税务机构和队伍如何适应新的征管模式研究.docx
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税务机构和队伍如何适应新的征管模式研究
税务机构和队伍如何适应新的征管模式研究
[摘要]新的税收征管模式的运行的成效,不仅依赖于其产生和运行所处的经济社会环境大背景,而且还紧紧有赖于税务机构和税务队伍的建设能否有效的适应新的征管模式以发挥其真实效力。
本文标新立异,力求从分析征管模式运行中存在的问题出发,挖掘问题所折射出的对税务机构和队伍提出的要求,进而探索税务机构和队伍适应新的征管模式的途径和办法。
[关键词]征管模式税务机构税务队伍
一、新的税收征管模式产生的背景
自1992年党的十四大后,随着改革开放的进一步推进与我国社会主义市场经济体制的逐步确立和发展,作为税收征管模式外部环境的经济体制和税制体系都发生了重大变革,原有的“征收、管理、检查”和“纳税申报,税务代理,税务稽查”三位一体的税收征管模式已无法适应经济社会发展的需要,税收征管模式的改革势在必行,新的税收征管模式呼之欲出。
1995年初国家税务总局为了适应这种新的经济体制,提出了把税收工作的重心转向征管,税收工作的重点转向基层,并建立“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”的“30字”税收征管模式。
我国随之进入税收征管规范化的阶段,金税工程和中国税收信息系统成为本阶段的主要标志。
但由于对“30字”征管模式理解上的偏差,导致了执行上的偏差,出现了诸如片面地强调税收征管从“管户制”向“管事制”的转变,致使管户与管事相脱节,“责任淡化,疏于管理”的问题。
过分强调将工作重点放在集中征收和重点稽查上,忽视了税收专管员对纳税人的日常管理,导致对税源控管力度弱化等问题。
为解决改革中出现的新问题,2003年,国家税务总局针对税收管理工作和改革中问题结症所在,提出了税收管理要走“科学化,精细化”道路的工作思路。
2004年7月召开的全国税收征管工作会议上,国家税务总局谢旭人局长提出,要按照“革除弊端,发挥优势,明确职责,提高水平”的原则建立税收管理员制度,为此对原“30字”征管模式,增加了“强化管理”4个字,完善为“以纳税申报和优质服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查,强化管理”34字征管模式,至此,我国现今税收征管模式,即新的税收征管模式正式形成。
二、新的税收征管模式运行现状分析
新的税收征管模式自运行以来,全国税收收入持续快速增长,税收征管手段和服务方式得到有效改善,征管质量和效率也不断提高,税收管理信息化逐步推进,基本适应了经济发展的需要。
但也存在一些亟待解决的问题,主要表现在税务机构和队伍建设不能完全满足新的征管模式的要求。
(一)我国税务机构建设存在的问题
首先,组织机构重复设置的诸多弊端。
新的税收征管模式建立之后,各地开始了以重新设置组织机构为重点的征管改革,成立了国税、地税两套税务机构,尽管所管理的税种不同,但管理所依据的许多基本法律,规定却完全一致。
国地税分立的弊端在于:
一是增加了纳税成本。
在具体征管中,有相当一部分纳税人属于国地税共管户,同一个纳税人面对两个税务机关,从税务登记到日常监督管理和纳税义务的履行,需要经过两个程序,办理两次手续,加重了纳税人的负担。
二是增加了税收征管成本。
机构独立运作需要物质条件作保证,两套税务机构造成了社会物质资源的浪费,明显增加了税收征管成本。
三是影响了税收征管的质量和效率。
机构分设后税收征管工作相互联系和资料传递等方面虽然有原则性规定,但在实际操作过程中不及时传递信息的情况时有发生,税收征管质量和效率也受到了影响。
比如说对于一家建筑企业,税务工作人员在进行企业所得税检查的同时,也就可以同时完成了营业税和个人所得税的检查,但因国地税分立导致税种分管,无论是国税还是地税,都只会检查属于本机构管理的税种,造成了税务工作者的大量人力物力的浪费。
其次,组织内部缺乏有效的激励机制。
税收工作人员激励管理的过程就是激发工作人员内在的动力和要求,激发他们努力工作,去实现税收既定的目标和任务的过程。
推行国家公务员制度在税收工作领域取得了不小的成效。
但仍然存在一些因激励机制不到位而出现的问题。
一是绩效考核激励机制不健全。
