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(二)尚未形成完善的流动人口管理体制----------------—---2
(三)流动人口居住质量和环境较差--------------------------3
(四)流动人口工作不稳定---------------------------------3
(五)流动人口带来社会治安问题---------------------------3
三、改善天津市流动人口管理现状的建议---------------------5
(一)对流动人口认识重新定位,探索改变流动人口素质偏低的途径-------------------------------------------------------5
(二)建立一套有综合管理能力的流动人口管理体制----------6
(三)在城市规划和管理上把流动人口纳入政府工作日程------7
(四)要把流动人口就业问题纳入政府工作日程----------------7
(五)探索降低治安刑事案件、加强流动人口社会治安工作的途径---------------------------------------------------------8
注释---------------------------------------------------10
参考文献---------------------------------------------10
内容摘要
天津市流动人口目前的突出问题包括管理体制、居住条件、就业与社会稳定。
城市流动人口管理转型的方向,应是加强对流动人口的教育培训,建立一套有综合管理能力的流动人口管理体制,在城市规划和管理上把流动人口纳入政府工作日程,把城市流动人口就业问题纳入日程,建立流动人口社会保障机制,探索降低治安刑事案件、加强流动人口社会治安工作的途径。
[关键词]管理重要性难点和原因建议
浅析天津市流动人口管理
一、流动人口管理研究的重要性
流动人口是我国当前主要的社会现象。
大规模的人口流动是随着我国改革开放和市场经济发展尤其是生产要素在市场中自由流动所产生的必然现象。
特别是20世纪90年代以后,由农村到城市的流动人口的数量增长更快。
大量农村流动人口进城务工,为城市发展提供了充裕的劳动力,也改善了农村的经济状况。
同时又给城市的发展带来了诸多突出矛盾和问题,流动人口的综合治理是一个复杂的系统工程。
流动人口就业、子女教育、医疗卫生、社会保障以及计划生育等方面的权利得不到有效保障,严重制约着人口的有序流动和合理分布。
因此,妥善面对和正确把握人口流动,解决人口流动中存在的一系列问题,深化各项流动人口管理服务措施,建立完善综合治理的长效机制,从而维持社会稳定,缓解社会矛盾,缩小城乡差别,促进流动人口同当地居民和睦相处,是提升政府的管理能力和党的执政能力的一个重要课题。
天津市是流动人口较多的城市,一方面,流动人口为整个天津市注力了新的活力,为经济发展和城市建设付出了不可磨灭的贡献;
另一方面也带来了一系列的社会问题,给我市的治安环境带来了一定的安全隐患,特别是外来人口违法犯罪现象已成为社会关注的治安焦点,流动人口管理工作面临极大挑战。
为此,亟需将流动人口管理纳入政府及有关部门贯彻落实科学发展观的一项战略性基础性工作,在正视流动人口管理存在问题的同时,积极探索行之有效的流动人口管理新路子。
二、天津市流动人口管理面临的难点和原因
(一)当前流动人口的动态特征
1、素质低能化。
在流动人口中,大部分人来自于生活贫穷、经济欠发达地区。
他们自身文化程度较低,法律知识匮乏,缺乏劳动技能,且缺少学习和培训的机会。
2、心理功利化。
流动人口中大部分在本地生活窘迫,对自身处境不满才流入他乡。
他们背井离乡的主要目的就是打工挣钱,以此改善自己当前的生活处境。
这些人口中不乏为了经济利益而急功近利,甚至不择手段之人。
部分流动人口因对自身处境不满,对社会产生仇视心理,并通过各种形式发泄私愤。
还有一部分流动人口受外界刺激和腐朽思想影响,为达到自己物质上满足和精神上刺激滋生犯罪动机,走上犯罪道路。
3、结构复杂化。
流动人口的流动,在很大程度上处于无序状态,来源广泛,流出地多,其来去行踪不易掌握,且成份复杂,良莠不齐。
流窜犯罪分子混迹其中,成为一个特殊的危险群体,随时都有重新违法犯罪的可能性。
从近几年犯罪方式看,外来流窜犯罪人员相互结成团伙进行作案越来越多,一人被抓,其余便作鸟兽散,给追捕和办案、结案造成很大困难,给社会治安也造成了极大的危害性。
4、行为短期化。
