朝阳区社区服刑.docx
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朝阳区社区服刑
朝阳区社区服刑、刑释解教人员社会保障情况浅析
(朝阳区司法局刘勇闫景晟)
前言
社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式,是指将符合条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。
社区服刑人员是指社区矫正对象,具体包括被判处管制、缓刑、剥夺政治权利、裁定假释、决定暂予监外执行的人员。
帮教安置是指在党委、政府的统一领导下,由司法行政机关牵头组织,依靠各有关部门和社会力量对国家规定期间内(刑满释放5年内和解除劳教3年内)的刑满释放、解除劳教人员进行的一种非强制性的引导、扶助、教育、管理活动。
截至2009年10月底,全区共有两类人员3712人,其中,社区服刑人员763人,刑释解教人员2949人。
当前,我国就业压力较大,社会保障体系尚不完善,大多数社区服刑、刑释解教人员(以下简称两类人员)文化水平较低、缺乏专业技术;一些人员好逸恶劳的恶习很深,加上社会上对他们存在一定程度的偏见和歧视,因此,刑释解教人员在就业和社会保障等方面仍然存在一些困难,使得他们中的一些人重新走上违法犯罪的道路,成为影响社会稳定的严重隐患。
他们成为了一批特殊的、受歧视的社会弱势群体。
他们能否顺利实现再社会化,不仅关系到其自身及家庭的命运,更关乎整个社会的稳定与和谐。
实践证明,基本生活问题的解决和保障是此类人员顺利回归社会的基本条件和必要前提。
为此,为他们提供完善的社会保障,以解决他们的基本生活、医疗、就业、住房等问题,就显得尤为重要而迫切。
本文将结合工作实践,对我区社区服刑、刑释解教人员社会保障的现状、存在的问题进行分析,并提出一些建议,希望能对社区服刑、刑释解教人员社会保障制度的完善有所裨益。
一、当前我区两类人员民生状况分析
(一)我区两类人员民生现状
2008年底对全区3192名社区服刑人员和刑释解教人员的民生情况进行了调研统计(其中,社区服刑人员759人,刑释解教人员2433人)。
具体内容如下:
1、普遍缺乏生活来源。
无生活来源的280人,占总人数的8.77%;其他2912人主要靠亲友资助和本人工资、个体经营、救助金等。
本人收入基本处于贫困水平,52.77%的人员月收入在1000元以下,51.25%人员家庭月收入在2000元以下。
2、大部分人员未享受过困难救助。
2830人未享受过救助,占88.66%。
其他人员享受低保215人,占总人数的6.74%;一次性救助63人,占1.97%;残补36人,占1.13%;一年救助5人,占0.16%;半年救助1人,福利养老金1人,其他救助41人,占1.28%。
3、近半数没有正式就业。
无业人员1358人,占总人数的42.54%。
4、近半数人员未享受医保。
患有各种疾病的573人,占17.95%。
有1947人享受城市医保、农村医保等各种医疗保险。
1245人不享受各种医保待遇,占总人数的39%。
5、部分人员没有住房或存在住房困难。
其中,无住房的55人,占总人数的1.72%;借住的23人,占0.72%;租住的411人,占12.88%;有住房的2703人,占84.68%。
(二)我区矫正帮教社会保障制度
1、组织保障
为加强对两类人员的矫正帮教工作,我区将原先设立的“刑释解教人员安置帮教工作领导小组”和“社区矫正工作领导小组”合并,成立了区(县)、街道(乡镇)两级“社会治安综合治理委员会社区矫正和刑释解教帮教安置工作协调委员会”,办公室设在司法行政部门即司法局(所),负责矫正帮教日常工作。
公安机关、劳动、民政、卫生等有关部门作为委员会成员单位根据各自职责,负责对两类人员提供社会保障:
公安机关对因判刑、劳教被注销本市常住户口的刑释解教人员,按相关政策规定及时办理户籍登记;人力资源和社会保障局对服刑、在教人员开展就业指导、职业技能培训和职业资格鉴定。
对在劳动年龄内、且有劳动能力和就业愿望而未就业的社区服刑人员和刑释解教人员,提供就业服务;民政局对生活困难且符合规定条件的社区服刑人员和刑释解教人员,按相关政策规定及时给予最低生活保障以及医疗救助、临时救助等救助待遇。
住房和城乡建设委员会对符合廉租住房申请条件的社区服刑人员和刑释解教人员,按照廉租房管理的相关规定,及时向他们提供租金补贴或者以低廉租金配租的具有社会保障性质的普通住宅。
教育委员会按照国家政策有关规定,保障社区服刑人员和刑释解教人员依法享有受教育的权利;卫生局做好患传染病、艾滋病、严重精神病的社区服刑人员和刑释解教人员的疾病监测、治疗与卫生防疫工。
2、制度保障
两类人员社会保障现有制度从形式上大体分为两部分:
第一部分是专门性规定:
主要由社会治安综合治理委员会和司法行政机关联合其他部门制定,专门针对两类人员生活救助、就业等方面进行了规定。
主要有中央社会治安综合治理委员会、司法部、公安部、劳动和社会保障部、民政部、财政部、地税局、工商行政管理局等八部委制定的《关于进一步做好刑满释放、解除劳教人员促进就业和社会保障工作的意见》》(综治委[2004]4号)。
2001年12月5日北京市刑释解教人员安置帮教工作领导小组办公室、市劳动和社会保障局、市监狱管理局、市劳动教养工作管理局《关于进一步加强对服刑在教人员职业技能培训工作的意见》(市安帮办字[2001]5号)。
2008年3月20日北京市司法局、公安局、民政局联合制发的《关于加强社区服刑罪犯和刑释解教人员基本生活保障等相关工作的意见》(京司发【2007】208号)。
2009年首都综治委等部门联合下发《关于进一步加强社区矫正和刑释解教帮教安置工作的意见》(首都综治委2009[8]号)。
2007年9月14日朝阳区司法局和民政局联合制发的《朝阳区社区服刑和刑释解教困难人员救助工作实施细则》(朝司发[2007]51号)。
第二部分是指这些规定散见于其他矫正帮教规定或一般性社会保障制度中的条款。
如1994年2月14日中央社会治安综合治理委员会、公安部、司法部、劳动部、民政部、国家工商行政管理局制发的《关于进一步加强对刑满释放、解除劳教人员安置和帮教工作的意见》(综治委【1994】2号)规定了各单位在对刑释解教人员提供社会保障方面的职责,并在第4条第1款规定:
“要继续大力提倡工厂、企业和各种经济实体接收、安置刑满释放、解除劳教人员,主动承担社会责任。
有关部门要对安置工作作出突出成绩的单位予以表彰,并在生产经营上给予支持,政策上实行优惠。
”第2款规定:
“刑满释放、解除劳教人员依法享有公民权利,履行公民义务。
在分配住房、责任田、社会救济方面对他们要一视同仁,不得歧视。
”2000年12月15日,市民政局制发的《北京市城市居民最低生活保障制度实施细则》(京民救发【2000】516号)规定了全市最低生活保障标准、范围、申请、发放程序等内容,并在第2条第2款第5项规定:
(下列人员也可纳入城市低保范围)原为本市非农业户口、刑满释放或者解除劳动教养后,未及时办理户口手续且家庭月人均收入低于本市当年城市低保标准的人员。
3、实践探索
几年来,全区各有关部门团结协作、共同努力,在为两类人员提供社会保障方面做了大量的工作,为大量人员顺利回归社会奠定了坚实的基础。
目前,在全区现管2949名刑释解教人员中,共落实低保102人,职业技能培训2802人,指导就业或就学2655人,原单位安置118人,落实责任田4人,协调解决住房46人,从事个体经营80人,创办就业实体2个,共安置54人。
为了解决两类人员无家可归、无业可就、无生活来源等问题,借鉴国内外先进经验,朝阳区建立了中国大陆第一家中途之家——朝阳区阳光中途之家。