如公务员考核的结果没有真正与公务员的任用,奖惩,交流,培训挂钩,奖金分配没有真正拉开档次,体现不出“按劳分配,能者多劳多得”的原则。
二是职务晋升激励机制不合理。
在干部提拔使用上,没有真正形成能上能下,能进能出的激励机制。
一些部门在对公务员的使用上,轮岗,交流,待岗等制度执行还不到位。
不仅工作能力差的税收工作人员得不到锻炼提高,而且对有能力干事,想干成事的税收工作人员影响很大,不利于调动广大职工的积极性。
再者,组织机构内部工作协调能力低。
新征管模式建立了以税源管理(包括登记管理),征收管理,稽查管理三分离为基础的税收征收管理体系,适应了现阶段市场经济的发展要求,但作为事前的税源管理和事中的税收征收管理,与事后的税务稽查管理三大系列的职能分工还不够明确,存在协作不够,衔接不畅的问题。
有些工作交叉重叠,有些又相互脱节。
如管理环节的信息不是进行加工分析后及时,准确传递到征收环节,而是原封不动地将资料反馈给征收环节,征收环节也未及时准确地将资料传递到稽查环节,加之征收环节录入的基础数据,资料不完整,除有限的税务登记初始化资料,有限的纳税申报资料,注销信息,协查信息外,从税源管理,征收管理中取得实施稽查的案源信息很少。
最终导致税务稽查对部分纳税人的偷税漏税等违法行为,不能从源头上进行根治,以致出现屡查屡犯等问题。
(二)我国税务队伍建设存在的问题
首先,税务人员素质较低,依法行政意识较差。
作为税制的执行者,以及税务管理活动的重要主体,税务人员素质对税收征管质量具有十分重要的影响,但目前我国税务人员的素质不容乐观。
基本表现为,一是由于税务部门人员进出机制不规范,以及文凭的不断注水,基层税务干部的人员老化现象、人才结构不合理现象、以及“高文凭,低水平,高学历,低能力”现象十分严重。
加上税务系统的在岗学习虽年年提倡却始终难成风气,未达到预期的目标。
种类繁多的系统培训活动往往流于形式,并不注重培训效果。
这些都导致了税务人员总体素质不够高。
二是依法行政意识差,我国税务机关长期习惯于使用行政手段开展税收工作,并以税收任务作为税收工作的指挥棒,形成税收任务效力高于税法效力,领导意图硬,税法规定软的不正常现象。
往往在经济落后,为了确保税收的完成,采取非法制性的行政措施,寅吃卯粮;而经济发达,税源相对富裕的地区,税收执法偏松,欠税和税收流失增多,无法做到应收尽收。
在任务比较紧的时候便采取让企业预缴下一年的税收的方法,而在任务比较宽松的时候就给予地方企业一些优惠政策的照顾,形成了一种“互利”,貌似征纳“和谐”,实则是造成了税源的流失。
其次,税收服务意识欠缺,纳税人满意度不高。
随着政府职能逐步向“服务型”转变,税务部门作为政府重要的执法单位,更应深化服务意识,但目前部分单位,个别税务干部只讲执法,不讲服务,认为服务会降低其执法者的形象。
其主要表现为:
(1)办事拖拉,工作效率低下。
工作主动性差,不顾全大局,没有优质高效的工作作风,纳税人为解决涉税问题需要跑不同的科室和窗口,办税成本无形增加。
(2)纳税人咨询难。
正是由于有些税务人员缺乏办税工作所要求的基本素质,导致了其在办税过程中要么态度不好,不尊重纳税人的人格,要么服务能力不足,无法满足纳税人的要求。
这些都将影响征纳双方的效率,造成不必要的损失。
由于现行机构设置下税收征管职能分工较细,各办税部门对税收政策的掌握缺乏全面性和及时性,往往造成纳税人不能及时,全面,有效地得到有关涉税政策咨询的服务,纳税人咨询涉税问题,需多头咨询且有时答案不一,使征纳双方产生矛盾,损害了税务的形象,造成纳税人满意率不高。
(3)缺乏“以人为本”为纳税人服务的管理理念。
有些地方依然存在服务意识不强,仍存在衙门作风,脸难看,事难办,遇事推诿,刁难纳税人的现象,使纳税人感觉到了本身与征税人员的不平等,也正是因为这种义务与权利的不对等性带来了纳税人纳税意识的漠然性,导致了税收遵从成本的上升。
最后,税收工作效率低下,综合税收成本较高。
税收征管模式不断演进的核心问题和内在动因,均源于对税收效率的追求。
而追求税收效率的提高,既是税收征管改革和发展的出发点,也是改革与发展的目标。
新《征管法》第六条,第十一条明确规定了征管改革模式和在税收征收管理中广泛应用现代信息技术,主要目的就是为了提高征管效率,降低征管成本。
对于征税主体而言,税收成本是关系税收征管效率的一个重要因素。
