用途管制要过滤的是市场失灵还是非国有土地的入市权 定稿.docx
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用途管制要过滤的是市场失灵还是非国有土地的入市权定稿
用途管制要过滤的是市场失灵还是非国有土地的入市权?
--与陈锡文商榷如何破除城乡二元结构
WhatShouldbeFilteredbyZoning:
MarketFailureorEntryRightofNon-StateOwnedLand?
文贯中
上财高研院高研院
美国三一学院经济系
摘要
土地规划和用途管制之兴起,源于匡正以负外部性和公共用地不足为代表的市场失灵的需要,因而是市场配置的必要补充。
作为中央计划的残余,现行规划和管制却违背这一初衷,禁止非国有土地入市,垄断所有土地的转用和交易,却对市场失灵随所有制的不同而差别对待。
这种违反法律和市场的平等原则,随意决定土地分类比例和使用方式的行政配置,使土地的稀缺性和需求的无限性之间的矛盾日趋尖锐。
显然,现行规划和管制既损害效率,又违反正义,是中国经济和社会结构严重扭曲,贫富和城乡差别居高不下的主要制度原因。
除非改革现行规划和管制,使其回归辅助角色,并对所有市场失灵一视同仁,土地市场无以发育,结构性失衡也无以纠正。
Abstract
Theriseoflandplanningandzoningwasanecessaryresponsetotheneedtoaddressmarketfailure,representedbynegativeexternalitiesandlackofpublicspaceasaresultofurbanization.Differentfromtherolecomplementarytomarketallocation,asisseenindevelopedmarketeconomies,China’splanningandzoningasthemainremnantofitsdismantledCentralPlanningSystem,hasbeendirectlyallocatinglandbyarbitrarilydetermininglandzoning,prohibitingnon-stateownedlandtohavetheequalrighttoenterlandmarket,whileselectivelyregulatingmarketfailure,dependingonthetypeoflandownership.Thusthissystemviolatestheprincipleofequalityofalltypesofownershipinfrontoflawandmarket.Consequently,thissystemhasfailedtoequilibratesupplyofanddemandforland,andcausedrampantinefficiencyandwidespreadsocialunjust.Chinahastothoroughlyreformthisplanningandzoningsystembeforelandmarketcanacquirenecessaryroomstoemergeandhelpcorrecttheseriousstructuraldistortions.
I.举世无双的土地规划权和用途管制权的实施结果
18届3中全会的决定(以下称《决定》)提出,要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。
这一提法中要大家紧紧围绕的改革目标正是现代经济学的主要结论。
自1990年代初中国决定走市场经济道路至今已有20多年。
此间中国解决了产品的生产和销售的市场化,却因制度和理念上的障碍,未能实现要素配置的市场化。
以GDP的增长率衡量,中国取得举世瞩目的高速成长;但所累积的扭曲,例如经济结构严重失调,收入分配严重不均,内需不振,城乡二元结构难以撼动,房市泡沫化等,不容继续熟视无睹。
可见排斥市场在资源配置中的决定性功能,由政府直接操盘,虽可急功近利,却无法避免资源配置的浪费和不公。
然而,正如西谚所说,魔鬼匿居于细节之中。
坐而论道,需要紧紧围绕的改革目标似已清晰,但起而实施,立即涉及如何操作的问题。
要建立土地市场,就要容许所有的土地自由入市交易。
但是,土地自由入市正是现行土地规划和用途管制所要严格禁止的。
一些主管部门的官员和著名学者强调规划和土地用途管制中的决定性作用必须由政府担任。
陈锡文(2013)指出,“在土地利用和农地规划的领域里市场不能起决定性作用”。
这一观点涉及土地制度改革的核心,关系到现行土地规划和用途管制的本质,也关系到土地市场如何获得发育空间,需要仔细推敲。