大部分流动人口所从事的职业均非正式,无正式劳动合同书,雇主或雇用单位辞退他们异常随意,再者流动人口由于从业场所和职业的多变,使他们居无定所,呈流动居住态势。
行为短期化极易造成顺手牵羊,打一枪换一炮的犯罪动机。
(二)尚未形成完善的流动人口管理体制
对流动人口的管理,城市一开始沿用单位管理体制,让各个单位去管。
随着民营工业兴起,特别是随着出租屋人口大量增加,衍生产业的大量出现,人口管理工作已不可能是单位所能承担的了。
人口管理包括就业、计生、教育、治安、消防、生活供应(水、电、气)、疾控、城管等,是综合性管理,需要多部门配合,比管产业的发展、经济的发展还要有力度。
恰恰是在这个问题上,我们没有找到一个成功的模式。
最早是公安局管,后来交给政法委综治办,成立出租屋办来管,而它没有协调能力。
从管理层次来看,社会管理的重点应该在基层、在社区,恰恰基层社区也是部门分割,没有建立一个统一的管理模式。
由于政府没有很好的管理体制,流动人口形成了自我保护群体,最有特色的是同乡聚居。
“同乡村”里的人因来自同一个地方,往往相互照应,彼此帮忙,这在一定程度上增强了流动人口凝聚力。
但相当一部分人没有合法的谋生手段。
由于缺乏管理,中国城市流动人口违法生育比例占总违法生育的比例逐年上升,近年来,流动人口计划外生育人数比例占城市计划外生育总数的75%以上。
流动人口的出生率高,计划生育率低,对计划生育工作压力很大。
作为一类特殊群体,民工子弟出生在城市,或被父母带到城市,他们在最应该受到教育的年龄却饱受着失学或超龄入学的威胁与痛苦。
流动人口生育的婴儿潮,对教育设施已经产生巨大压力。
而目前我市每年新出生的婴儿中,85%以上是流动人口。
(三)流动人口居住质量和环境较差
城市流动人口的居住密度很高,大多住在“城中村”,这里房屋建筑密度大,居住人口多。
据统计,目前市流动人口人均住房建筑面积为13.26平方米,与户籍居民人均住房使用面积21.8平方米相比,人均住房面积偏低。
流动人口中的集体户,其人均建筑面积仅为9.69平方米,而住在工厂/厂房宿舍的集体户流动人口人均建筑面积仅为5.07平方米。
高密度的居住人口给社区交通、治安、消防、环境卫生、计划生育等工作带来很大的压力,大大增加了城市人口管理的风险和难度。
目前,市“城中村”出租房中的“房中房”现象非常严重,还存在较为严重的“三合一”(厂房、仓库、宿舍混杂)房、“四合一”(宿舍、车间、仓库、办公室混杂)房。
许多房屋容积率过高,建筑结构老化,“脏、乱、差”现象突出。
(四)流动人口工作不稳定
在目前的劳动力市场上,雇主处于比较强势的地位,这使得劳与资之间经济契约关系明显不平衡,劳方的合法权益得不到应有的保障,工作变动率较高。
调查表明,流动人口在同一单位工作满3年以上的只有26.9%,接近3/4的流动人口在同一单位工作不满3年,有近44%的人不到一年就换了1次工作。
流动人口的这种流动性增加了城市人口管理的难度。
除了被单位雇佣的流动人口外,城市中还存在各种衍生产业从业人口。
“城中村”中存在以下几类从业人口:
第一,无牌无证店铺,包括商店、饮食店、药店、小型加工店、理发店、酒吧、网吧、舞厅、卡拉OK厅、休闲中心、招待所等。
据调查,“城中村”里无牌无证店至少达到30多万户。
第二,流动的个体商贩。
指在街上摆摊,捡垃圾,挑担卖货,修鞋,从事各种流动性服务的人。
“城中村”中的各种衍生产业人口达到200万。
流动人口整体素质不高,75%以上的流动人口只受过初中及以下教育,超过5%的流动人口为文盲和半文盲。
一半的流动人口来自农村,收入水平较低,房租负担较重。
(五)流动人口带来社会治安问题
流动人口推动了地区的经济发展,但同时带来的卫生、文化、资源压力都可能转化为社会治安问题。
那么外来流动人员犯罪有如下特点:
1、盗窃犯罪占首位
在外来人员中很大一部分抱着发财致富的欲望来到城市,当合法的途径达不到目的后,一部分便起犯罪意念。
个别好逸恶劳之徒,感到做临时工又苦又累,收入不高,满足不了他们好吃懒做的欲望,就以盗窃公私财物来满足自己的非分需要;
他们利用企事业单位、建筑工地、居民住宅区的防范薄弱,安全意识差之机,以拾荒、捡破烂、收废品等各种假象为掩护,大肆盗窃公私财物,侵占人民群众利益。
2、抢劫、凶杀、绑架等
案犯大多是游手好闲、不务正业的外来流动人员和无固定职业人员;
有的因做生意馈本,心理不平衡,杀人抢劫;
有的因与他人发生矛盾,泄私愤报复杀人,绑架勒索。
3、“六害”
赌博、吸毒,卖淫嫖娼,盗窃、抢劫、诈骗、勒索等犯罪活动,分别团伙性和集团性。
在外来流动人员犯罪中,部分犯罪团伙和集团还带有黑社会性质,情节十分恶劣.