阳光中途之家是中国大陆第一家帮助社区服刑人员克服生存困难、提高社会适应能力的过渡性社区矫正机构。
自2008年7月8日正式投入使用以来,中途之家秉承“以人为本、回归社会”的理念,在探索实践中形成了“三统一、两服务”的工作模式:
即对朝阳区新接收的社区服刑人员统一进行法制教育,对新接收的社区服刑人员统一进行心理矫治,对新接收的社区服刑人员统一进行社会认知教育,为“三无人员”提供食宿服务,为无业人员提供职业技能培训服务。
截至目前,已对社区服刑人员提供上述培训服务866人次。
参加过培训、教育的人员迄今无一重新违法犯罪,中途之家的工作取得了初步成效。
同时,朝阳区联合区民政局建立了两类人员特困救助绿色通道,为不符合低保条件,但生活困难的两类人员办理一次性救助、半年、一年救助。
自2007年以来累计已为两类人员提供各种救助366人次,约占总人数的6%。
在很大程度上缓解了两类人员回归社会之初的生活困难问题。
二、我区两类人员社会保障存在的问题
(一)各部门之间统筹协调需要进一步畅通和加强
近年来,在矫正帮教协调委员会的协调下,在司法行政机关的组织下,各有关部门根据规定各司其职,有效的发挥了自身的部门优势,为两类人员提供了相应的社会保障。
但是,由于两类人员社会保障涉及部门数量众多,各部门对两类人员社会保障认识程度不同,各领域政策完善程度不同,各部门在落实这一工作方面的力度也不尽相同,使得两类人员社会保障工作的发展受到一定影响。
(二)社会保障相关法律法规的缺失
一方面,我国社会保障制度整体的不健全导致两类人员在一些方面得不到有效保障。
由于我国社会保障工作处于初级阶段,整体发展较为落后,许多项目尚未健全,保障范围尚未普及,保障力度尚显薄弱,所以存在很多社会保障的真空地带。
在这一背景下,这些社会保障不健全之处往往会在两类人员释放后凸显出来。
另一方面,由于两类人员的特殊身份导致他们无法享受到与普通人一样的社会保障。
由于我国正处于转轨时期,不同时期的政策变动往往会给两类人员带来各种困难。
如户口注销政策与房屋买卖、拆迁相结合导致许多人回归后无法落户。
笔者在工作中经常会遇到许多人由于户口注销无法落户、档案丢失、档案冻结等而不能办理低保、不能享受各种救助。
而且绝大多数的两类人员都从未缴纳过各种保险。
许多人由于犯罪与家人结仇、由于长期的监狱生活与家人断绝联系,导致他们出狱后即无家可归。
这些问题都使得两类人员实际上无法享受到与普通人平等的社会保障。
(三)狱所内服刑在教期间的教育培训与社会脱节
两类人员在求职时往往处于劣势地位,一方面是由于如今我国劳动力学历在不断提高;另一方面也由于他们自身缺乏专业技能、学历过低。
如朝阳区763名社区服刑人员中,大专以上165人,占总人数的21.63%,初中以下349人,占总人数的45.74%。
在当前现代社会中,知识文化的积累是社会化的一项重要内容。
虽然《关于进一步加强对服刑在教人员职业技能培训工作的意见》明确要求对服刑在教人员进行职业技能培训,并颁发职业资格证书。
但是,由于客观条件限制,狱所内教育仍无法与社会教育相比。
两类人员受教育的数量、质量和可就业性等方面都有待提高,特别是其在狱所内所学技能与社会就业需求脱节。
三、完善我区两类人员社会保障的建议
(一)加强两类人员社会保障的统筹协调机制
就我区目前的组织机构而言,应当说已建立起一套较为完整的组织体系。
但解决两类人员民生问题的长远考虑,应当建立社区矫正和帮教安置的正式机构,并下设专门负责两类人员民生保障工作的协调机构,牵头统筹协调各成员单位共同解决两类人员再回归途中遇到的生活困难等社会保障问题,以便最大限度地发挥矫正帮教各成员单位的职能作用,最大限度地整合利用社会资源来服务于矫正帮教工作。
(二)完善两类人员社会保障的法律、法规、政策
在逐步完善整体社会保障体系的同时,应重点根据两类人员特有的缺陷,制定完善相关保障制度。