需要说明的是,本文所涉土地规划(planning)和土地用途管制(zoning,也有译为土地分区管制或区划,源自不同社区对车速有不同限制的用法)在不同的经济体制中有十分不同的内涵。
在市场经济中,规划反映的是官民两界对自己的居住地应有怎样的未来所持的愿景;管制则是对土地和建筑通过分类,施以限制(类似过滤掉水中的有害物质,而不是水本身),以避免外部性和保证公共用地两大目的。
因此,规划和管制两者都是市场的补充,而非市场的替代。
在中央计划经济全面失败后,由市场对资源配置起决定性作用,辅以政府对市场失灵的必要干预成为各国经济体制的唯一选择。
(文贯中2014B)然而,因国情和制度背景的不同,尽管经济体制的目标有了趋同性,演变路径却仍可十分不同。
本来就奉行市场经济的国家,在保留市场配置为主的前提下,要探索的是如何针对市场失灵,不断完善政府干预。
本来实行中央计划经济的国家,为了重建并恢复市场对资源配置的决定性地位,本来凌驾一切的规划和管制必须大幅退缩和改换着力点,必然涉及不同理念的激荡,和官民之间因权利消长引起的激烈博弈。
即使在市场经济中,随着生产力和生活理念的改变,规划也必须适当修改。
例如,环保意识兴起之前和之后对城市的愿景可以十分不同。
从提倡以车代步,大拆大建,为汽车开路,到提倡以步代车,保存有助行走的小巷窄街,限制汽车进入市中心。
愿景变了,规划也随之修改。
而且,随着对市场失灵的认识的加深,特别是克服负外部性的技术手段的日益改进(照明,通风,隔音,污水处理等),官民之间在兼顾自身产权利益和他人产权利益之间的博弈,使得对如何管制土地的使用才能兼顾效率和公正的探索永不穷尽。
规划必须反映人们愿景所指示的社会演变趋势,而管制必须体现对市场失灵认识的深化和技术进步,才能因其合理而得到最大多数人的自觉遵守,减少执法成本。
1.1地价,地段,入市自由,和市场配置之间的关系
所谓由市场配置起决定性作用,指由竞争性市场上形成的均衡价格调节资源配置。
这就要求两点:
价格能自由涨落,要素能自由进出。
两者缺一不可。
若价格不能自由涨落,价格本来具有的配置资源的功能就被人为废除。
若要素不准自由进出,则价格的涨落并不引起供应链和需求链的自动调整,因而经济必然在泡沫和破裂之间徘徊。
因此,允许价格自由波动是市场自动调节配置的秘诀之一。
价格过高,供应量虽会上升,但需求量下降,出现过度供给,使价格重新下降。
反之,价格过低,需求量虽会增加,但供给量会减少,造成过度需求,迫使价格重新上升。
所以,价格的每次变动不但自动导致配置的变化,而且导致收入分配在供需双方间的自动调整。
这是充满官僚惰性,并有个人寻租动机的行政配置所永远无法企及的。
允许要素自由入市,是市场能够决定性配置要素资源的秘诀之二。
以土地为例,如果城市土地只许国家一家所有,所有土地只许国家一家买卖,如此形成的所谓“土地市场”必然是国家一家垄断,有权管理土地的少数人必定利用国家垄断谋取暴利。
同时,尽管地价和房价一路走高,土地的供应并不会随之自发增加,因而地价和房价无从调整,使地市和房市的泡沫难以自动化解,而一旦最后破裂,对经济的冲击也就格外巨大。
不像资本和劳动有高度流动性,土地的最大特点是不可移动。
因此,土地的价格取决于其特定的地段。
高度同质的商品可以票证化,例如粮票、布票,可以对应各处的粮食和布匹而不会引起纠纷。
地段的唯一性却使地票若不对应于特定地段便无意义。
自古以来,土地市场的买卖,都以载明土地四至的地契为凭证。
现代美国的地契更注明纬度和经度以表明唯一性,才有市场价值。
中国出现的没有四至的地票,充其量只是计划经济中流行的配额概念的残余,和市场经济格格不入。
1.2一个困扰中国已久的两难问题
以上分析说明,若要市场起决定性的配置作用,就要允许所有土地入市交易。
这本来是常识。
可是,中国面临如下两难问题。
一方面,现行的规划和管制赋予政府收购农田和供应所有城市用地的垄断特权,如此,也就没有土地市场的发育空间;另方面,既然土地市场连发育空间都不存在,土地配置就由政府当仁不让,因而承袭自中央计划的现行规划和管制继续大行其道。
到底是先有现行规划和管制的推倒,再有真正的土地市场的诞生,还是先有真正的土地市场的发育和成长,再有现行规划和管制的退出,就成为一个纠结不清,至今困扰中国的问题。
果不其然。
《决定》公布后,本来集体土地有望平等入市,土地市场的发育空间有望大增之时,官学两界的争论焦点却发生转移,变成一场如何看待城乡土地的规划权和管制权,在决定土地用途时,这两种权力和土地市场之间孰主孰从的激烈争论。
(华生2014;盛洪2014;周其仁2014;郑振源2014)要指出的是,从1950年代起中国的城市规划权和土地的用途管制权就一直为政府一家垄断。
1982年通过的文革后第一个宪法,更赋予政府拥有对城市每一寸土地的所有权,规划权和管制权。
问题是,政府是否用好了这种权力呢?