4、职业性犯
在外来流动人员犯罪案件中,流窜犯、累犯、惯犯等占有一定的比例;
他们在内地犯罪后,为逃避法律制裁,混在务工人员中,继续进行犯罪活动;
有的是“多劳”释放人员,劣性未改,重操旧业,继续违法犯罪。
5、作案高科技和全面化
犯罪分子对每次作案早已做好预谋,并进行周密的计划和安排;
团伙或集团做案时,成员之间有明确的分工,利用现代科技如手机、互联网、电子邮件进行联络,利用伪造假公章、假证件、假证明、假币、假信用卡、假广告信息等进行诈骗活动。
从某种意义上讲,外来人口犯罪已成为左右天津刑事案件发案升幅的重要因素之一,对社会治安构成了严重的威胁。
外来人口犯罪重化情况1、犯罪案件、成员比重逐年增多据统计,通过案件侦破,天津市抓获的刑事犯罪分子中外来人口所占比重,1993年为25%,1994年为28%,1995年1-4月为31%,两年多增加了6个百分点。
在破获的刑事案件中,外来人口犯罪案件比重,1993年为12%,1994年为25%,1995年1-4月仍为25%(1994年1-4月为21.4%),两年多上升了13个百分点。
从这两项数字可以看出外来人口在天津犯罪的趋势和严重性。
2008年7月,天津市公安机关登记流动人口数为224.46万人,某些地区流动人口数量甚至超过常住人口。
天津市流动人口违法犯罪活动呈快速增长态势,情况日益严峻。
——犯罪人数量呈上升趋势。
据统计,2003年至2008年7月,天津市公安机关逮捕、劳教、少教、直接起诉的流动人口犯罪嫌疑人(以下称公安机关处理的流动人口犯罪嫌疑人)约3.02万人,数量逐年增长。
目前,天津滨海新区流动人口已超过130万,且以每年30%的速度递增,流动人口与常住人口比例接近4比6,外来务工人员已经成为滨海新区开发开放的一支生力军。
与此同时,流动人口涉诉案件持续增加,2011年滨海新区法院收案总计33428件,涉流动人口案件占33.2%。
其中,涉流动人口刑事案件比例达87.67%。
涉流动人口刑事案件总体呈现犯罪低收入群体比例高、团伙性强、流动人口第二代犯罪危害严重、以侵财为主、重新犯罪率低、轻案及初犯多、辩护权行使不充分等特点。
涉流动人口民事案件以6%的速度逐年增长,2011年达到20%。
涉流动人口民事案件呈现出案件调解难、诉讼代理少等特点。
三、改善天津市流动人口管理现状的建议
流动人口为城市的发展做出了独特的贡献。
流动人口中有相当一部分已由流动人口变为事实上的城市常住人口,只不过受目前户籍制度限制而无法获得合法的城市居民身份,成为不流动的“流动人口”。
流动人口是城市发展的主力军,他们也应是城市的主人。
但在体制转轨和社会转型的大时代背景下,目前中国城市政府在城市管理体制上仍然把城市流动人口当“暂住人口”对待,并在就业、住房、教育、保障等方面设立种种障碍。
需要加快流动人口管理的转型,加快中国农村城市化步伐。
(一)对流动人口认识重新定位,探索改变流动人口素质偏低的途径
流动人口为城市经济发展和社会繁荣注入了生机与活力。
因此,对流动人口的认识要由过去的“是包袱,要限制,要管理”转变为“是财富,要尊重,要服务”。
流动人口孕育了一批批企业家、高级白领。
流动人口带来的移民文化也增进了城市创新动力。
我市有来自全国32个省、自治区、直辖市,50多个民族的人,岭南文化、北方文化、海派文化等在这里交融碰撞,形成了兼收并蓄、独具特色的移民城市文化,带来了开放、进取的观念。
要解放思想,更新观念,把对流动人口管理纳入到社会、经济、资源、环境可持续发展的总体战略框架下,认真总结实践经验,科学分析和研究城市人口发展战略,寻求人口与经济、社会、资源、环境的相互关系和变动规律,统筹解决好城市人口数量、素质、结构和分布问题。