二者呈负相关关系,税收征管成本越高,税收征管效率越低。
据有关资料显示,目前发达国家的税收成本一般在1%至2%,低的如意大利为0.5%,美国为0.6%,日本为0.8%;高的如加大拿大为1.6%,法国为1.9%。
我国由于长期对成本和效率问题缺少系统的认识,自然也就谈不上广泛运用,因此,税务部门一直没有进行专门的成本计算,税收总成本的高低,分税种成本的高低始终没有一个准确的数字可供考核和参考。
据大略测算,我国各地区税收征收成本大致与经济布局相吻合,东部及沿海地区较低,为4%至5%,如山东为4.3%,广东为4.7%,西部及欠发达地区较高,为10%左右,中部地区大致为7%至8%,但北京较低,为4.6%。
近来在推行集中征收和多元申报的过程中,部分征税成本向纳税成本转移,实际综合税收成本更高。
这也充分的体现了我国税收工作效率的低下。
综合上述问题可见,为适应新的税收征管模式,税务机构和队伍建设上必须采取强而有力的措施,这既是当前税收工作实际情况的需要,也是税务机构和队伍跟上时代前进的脚步,适应未来多变形势的需要。
三、对策措施
要有效的解决新的税收征管模式运行中存在的上述问题,必须从如下几个方面加强税务机构和队伍的建设:
(一)建立精简、高效的税务机构
一是完善组织机构设置。
合并国地税两套组织机构,建立单一垂直管理的税务机构。
有效的组织机构应是有效率和效能的,有利于整合与协调,不会造成资源浪费的组织机构。
因此应把国,地税机构进行合并,建立新的单一的税务机构。
具体做法上可考虑保留现行国家税务局系统,将省及省以下的国家税务局改称为税务局;将现行地方税务局系统合并到财政系统。
此做法优点在于,一方面考虑了地方税务局主要为地方各级财政组织收入,税收又是财政工作的重要组成部分,将现行地方税务局系统合并到财政系统中,有利于充分调动地方政府发展经济、组织收入的积极性,地方税务局系统通过转换管理体制后,有利于以正确的心态处理与国税工作的关系,在工作上做到通力合作。
另一方面考虑到了财政部与国家税务总局过去和现在的历史渊源关系,特别是政策业务上的关系。
二是科学界定组织职能。
首先要明确征收、管理、稽查部门的职责。
如征收部门主要职责应该是:
负责受理纳税人申报、缴税按会统核算、金库对帐、申报征收信息的集中处理及票证管理,与其他部门的资料传递工作;管理部门主要职责是:
负责纳税人的户籍管理,漏征漏管的清查,征管资料的建设,税款的催报催缴,减免税的受理与审核,税收定额的调查与核定,动态的税源调查与监控,代扣代缴,委托征收,税收宣传及与其他部门的资料传递工作;稽查部门主要职责是:
负责制定本地区稽查计划并组织协调稽查工作的实事,负责本地区日常稽查,重大案件及举报线索的调查与处理,开展重点行业稽查及与其他部门资料的传递工作。
其次充分发挥各机构协调作用。
不同机构在政策执行中发生矛盾是常有的事,因为各执行机构之间所处的定位不同、利益不同、各执行者的知识、智力、经验性格以及看问题的角度不同,出现意见不同和利益矛盾在所难免,这就需要通过协调来解决。
可采取两种措施,其一是由税务局局长对所属科室之间以及税务人员之间进行协调,可采取制定具体的工作计划,工作任务的分配和对工作进度的检查等办法来实现;其二是个税务分局之间的协调。
横向联系是当代税务管理的一个重要方面,可采取由共同的上级机关根据各方面所应承担的职责制定有关要求,由双方公开讨论并一致认可后予以执行。
(二)打造有活力、有素质的税务队伍
如何不断增强税收工作人员的活力和素质,提高效率,减少开支,改善服务,树立良好的新时代的税收工作人员的形象,正成为一个普遍性的重大课题。
笔者认为,要有效的完成好这一课题,应在竞争、考核奖惩、福利待遇等几个方面认真落实,做好工作。
第一,建立顺畅人事制度,保证能上能下。
坚持和完善以公正,平等,竞争,择优原则为核心的国家税务机关公务员制度。
一是要不拘一格降人才。
采取公开考试方法,从国家税务机关系统以外的人员中选拔优秀人才到税务机关工作。
按照职位要求的选人原则来挑选适合的人员,并按照德才兼备的标准择优录用。
一些地方,一些职位还要打破身份,地域限制,做到不拘一格选拔人才,使一大批优秀人才进入税务系统内。
二是要大刀阔斧用人才。
基层税务机关中,一些人一旦进入公务员队伍,由于职位的限制,就意味着从此默默无闻,很难再有晋升的机会。