答案是不敢恭维。
1949年以来,在这种君临一切的权力下,先有前30年城市化不进反退的咄咄怪事;最近30年政府通过卖地财政实现地租的极大化,并有权指定土地的分类和用途,旧城改造虽然取得举世瞩目的成就,但新城和新区的建设又问题丛生,难以为继。
一边是鬼城和空城的四处崛起,一边是廉租房的严重短缺,致使高达2亿6千万外来打工者只能浮游于日益蔓延的各地贫民窟(城中村)中,构成贫富悬殊,负外部性的抑制和公共服务的提供却有天壤之别的惊人对照。
这种为各国政府百般羡慕的规划和管制为何竟将中国带进这样一个不可持续的境地呢?
1.3本文的四个中心问题和结构
我们究竟需要什么样的规划和管制呢?
中国政府拥有的规划权和管制权不可谓不大,为何却出现化地不化人的城市化和经济结构的扭曲呢?
现行规划和管制能发育出使土地市场良好运转的地权结构吗?
土地用途究竟由谁主要决定?
这是本文想讨论的四大问题。
本文第二节简单回顾发达市场经济实施规划和管制的经验教训,以图回答问题一;第三节讨论现行土地规划和用途管制的反市场本质,以及地权集中的危害性,以图回答问题二和问题三;第四节讨论土地用途分类和用途改变究竟由何者起决定性作用,以图回答问题四;第五节为结束语。
笔者提出一管之见,求教于陈锡文和其他同行,抛砖引玉,引起更深入的讨论,以求尽速推动土地制度的良性改革。
II.发达市场经济对规划和管制的实践经验对中国的启示
2.1由关税和配额的区别而来的启示
我们究竟需要什么样的规划和管制呢?
先以关税和配额为例寻求启示。
两者都是行政管制,但效果有天壤之别。
由于全球化的发展,各国必须按照比较优势组织生产。
丧失比较优势的部门要缩小规模,以释放资源去壮大有比较优势的部门。
为了减小调整成本,各种要素要有序退出劣势部门,避免工人立即失业,形成社会问题。
为此,提倡全球自由贸易的WTO允许各国短期内保护本国劣势产业,以免立即崩溃。
但WTO反对配额,提倡关税。
理由如下。
关税是在国际价格之上加码。
如此形成的国内税后价格的基准毕竟是世界市场的均衡价格,因而仍然能随全球供需的变化而变化。
换言之,国内的税后价格仍能反映资源的相对稀缺性,因而仍能提供配置资源的信息。
配额却将一国的生产者和国际价格的变化趋势完全隔绝。
但如此一来,丧失比较优势的部门得以回避国际竞争,致使经济结构得不到调整。
究其原因,配额对本国产业的保护并非基于对国际均衡价格的加码,而是基于对进口数量的限制。
这种数量限制由行政部门拍脑袋决定,和市场配置没有内在联系。
一旦进口配额确定,即使国际价格有激烈变动,国内价格也不受影响,因而无法对国内生产者带来压力。
这就完全违背了采取短期保护措施的初衷,导致技术停滞,经济结构僵硬,资源配置无效。
此例说明,行政干预的好坏之别在于是否以市场配置为前提,根据市场价格指示的基本趋势因势利导,而不是取而代之。
关税保护的高妙之处在于只在国际均衡价之上适当加码,因而可以随均衡价的变动而变动。
但是配额依赖数量控制,不管制订时是否有其合理性,必定因世界各种因素的变化而很快过时。
配额真要成功,必须随国内生产力的变化和世界市场上的供求变化而时时调整,才能既防止劣势产业被立即冲垮,又防止其自满和僵化。
但是,要求时时计算合理配额的想法是痴人做梦,完全违反官僚机构惰性十足的本性。
2.2发达市场经济实施规划和管制的起因
