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贵州省土地利用总体规划
贵州省土地利用总体规划
(2006~2020年)
贵州省人民政府二○○九年七月
第一章 总 则
第一节 规划目的
为了实现中共贵州省第十次党代会提出的实现经济社会发展历史性跨越,全面建成小康社会的宏伟目标,深入贯彻落实科学发展观,进一步加强耕地保护,优化土地利用结构,提高土地节约和集约利用水平,合理配置土地资源,转变土地利用方式,保护土地生态环境,保障土地资源的可持续利用,根据《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》,编制《贵州省土地利用总体规划(2006-2020年)》(以下简称《规划》)。
《规划》主要阐明规划期内土地利用战略,确定规划期内土地利用规划目标、任务,制定了规划实施的保障措施,是统筹全省土地利用的纲领性文件。
第二节规划依据
一、法律法规1、《中华人民共和国土地管理法》2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》3、《中华人民共和国城乡规划法》4、《中华人民共和国环境保护法》5、《中华人民共和国水土保持法》6、《中华人民共和国森林法》7、《基本农田保护条例》8、《贵州省土地管理条例》9、《贵州省基本农田保护条例》二、相关规划1、《全国土地利用总体规划纲要(2006——2020年)》2、《贵州省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》3、《贵州省土地利用总体规划(1997——2010年)》三、相关文件、规定1、《中国共产党第十七次代表大会工作报告》2、中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》3、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)4、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)5、《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)6、《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》(国办发〔2005〕32号)7、《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》(国土资发〔2005〕182号)8、《报国务院审批的土地利用总体规划的规划大纲评审办法》(国土资发〔2006〕54号)9、《国土资源部办公厅关于贵州省土地利用总体规划修编前期工作成果审查意见的函》(国土资厅函〔2008〕278号)10、《国土资源部办公厅对贵州省土地利用总体规划大纲审查意见的函》(国土资厅函〔2008〕971号)
第三节规划范围
本规划范围为全省行政辖区,土地总面积为1761.53万公顷。
第四节规划期限
规划基期年为2005年,规划目标年为2020年,近期规划年为2010年。
第五节规划的基础数据
本规划的基础数据:
土地利用数据采用2005年土地变更调查数据,人口和社会经济数据采用2005年统计数据。
第二章规划背景
第一节省域概况
贵州省地处云贵高原东部,东靠湖南,南邻广西,西接云南,北连四川和重庆,是一个没有平原支撑的典型的喀斯特发育、山川纵横、资源富集、民族众多的内陆山区省份。
全省土地总面积为1761.53万公顷,辖9个市(州、地)、88个县(市、区、特区),2005年末总人口3931万人,其中城镇人口1056万人,农村人口2875万人;全省生产总值为1979.06亿元,是全国惟一没有进入总体小康的省份。
省内丰富的能源、矿产、生物、气候、旅游、文化、人力等资源尚未得到科学、有效的开发和利用。
欠发达、欠开发是目前我省的基本省情和经济社会发展最显著的特征。
“十五”期间,全省认真贯彻党中央一系列战略决策,牢牢把握“西部大开发”机遇,认真落实国家宏观调控政策,不断推进改革开放,努力解决制约经济发展的突出矛盾,保持了经济社会持续快速健康发展,全省生产总值由2000年的1029.92亿元增加到2005年的1979.06亿元,人均地区生产总值5052元,年均地区生产总值增长速度10.2%。
2005年省内第一、二、三产业结构构成分别为:
18.3%、41.8%、39.9%,农业、工业、服务业实现全面增长,全省财政总收入366.16亿元,增长23.5%,呈现出速度比较快、效益比较好、运行质量较高的良好态势。
第二节土地利用基本情况
一、土地利用现状根据贵州省土地利用变更调查,2005年全省土地总面积为1761.53万公顷(26423万亩),其中:
农用地1528.76万公顷(22931万亩),占土地总面积的86.78%;建设用地54.06万公顷(811万亩),占土地总面积的3.07%;未利用地178.71万公顷(2681万亩),占土地总面积的10.15%。
