在实践中,不仅存在着各种诉求往往交错在一起,出现信访问题综合症,而且公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。
在一定的程度上,信访制度因具有中国传统社会长期存在的人治思想这一基础,所以它作为一种民情上达、申冤维权的特殊信道,对社会起着安全阀,对老百姓起着宽慰剂的作用。
但是,必须看到的是,这种试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果就是在客观上会消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。
3信访程序缺失,立案不规范,终结机制不完善,政治迫害和政治激进主义相伴而生,不断诱发较严重的冲突事件。
现行信访制度在程序上存在重大缺失,立案和答复均具有十分的随便意性。
由于对各级各部门的职责没有一个严格的标准,各部门均可以以各种理由相互推诿。
而处理问题又要看领导脸色行事,靠上级批示。
为了强化各级领导的责任,各地还建立了各级信访工作领导责任制和责任追究制。
这种信访领导体制虽然对各级党政重视信访问题起到一定的作用,也能解决一些问题。
但由于各级政府为了抑制住上访的增加和升级,在收买和欺骗等方法不能发生效果时,就会采取各种手段对信访群众进行打击甚至政治迫害。
少数地方党政干部对信访者进行打击和政治迫害产生了十分严重的政治后果。
其中之一,就是使信访成为了有效的社会动员方式和维权抗争的手段,导致集体行动增加。
同时,更为激烈的抗争活动也时有发生。
二主张存的论据。
如学者康晓光等人,他们认为中国是一个以行政主导的国
家,加强信访机构的权力来解决社会问题是亲民和仁政的重要表现。
还有的学者认为在当前中国的政治体制下,法治仍不完善,如果取消了信访制度将使广大公民丧失了权利救济的手段。
一般的民众也存在这种忧虑,他们担心如果取消信访,民众与中央将无法沟通。
主张存的主要是从信访的民主权利价值属性和在中国现有的政治体制环境下信访制度的所具有的特殊功能出发来阐述信访不能取消的理由。
1信访是公民表达自由的一种途径,是公民一项重要的民主权利。
表达自由是现代民主制度的基石,也是现代宪政制度的起点,它是一种最重要的公民权利和政治权利。
《世界人权宣言》规定——人人有权享有主张和表达自由;
这种权利包括持有主张而不受干涉的自由,和通过任何媒介寻求接受、传递信息和思想的自由。
当然这种权利也受到必须尊重他人的权利或者是名誉保障国家安全或者是公共秩序、公共健康和道德的限制。
信访是实现表达自由的一种重要方式。
我国政府于1998年10月正式签署了《公民权利和政治权利国际公约》,由于这一《公约》是保证《世界人权宣言》具体实现的基本人权公约,这说明我国政府基本上认可表达自由的概念及保护表达自由的法律意义。
我国《宪法》第四十一条也规定了中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;
对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。
对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。
这就为信访制度提供了宪法上的依据。
此外,在1982年国务院起草的《关于党政机关信访工作的暂行条例》草案中的第二条也规定了,信访是宪法的民主权利。
只是后来由于种种考虑,在1995年出台正式的信访条例删去了这条规定。
既然信访是公民的一种重要表达自由的途径,是公民的一项民主权利,那么这种权利就是不可被取消的。
主张取消信访制度也就是剥夺了公民的该项民主权利。
2信访是个体权利对公共权力的控制,是公民监督行政权力、司法权力的有效途径。
历史的经验和教训表明,权力缺乏监督必然导致腐败。
在现代社会中,公共权力迅速膨胀是个全球性的问题;
如何有效地制衡、监督国家权力,是宪政的重大课题。
从信访活动的实践来看,当前社会上一些热点问题的集体信访,如拆迁、非法集资、社会保障、企业改制等,都直接因行政不当、违法行政而引起;
再加上行政诉讼执行难、行政干预企业破产等行政干预司法的间接原因,导致现时信访事件的焦点集中在行政机关。
此外司法不公也是信访中的大头,虽然还远比不上行政违法所占的比例大。
在我们这样一个有浓厚行政传统、国家权力支配社会进程以及急于向法治转型的国家中,由于社会经济的快速发展、社会的转型,规则的缺失所引起的种种行政违法、社会不公现象频频出现,通过信访来制约行政违法行为,保障公民的合法权利就显得特别重要。
3信访是反腐倡廉的信息源,也是公民监督的重要内容。
[18]信访制度的存在,成为反映党员干部违法违纪情况的一种主要渠道,是反腐倡廉的重要信息源。
在中央国家机关各部委纪检监察机关查处的大量违纪案件中,有90以上的案件线索是通过信访举报渠道获得的。
据公开资料显示,从1994年1月到1995年6月,65个中央国家机关的纪检监察机构,共收到信访举报68983件次,这些信访举报为中央国家机关查处各类违法乱纪案件提供了重要线索和依据。
这也符合中央的民主反腐的思路。
四、中国信访制度的变革之道面对中国目前的信访制度的困境所引起的存废之辩,学界现在主要有两种变革的观点一种可以被称作休克疗法论,[19]其支持者主要是主张废的学者,他们认为应取消大刀阔斧削弱甚至干脆取消信访系统,而依靠法律途径来解决问题。
比如于建嵘就认为,克服司法腐败远远要比克服信访造成的危害容易得多,我们最终需要的是法治,不是清官和领导批条,与其投入人力、物力加强信访,不如拿这些精力去加强司法。
另一种可以被称作要权论,认为信访之所以出现困境是因为信访接待部门缺乏权利,所以突破口在于赋予信访职权并强化信访作用。
如国家信访局研究室主任张彭发就坦言,权力有限是信访部门的问题之一。
著名学者傅国涌先生也主张对现行信访制度进行改良,他认为由于现行信访条例没有涵盖立法、司法机构及其工作人员,才造成信访部门没有权力履行条例上的承诺。
对于存废之争,笔者认为信访制度困境的出现并不是偶然的,而是一些长期沉积问题的暴露,是我们的国家政权没有能力在短期内解决大量公民权利方面的积压历史欠帐,也是我们依法治国进程中不可避免的、必须面对的。
社会的和谐稳定,不能靠压制甚至试图消灭上访来实现,因此,笔者认
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