土地利用涉及噪音,污染,阴影(阳光权),拥堵,犯罪,贫民窟,病菌滋生地等负外部性;同时,公共用地的供应若依赖供应,常有短缺。
作为对以上两种市场失灵的反应,适当的规划和用途管制能提高整体土地的使用效率,促进社会正义,减少各种谈判和诉讼带来的交易成本,因而有其必要。
(Miceli2011)在漫长的农业社会中,因居住分散,经济活动主要在大自然中进行,上述两种市场失灵并不显著。
加上法治社会中政府可凭借征地权(PowerofEminentDomain)提供公共用地,凭借警察权(PolicePower)干预负外部性,而民众则可凭滋扰法(LawofNuisance)限制邻居的负外部性,捍卫自身权益。
所以,在规划和管制理念兴起之前,公共用地并非毫无保障,负外部性也并非肆无忌惮,毫无约束。
城市化带来企业和人口的密集,经济活动的深度和广度日益提升,负外部性的密度和强度也日益加强。
同时,密集的人口和企业对基础设施,绿化和环保等的公用土地的需求日益强烈,而供应则明显不足。
事后的干预和诉讼显然不如事先的预防,后者可以避免市场失灵造成的实际损失,也能节省大量谈判和诉讼的交易成本。
所以,规划和管制的理念便在作为现代化发源地的西欧和集大成者的北美城市化的中后期应运而生。
以美国为例,1926年各州陆续通过的用途管制授权法(StandardStateZoningEnablingAct),由地方掌握规划和管制的制订和实施(Fischel1985)。
作为城市化和现代化先行者的纽约市,类似法律的采用虽然早了10年,但以1920年计,纽约州的城市化率已高达82.7%。
同年美国东北部的城市化率也达77.6%。
可见在这些地区,城市的形成其实早在规划和管制付诸实施之前,因而这些城市的土地配置主要依赖土地市场。
当然,从全国来说,1920年美国城市化率还只有51.2%,因而后起的城市,特别是西部和南部,受规划和管制影响较大,也是为何那里的城市即使是城市的闹市区也显得整齐划一。
相比之下,美国东部,东北部,中西部城市在规划和管制兴起之前早已崛起。
由于依赖土地市场的配置,存在道路狭小,土地用途和建筑用途高度混合的城区(例如曼哈顿的中城和下城一带)。
这些特点一度为某些理想主义的规划专家所诟病,却使这些城市充满活力和创造力,符合环保和健身的理念,反而符合今日的愿景。
英国采用类似规划和管制的理念更迟。
针对二战时伦敦等大城市遭到严重轰炸,破败不堪,急需重建,由工党运作,1947年通过开发权法案。
当时欧洲主要大城市例如伦敦,巴黎,罗马等早已形成街道狭小而密布,人口和商业高度密集的城区。
欧洲城市一般比较紧凑(compact),人口密度高,郊区也没有像美国后起城市那样蔓延(sprawling)。
由此看,欧美较早崛起的城市,其核心地区的整体布局主要借助土地市场和法治,现代规划和管制的影响不大。
主要是后起城市,以及需要旧城改造的地方,受到规划和管制的较大影响。
土地用途管制从其针对不同的负外部性而采取的对策看,大体分为三类。
一类是根据功能的不同而将城市及其周围的土地划分为不同功能区(zoning),例如可以有纯住宅区,商住两用区,纯商业区,工业区,绿化带,农业区,和特殊功能区(港口,机场,军用)等。
土地根据功能分区的初衷是要预先降低不同功能区之间的干扰。
第二类是对建筑的密度和高度加以限制,防止人口过密。
例如,以独栋花园洋房为主还是以高层公寓为主的选择,可以预防贫民窟的出现。