在基层税务机关,副处级以上的职位没有几个,科级的职数也屈指可数,极大多数的税收工作人员只能做科员,即使担任了中层干部也只能是如此。
所以必须坚决实行竞争上岗和轮岗制度,真正做到能者上,庸者下,使一大批优秀人才在公开,平等,竞争择优中能够脱颖而出。
对于工作能力一般,工作业绩不显著的人员,必须通过竞争使其让位。
否则很可能出现,职位长期被一些稳重有余,冲劲不足的老同志占用,令到一些有上进心,有能力的年轻干部产生怀才不遇的悲观想法,这样只会严重地影响到整个税务系统工作更好更快发展的进程。
三是适当考虑专才专用。
现实中时常会出现,公开录用的初衷的招聘计算机、信息技术等专业方面的优秀人才,于是通过限制岗位报考条件,招聘进一些计算机、信息技术专业的研究生。
但最终却出于技术人员较少接触税收业务等方面的考虑,这些人从迈进税务大门那一刻起便与其所学专业不再有太多接触,这样只能是造成人才的浪费,也违背了招聘的初衷。
所以应适当考虑专才专用,真正发挥这些优秀人才在校多年所学,为税务事业的发展贡献自己应有的力量。
第二,优化考核奖惩制度,突出奖优罚劣。
考核在整个激励机制中占据着关键性的位置。
现有的考核奖励机制,要求对税务人员的德,能,勤,绩进行评价,平时考核与年终考核相结合,并将考核结果与奖惩包括工资,职务升降,辞退等环节挂钩,建立起晋级增资机制,使“干多干少一个样,干好干坏一个样”的现象真正得以改变,连续3年被评为优秀的晋升一档工资,使考核的奖优罚劣功能能够得到发挥。
这确实是一个很好的制度,但是我们不难发现在实际操作中存在一些问题。
一是平时考核在大多数的单位都是有名无实,也没有具体的考核方案和量化评价指标,而没有量化指标的考核等同于没有考核;二是年终考核往往也是走过场,开个会通过一下个人总结而已;三是“优秀”的比例偏低,一般掌握在12%以下,大多数的人只能评个“称职”的档次。
应该说大部分的税务人员都是勤勤恳恳,任劳任怨,尽心尽职的。
“称职”只是对一个人工作的认可,而不是褒扬,起不到调动积极性的作用。
因此,可以在“优秀”与“称职”之间再增加一个过渡档次,如“优良”或者“良好”。
建议年终考核要严格按照标准和程序进行。
评选应采用比较民主,可以自由表达意志的无记名投票方式,以得到比较公正的结果。
领导干部的评选应与普通税务工作人员分别进行,防止领导人员挤占优秀名额。
第三,合理分配福利待遇,避免平均主义。
根据马斯洛的需求层次理论,人在每一个时期,都有一种需求占主导地位,而其他需要处于从属地位,并有一个从低级向高级发展的过程。
马斯洛理论把需求分成生理需求、安全需求、归属与爱的需求、尊重需求和自我实现需求五类,依次由较低层次到较高层次排列。
对应于税务队伍建设中的福利待遇的合理分配,物质的奖励只有对新招入税务系统的成员具有最大化的激励效果,而相对而言,老同志更大的需求则来自于归属、尊重和自我实现方面更高层次的需求。
所以在福利待遇的分配上,应有效区分对象,对待新同志,不应以其工作经验不够为理由而降低福利待遇,避免待遇不均打击其工作积极性;对待老同志,在既有待遇的基础上,应更多考虑其获得尊重的需求和给予其自我实现的机会。
第四,强化学习能力建设,建学习型机关。
税收工作的有效开展有赖于一支高素质的税务干部队伍,因此,要不遗余力地提高税务人员的素质,准确地把握为纳税人服务的内涵,心装纳税人,树立执法为民的思想。
坚持以“高标准,高要求,高层次,高质量”为指导思想,不仅要加强业务能力的培训和学习,全面掌握税收基础知识和本职岗位技能,提高税务人员的纳税服务能力,更要强化学习能力建设,创建学习型机关,不断提高党风廉政建设水平,以端正的态度,精湛的业务和扎实的作风,满足日益现代化的税收管理和服务需要。
总之,在一个精简而又高效的税务机构中,建立起顺畅的人事制度,为税务人员施展才华提供舞台;科学地落实奖惩制度以及合理分配福利待遇等,最大限度地调动工作积极性和创造性,促使其从切身利益出发,关心税收事业的发展;强化学习能力的建设,提高服务水平、提升服务质量和服务效率,突出税收职业的特殊性和优越性,增强税收职业的吸引力和凝聚力,进而推动服务型税务机关的建设,才能使税收征管模式更好的运行,真正使广大税务人员更好履行公务员的职责,更好地为广大纳税人服务。
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