要从全局和战略的高度出发,以维护社会稳定、促进社会和谐为目标,坚持以人为本,带着深厚的感情,以务实的工作作风,在服务中实施管理,在管理中体现服务,以改革创新的精神推进流动人口管理服务工作迈上新台阶。
加强对企业员工的培训是改变流动人口素质偏低的重要途径。
企业要有长远眼光,建立战略与战术相结合的培训计划与实施方案,适时展开各类员工的业务培训、技术培训、学历教育,通过定期与不定期的方式开办各类培训班,通过员工的在职与定期脱产学习的多种方式,实现逐步提高员工素质的目标。
政府要积极培育职业技术教育和培训市场,开发各种职业技术教育和培训项目,规范对成人学历教育和职业技能培训的管理,建立主动适应企业需要的成人继续教育与培训的运行机制。
通过制订相关政策、建立灵活有效的办学机制,积极开拓渠道,加强学校与企业合作,充分运用网络技术和多媒体技术开展教育和培训的现代化教学基地,为所有需要接受继续教育的成人提供各种咨询服务。
(二)建立一套有综合管理能力的流动人口管理体制
在政府核心部门设立流动人口管理机构,是建立流动人口管理体制很好的经验。
在市政府办公厅专设“人口管理办公室”,负责全市人口的政策制定及日常管理工作,由一名副市长兼任主任。
各区政府办公室内部也设“人口管理办公室”,受市政府“人口管理办公室”领导,各区人口管理办公室主任由常务副区长兼任,办公室按副处级或正科级单位配备,核定编制。
街道办设“人口综合管理服务中心”,受市区两级“人口管理办公室”的领导。
区和街道均负责辖区内房屋租赁、承租人信息采集、出租屋管理员管理、房屋租赁管理费、出租屋综合管理服务和统计等工作。
“人口综合管理服务中心”主任由街道办副主任兼任,设专职副主任1名,配备相应的行政编制。
居委会设立“人口综合管理站”。
“人口综合管理站”与社区工作站两块牌子一套人马,由居委会主任兼任站长,社区民警兼任副站长。
按人口或出租屋数量聘用工作人员,负责到出租屋搜集和采集信息,检查治安、安全、计生等工作,将有关信息录入人口信息采集系统。
推行居住证制度后,还要负责居住证的办证及查证等工作,对辖区居民提供各项服务。
政府各主要职能部门,包括教育局、民族宗教局、公安局、民政局、人事局、劳动保障局、国土房产局、建设局、水务局、卫生局、工商局、城管局、法制办、查违办、供电局等,均设立相应的人口管理处(科),按照其行政职责,对人口进行相应的管理。
这一套体制值得推广。
与现行的人口行政管理体制比较,这种新的管理模式具有如下优势:
(1)对现有资源进行整合,不需要大动干戈,“条块结合”,由一个部门统一管理,减少了相互推诿、扯皮的事情。
(2)由市政府牵头,既避免了市委直接管理行政机构的尴尬(即由政法委直接管理市出租屋综合管理办公室),又增强了协调能力。
市、区、街道政府的职能管理机构都被赋予人口管理职责,便于统一协调和行动。
(3)将基层社区工作人员全部纳入了人口管理队伍,信息共享,责任共担。
(三)在城市规划和管理上把流动人口纳入政府工作日程
适应流动人口管理转型,城市规划要做大的调整。
现在几乎所有的城市在城市建设、城市规划当中没有把流动人口包括进去。
今后各城市要按照包括流动人口在内的城市总人口即城市的实际人口来重新规划城市的建设,包括城市的基础设施,城市的医疗体系、教育体系、住房体系等等,只有这样才能够为这些流动人口变成城市居民打下物质基础。
(四)要把流动人口就业问题纳入政府工作日程。
目前流动人口就业问题并没被大多数城市政府纳入社会经济发展规划之内。
城市政府最关心的是城市下岗职工的再就业问题,许多城市在劳动就业方面仍将相对较好的职业留给本地人,外来务工人员被明确地排除在这部分职业的范围之外。