第三类是从人文历史传统和保值出发,要求所有建筑,无论新旧,维修或新建时必须和原来的历史风貌相一致,以防已有房屋价值的贬损。
2.3发达市场经济实施规划和管制时的制度背景和经验教训
由历史回顾可见,发达国家在推进规划和用途管制理念时,其制度背景是,1)早已存在土地私有,并有高度分散的地权和发达的土地市场,每块土地通过交易有了基于其用途的均衡价格,可以作为规划和管制的主要参考;2)司法独立并保护私有财产,使规划和用途管制在干预市场失灵的同时必须兼顾所有业主的利益;3)民主化的政治体制要求规划和管制变得公开,透明,并欢迎社区民众参与修改已有的规划和管制条例;4)规划和管制理念兴起之前,一些最有活力的城市核心区早由土地市场的引导而形成,以土地混用和建筑混用为特色。
正是这些特色给这些城市带来经久不衰的活力,并给规划和管制以长久而丰富的启示。
发达国家在实行规划和管制时也走过弯路,主要表现为滥用征地权,即以不成立的公共利益名义强征业主物业,或对业主探索土地和建筑如何实现更高价值的自由过度限制(torts)。
(Epstein1985)规划和管制本来针对市场失灵。
如果超越这条界线,企图全面干预市场活动,就走向反面,对城市的健康发展反而有害。
例如,城市用地的分类如果过于刻板,各区的土地和建筑在使用上完全不得混用,则土地使用效率必定下降,市区面积必然向郊区作不必要的蔓延,迫使基础设施不断延伸,使用率低下,提高了城市化的成本。
后起的洛杉矶由于对土地的用途和建筑层高严格限制,造成城市基本以平面铺开,地铁成本变得过高而难以兴建。
居民不得不主要依赖开车,蒙受雾霾和拥堵之苦。
值得指出的是,洛杉矶向四周郊区的蔓延恰恰发生在规划和管制理念兴起之后。
洛杉矶一度被视为现代化都市的新标本,但时至今日,由于人们理念的转变,反被视为城市化未能有效发挥集聚效应,违反环保和健身原则的典型,十分具有讽刺意味。
当然,美国地广人稀,人均收入又高,也许尚能支撑这种城市化模式。
但如果被中国大规模复制,从人均资源禀赋看,无疑将难以承受。
美国从1950年代起针对过于机械的土地分区(zoning)弊病,出现要求对土地和建筑的混合使用有更多的宽容的呼声。
Jacobs(1961)是这种思潮的代表人物。
她的名著《北美大城市的死与生》好评如潮,影响一代人的思维。
面对大城市日益失去活力,Jacobs认为社区要有活力,从土地用途,建筑用途,和居民构成来说,不能纯而又纯,最好是由各种收入水平,各种职业阶层,各种上下班时间相互交叉,有紧密切联系的居民组成。
街区内有吸引人们行走和互动的网络状小路,设有各式商业服务。
她严厉抨击一些后起的北美城市,由于分区过于刻板,上班时间,居民区一潭死水,一到下班,人群纷纷开车回到郊区,市中心的商业区和办公区顷刻之间成为鬼城。
她发起抵制兴修横贯曼哈顿的高速公路,为纽约保存了中城一带活力四射的大片社区。
更有学者指出,郊区的蔓延根源于规划和管制,应该修改过时的规划和管制,吸引郊区居民回流,使城市中心复活。
(Garnett2006)事实上,随着健身和环保意识的提升,厌倦于郊区生活的人们正向城市中心回流,重新体验能够以步代车,与邻居有更多互动,并能分享五彩缤纷的城市文化活动的快乐。
2.4我们究竟需要什么样的规划和管制
回到本文提出的第一个问题,即究竟需要何种规划和管制?