农用地中,耕地450.50万公顷(6757万亩),占农用地总面积的29.47%;园地12.02万公顷(180万亩),占农用地总面积的0.78%;林地792.10万公顷(11882万亩),占农用地总面积的51.81%;牧草地160.64万公顷(2410万亩),占农用地总面积的10.51%;其它农用地113.50万公顷(1702万亩),占农用地总面积的7.43%。
建设用地中,居民点及工矿用地42.56万公顷(638万亩),占建设用地总面积的78.73%;交通用地5.59万公顷(84万亩),占建设用地总面积的10.33%;水利设施用地3.91万公顷(59万亩),占建设用地总面积的7.23%;其他建设用地2.00万公顷(30万亩),占建设用地总面积的3.71%。
未利用地中,未利用土地165.30万公顷(2480万亩),占未利用地总面积的92.49%;其它土地13.41万公顷(201万亩),占未利用地总面积的7.51%。
专栏一2005年贵州省土地利用现状面积统计表
单位:
万公顷(万亩)
用地类型
面积
占土地总面积比例(%)
占一级
地类面积比例(%)
土地总面积
1761.53(26423)
100
农用地
一、耕地
450.50(6757)
25.57
29.47
二、园地
12.02(180)
0.68
0.78
三、林地
792.10(11882)
44.97
51.81
四、牧草地
160.64(2410)
9.12
10.51
五、其他农用地
113.50(1702)
6.44
7.43
合计
1528.76(22931)
86.78
100
建设用地
一、居民点及工矿用地
42.56(638)
2.42
78.73
二、交通用地
5.59(84)
0.32
10.33
三、水利设施用地
3.91(59)
0.22
7.23
四、其他建设用地
2.00(30)
0.11
3.71
合计
54.06(811)
3.07
100
未利用地
一、未利用土地
165.30(2480)
9.38
92.49
二、其他土地
13.41(201)
0.76
7.51
合计
178.71(2681)
10.15
100.00
二、土地利用特点
(一)山地特点突出,用地类型多样
贵州处于云贵高原东侧斜坡地段,地貌主体为亚热带岩溶化高原山区,是全国唯一没有平原地貌的内陆省份。
境内山岭纵横,河流深切,素有“八山一水一分田”之说,山地面积占土地面积的71.34%,丘陵地占20.97%,山间盆地、岩溶洼地和河谷槽地等坝地仅占7.69%;由于具有低纬度高海拔的地理特点,立体气候明显,成土母岩组合复杂,土壤和植被各异,因而用地类型多样。
(二)土地垦殖率高,坡耕地比例大
贵州是高原山区,地形破碎,土地垦殖率高,为25.57%,是全国平均水平(12.72%)的2.01倍,在西南地区仅次于重庆;而且区域间差距较大,毕节地区和六盘水市高达46.7%和43.9%,黔东南仅为12.6%;陡坡垦殖现象严重,坡耕地占耕地面积的46.74%。
(三)林草地面积大,生态功能凸显
贵州具有优越的植被生长条件和广阔的林地资源,林地面积占土地面积的44.97%,是全国平均水平(24.97%)的1.8倍。
三、土地利用存在的问题
(一)耕地质量差,适宜耕种面积小
全省耕地面积450.50万公顷(6757万亩),人均耕地1.72亩,但耕地中坡耕地和石漠化耕地比重大,耕地质量差,扣除大于25度的陡坡耕地75.82万公顷(1137万亩)和小于25度的强度以上石漠化耕地及不宜耕耕地70.55万公顷(1058万亩),适宜耕种的耕地为304.13万公顷(4562万亩),人均宜耕耕地仅为1.16亩。
(二)土地利用结构不尽合理,利用效率低
土地利用以农用地为主,建设用地面积小,仅占土地总面积的3.07%,低于临近的重庆市(6.92%)和湖南省(6.32%),更低于我国中、东部(7-29%)。
对地区生产总值贡献大的建设用地比例太小,已利用的土地效率低,2005年我省地均生产总值为1.12万元/公顷,只相当于全国平均水平的58.64%。
(三)土地开发利用难度大,耕地后备资源不足
由于山地面积比重大,山高坡陡,地面崎岖,喀斯特地貌发育,未利用地中有58.07%是裸岩石砾地难以利用,加上经济滞后,造成土地开发利用难度大,交通等基础设施建设滞后,丰富的水能、矿产、旅游资源优势处于欠开发状态。
(四)不少地方生态环境脆弱,土地石漠化严重
由于喀斯特地区特殊地质条件的影响,贵州省不少地方生态环境脆弱,水土流失、土地石漠化严重。
目前全省水土流失面积已达732万公顷(10980万亩),占全省总面积的41.55%。
现状石漠化面积达376万公顷(5640万亩),占土地总面积的21.35%。
第三节现行土地利用总体规划实施评价
一、土地利用总体规划目标与执行情况
截止2005年,现行规划耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设占用耕地规模均已突破规划目标,整理复垦开发补充耕地指标执行难度大。