两类人员所亟需的社会保障项目包括:
就业、医疗、住房、基本生活等。
1、应当为两类人员提供失业保险。
两类人员在此踏入社会,往往面临着寻找工作、重建家庭、调整心态和重塑形象等具体问题,这些需要相应的经济保障。
但由于两类人员犯罪的特殊经历,许多人不符合享受失业保险的条件。
现行的做法,大多是将其纳入最低生活保障体系。
但最低生活保障支付标准普遍偏低,如北京目前的低保为每月410元,远远低于我市最低工资标准。
而失业保险金常常可达到当地社会平均工资的40-75%左右,相对于低保而言,失业保险对两类人员的帮助显然更加有效。
在德国,刑满释放人员即被纳入国家失业救济范围。
2、应为两类人员提供医疗救助。
昂贵的医疗费号称这个时代的“三座大山”之一。
两类人员中因病治困、无钱治病的现象频频发生。
如截至2009年9月,朝阳区两类人员共有3664人,中有573人患有各种疾病,占总人数的15.64%。
其中12人患有艾滋病、丙肝等重大传染性疾病。
这对重新进入社会,面临巨大生存压力,靠接受政府最低生活救济生活的两类人员而言,可能成为都促使他们铤而走险、孤注一掷实施犯罪的导火线。
实践中,许多人由于没有办理医疗保险而无钱治病,或到政府部门闹事索要医疗费。
建议应当通过简化办理程序、提高医保比例、免除部分医疗费用、设立专项资金先行垫付等方式降低两类人员办理医保的门槛,使两类人员切实得到医疗保障。
3、应当为两类人员提供住房保障。
部分两类人员由于犯罪、长期服刑等原因而成为“无家可归、无亲可投、无生活来源”的三无人员,他们出狱后直接面临着无房居住的窘境。
而现有的住房保障政策则需要至少好几个月的时间,无法解决他们出狱后的住房需求。
应进一步加强朝阳区阳光中途之家建设,充分发挥中途之家服务职能,为我区两类人员中的三无人员提供过渡性食宿服务,以保证两类人员不因无家可归而重新犯罪。
4、应当为两类人员提供基本生活保障。
由于办理低保等救助需要等待一到两个月的时间,而且需要提供户口、身份证等一系列证明材料,所以在两类人员刚释放后的一段时期内,他们中很多人处于无生活来源的状态。
为解决他们在这段时间的基本生活需要,应当建立两类人员过渡性保障专项基金,为刚刚释放回家的两类人员提供必要的临时救助,以防止他们因无法生存而走上重新犯罪的道路。
(三)进一步加强狱所内技能培训
对服刑在教人员进行教育改造的同时,更要注重加强对他们的技能培训,应当在监狱和劳教所内建立与社会教育相接轨的技能培训制度。
技能培训方面应当注重个人兴趣与社会就业需求相结合,使服刑在教人员既能发挥自己特长,又能尽快实现就业。
(四)充分发挥非政府组织的作用
应当充分发挥现有非政府组织——朝阳阳光社区矫正服务中心的作用,利用这一平台大力整合社会资源,特别是通过募捐款项为两类人员提供各种救助。
如区阳光社区矫正服务中心利用香港慈善人士的捐款设立了“朝阳区未成年社区服刑人员助学基金”,截至目前已累计为12名社区服刑人员提供了助学资助,帮助他们顺利完成了学业。
(五)调整政策导向、扭转社会大众误解
由于长期以来的影响,社会大众对曾经有过犯罪经历的人还抱有不同程度的歧视,许多用人的单位都要求求职者提供“无犯罪记录证明”,这些误解使得两类人员的就业等社会保障形势雪上加霜。
应当通过调整政策导向,使人们客观、全面认识两类人员,积极接纳他们,为他们提供改过自新的机会,为他们顺利回归社会创造一个宽松有利的社会环境。
两类人员社会保障制度的完善既需要尽快完善立法、加强资金支持,也需要各企事业单位的接纳配合,更需要社会大众的理解和宽容。
只有这样才能使两类人员的回归社会之路变得更加平坦,才能进一步减少重新违法犯罪,才能营造和谐稳定的社会环境。
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