从发达国家的历史看,规划和管制从来没有替代市场,而是对市场失灵的反应。
从实证看,纽约,伦敦,巴黎,东京,香港,首尔,以及上海的浦西(文贯中熊金武2012)这些世界级都市中最有活力的街区都是以土地和建筑的混合使用为主,似乎并不符合早期规划和管制理念。
例如纽约,东京等城市的市中心有林立的高楼大厦,底层往往是商铺,上面几层作办公之用,甚至有开辟为工场的(例如纽约中城一带的金刚钻加工,首饰加工,高档衣服加工,或假牙、齿冠等的加工场),最上面则为公寓。
尽管这些社区中的土地和建筑的使用高度混合,却可提供既高度(有点问题)有效率,又趣味横生的人际互动机会和层出不穷的商机,暗合城市化的本义。
由大家趋之若鹜,以致寸土寸金看出,民众和企业并不认同机械划分土地和建筑功能的理念。
面对负外部性,并不一定需对土地和建筑的用途进行机械分类,或对混用的完全禁止。
有些负外部性随技术进步而得到克服。
例如,下水道,污水处理,排气,隔音等技术的发展,使产生大量油烟,污水,噪音的饭店,洗衣房,酒吧,夜总会等可以和住宅公寓并存。
当负外部性造成的损失小于新的使用带来的效益时,也可以用补偿的办法使受损者放弃对土地和建筑的混合使用的反对。
当然,有些企业确有严重的负外部性而需要被隔离;也确有居民需要安静的环境养育子女,因而追求管制更为严格,功能更为单一的社区。
在市场经济中,只要有足够的需求,开发商就会开发出专门的工业区,以容纳有严重负外部性的企业,或专门的住宅区,满足人们的特定需求。
有些高级住宅区和一些有历史价值的社区甚至在一般的管制标准之外又自愿订出更为严格的民约(covenants)。
一般来说,住宅区越高级,出于自愿的选择,会接受越严的管制。
但这种高度管制的社区的出现又是以城市的其他地方存在大量的混用社区为前提的。
民众可根据偏好和购买力选择,各得其所。
所以,发达市场经济以市场为主配置土地,辅以规划和管制,结果城市风格千姿万态,农村美丽富饶,避免了千人一面的单调和城乡的二元结构。
由此看,作为对第一个问题的回答,规划必须有民众广泛的参与制订,而不仅仅是长官意志的体现。
各地发展水平不同,历史、地理、人文条件十分不同。
规划要反映当地民众的愿景,并随经济-社会和理念的演变而修改,就必然是地方性的。
允许各地有不同规划,社会整体反而五彩缤纷,避免雷同。
其次,为实现愿景,需要对土地和建筑的用途实施必要的管制,但目的是余留公共用地,并将导致负外部性的使用方式过滤掉,而不是禁止土地本身入市交易。
所以,只要没有列于负面清单上,应允许对土地和建筑的混用的探索,以提高土地使用的效率。
第三,规划和管制应该对所有的市场失灵一视同仁,而不应随所有制的不同而区别对待。
这样才能真正匡正所有的市场失灵。
III.为何现行规划和管制必定堵塞土地市场的发育
3.1现行土地规划和用途管制的反市场本质
中国的中央计划在名义上已于1990年代初结束,迄今为止又未发育出土地市场,20多年来土地靠什么机制得到配置的呢?
答案是,现行规划和管制不但有规划和管制之名,更有直接配置土地之权。
若从土地的机会成本的角度,则更能看出市场经济中的规划和管制与中国现行的规划和管制之间的本质不同。
根据土地的机会成本(也即各地土地市场上的均衡价格),一国边界内的土地可以分为三大块:
1)人口和工商密集,土地的机会成本远高于农田价值的城区;2)远离城市,土地的机会成本极低,只能用于农牧的纯农区;3)两者之间的所谓近郊和远郊。
在市场经济中,三类土地都可以私有,并有按现有的用途入市交易的自由,这在中国是不允许的。
首先,中国宪法规定城市土地一律国有。
其次,纯农区的土地即使以集体出面也不准自由买卖。
第三,近郊和远郊仍作为农田的土地,其机会成本随着城市向外扩张而日益上升。
在市场经济中,由于规划根据土地的机会成本制订,并定期修改,
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