有些城市对招用外来劳动力的行业、工种实行分类控制,分成可以使用、限制使用和禁止使用外来劳动力三大类。
其中商店营业员、宾馆服务员、护士、保安、电梯操作工、电工、驾驶员(B照以下)、话务员、保管员、会计、文秘、计算机操作工等10多种工种都被列为属于禁止使用外来劳动力的行列。
这实际上是一种就业歧视制度,使得无城市户口的城市流动人口处于一种不公平的地位,被剥夺了许多就业机会。
健全流动人口的社保体系是完善对流动人口管理的重要一环。
很多企业存在工资低于法定的最低工资标准,违法延长工作时间,加班工资低于法定的最低标准,未签劳动合同和未办用工手续,未按规定办理社会保险等问题。
政府要强化企业员工的社保制度,保障企业员工合法利益。
加强流动人口计生综合管理与服务。
坚持重心下移,依托社区,以居委会为主,建立流动人口计生综合管理与服务协调机制,将流动人口育龄妇女重点管理对象纳入综合管理服务网络视线,做到早发现问题,早做好工作,早服务到家。
同时落实流动人口计划生育分片区负责制。
建立完善的流动人口信息平台,整合公安、计生、劳动、工商、城管等多个部门,建立数据统计一致的人口信息资源共享机制。
(五)探索降低治安刑事案件、加强流动人口社会治安工作的途径
1、加强领导,形成合力,是做好外来流动人口管理教育预防犯罪工作关键环节。
应邀各级党、政部门都有一位领导干部分工主抓外来流动人口管理工作,并要将此项工作列入每日议事日程之中。
由党政领导牵头,社会综治、宣传、公安、劳动和人事保障、工商、计生、城建、乡镇等有关部门共同参与,成立专门管理机构,组织一定数量的专职人员从事管理工作,确保领导、力量、工作三到位;
要坚决做到分工明确,各司其职,上下联动,密切配合,齐抓共管,综合治理,最大限度的发挥各级组织管理教育的整体效能。
做到建章立制的科学管理,是做好外来流动人口管理教育工作的重要保障。
做到谁主管谁负责,谁用工谁负责,谁出租谁负责的方针策略。
2、密切掌握情况,规范流浪乞讨人员救助管理。
一要进一步摸索既能体现时代精神,又能适合实际工作需要的工作规范、工作程序,解决基层民警在实际工作中遇到的难题。
增强公安机关对社会面的管控能力,形成规范、有效的工作机制。
二要采集信息,掌握基本情况。
对其中有劣迹和违法犯罪嫌疑的,努力掌握其活动规律和违法犯罪动向,及时深挖,坚决严打。
对强讨恶要、利用乞讨进行违法犯罪的,要整合警力,多警联动,快速打击处理。
三要坚持预防、救助、管理、教育、保护相结合,依托现有流浪乞讨人员救助管理机构,建立一批集救助、管理、培训和教育等功能于一体的流浪未成年人救助保护机构。
依法严厉打击诱骗、拐卖、残害流浪未成年人和组织、操纵、教唆未成年人流浪、乞讨、色情表演等违法犯罪行为,进一步加强流浪未成年人救助保护,促进流浪未成年人健康成长。
四要进一步实施综合治理,加强宣传教育,形成正确的舆论导向和社会氛围。
进一步明确公安机关等相关部门的救助管理职责、责任,形成长期、有效、联动的救助管理机制。
五要多渠道解决救助管理经费不足问题。
在政府加大救助管理经费的同时,倡导社会慈善救助,解决救助站、福利院等公益单位经费不足的困难,促进部门间的工作联动,使这部分弱势群体体验到政府的亲情,社会的关爱,自觉融入社会。
3、强化以出租房屋为重点的落脚点管理,由股份合作公司组建物业管理公司对出租屋集中管理。
探索在城中村采取围合式分片管理方式,实行住户持卡出入,加强对出租屋租户登记注销管理制度,全面掌握居住人员的置换情况,降低治安刑事案件。
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