至2005年贵州省耕地保有量为450.50万公顷(6757万亩),比规划目标459.88万公顷(6898万亩)少9.38万公顷(140万亩);基本农田面积为375.47万公顷(5632万亩),比基本农田保护指标392.28万公顷(5884万亩)少16.81万公顷(252万亩);新增建设用地6.44万公顷(97万亩),比新增建设用地指标8.31万公顷(125万亩)少1.87万公顷(28万亩),占控制指标的77.50%;新增建设占用耕地3.52万公顷(53万亩),比新增建设占用耕地指标3.33万公顷(50万亩)多0.19万公顷(3万亩),占规划控制指标的105.71%;土地整理复垦开发补充耕地2.07万公顷(31万亩),执行规划指标的26.99%;生态退耕31.91万公顷(479万亩),执行规划指标的95.74%。
专栏二贵州省土地利用总体规划指标执行情况统计表
单位:
万公顷(万亩)、%
名 称
1997-2010年规划指标
1997-2005年执行情况
已执行百分比
耕地保有量
459.88(6898)
(6898)
450.50(6757)(6757)
-
基本农田保护指标
392.28(5884)(5884)
375.47(5632)(5632)
-
新增建设用地面积
8.31(125)(125)
6.44(97)(97)
77.50
其中占耕
3.33(50)(50)
3.52(53)(53)
105.71
整理复垦开发补充耕地指标
7.67(115)(115)
2.07(31)(31)
26.99
生态退耕指标
33.33(500)(500)
31.91(479)(479)
95.74
二、规划实施取得的成效
(一)强化了土地供应参与宏观调控的作用
土地利用总体规划是土地政策参与宏观调控的最主要控制手段,在土地管理工作中,坚持规划先行,土地利用总体规划作为统筹各类用地实施土地用途管制的基础,强化了规划的控制和引导作用,妥善处理了保障发展和保护资源的关系。
(二)积极开展土地整理复垦开发,加强耕地保护
认真落实国务院关于实行最严格的耕地保护制度,积极开展土地整理复垦开发工作,加大土地整理复垦开发的资金投入,建立了建设占用与补充耕地项目挂钩制度、补充耕地储备制度等配套政策措施,加强了耕地保护。
(三)服务经济建设,提供资源保障
《贵州省土地利用总体规划(1997-2010年)》实施以来,新增非农建设用地6.44万公顷(97万亩),为贵州经济社会发展提供了用地保障,能源、交通、水利等基础设施建设取得突破性进展,经济社会发展的基础条件明显改善。
(四)实施生态退耕,形成“两江”生态屏障
实施以退耕还林为重点的生态建设,现行规划实施以来退耕还林31.91万公顷(479万亩),林地面积从1996年的754.7万公顷(11321万亩)提高到2005年的792.1万公顷(11882万亩),“两江”生态屏障框架初步形成。
三、规划实施中存在的问题
(一)对国家政策和规划实施条件的变化预测不够充分,影响规划的严肃性
已批准的土地利用总体规划不适应近几年国家出台的一系列西部大开发、扩大内需、加强基础设施建设、实施城镇化战略等重大发展战略和政策,现行规划对形势发展估计不够,建设项目用地布局和选址与规划不相符合现象有所发生,为了保证项目用地,不得不调整规划,给规划的严肃性带来了一定的影响。
(二)耕地和基本农田保护难度大
2005年耕地面积为450.50万公顷(6757万亩),比现行规划目标459.88万公顷(6898万亩)少9.38万公顷(141万亩)。
耕地保有量突破规划目标的主要原因是现行规划的土地整理复垦开发目标过高和对灾毁耕地的估计不足。
现行规划确定的土地整理复垦开发目标为7.67万公顷(建设占耕目标为3.33万公顷),而我省从1997年至2005年通过土地整理复垦开发增加耕地面积仅为2.07万公顷(31万亩);现行规划确定的灾毁耕地面积为1.47万公顷(22万亩),而我省从1997年至2005年灾毁耕地面积达5.36万公顷(80万亩),自然灾害频繁。
2005年我省基本农田保护面积为375.47万公顷(5632万亩),比规划目标少16.81万公顷(252万亩)。
基本农田面积减少的主要原因是生态退耕。
现行规划目标是以1996年耕地面积为基数,按80%的保护率计算确定的,由于我省坡耕地面积大,为完成保护任务,不得已将25度以上不宜耕地划定为基本农田,规划实施期间按照生态建设的要求部分25度以上的基本农田已退耕,因此基本农田保护目标难以实现。
(三)建设用地空间布局矛盾较为突出
由于现行规划在用地指标分配上基本采取了平均分配的办法,规划实施以后,建设发展的非均衡态势明显,建设用地需求相对集中,部分市、县(区)建设用地指标不足的矛盾突出。
(四)建设占用耕地指标缺口大
现行规划确定的建设占用耕地指标为3.33万公顷(50万亩)。
1997年~2005年全省建设占用耕地面积3.52万公顷(53万亩),已突破规划目标。
主要原因是现行规划确定的建设占耕比例过低,仅为38.32%,而我省特定的地形地貌决定耕地多集中在坝地和沟谷地带,建设项目一般都建在地势比较平缓的地区,我省规划实施以来建设占耕比例为54.66%。
(五)土地整理复垦开发补充耕地目标未完成
1997-2005年期间全省土地整理复垦开发增加耕地2.07万公顷(31万亩),其中土地整理增加0.56万公顷(8万亩),土地复垦增加0.18万公顷(3万亩),土地开发增加1.33万公顷(20万亩),比规划目标7.67万公顷(115万亩)少5.6万公顷(84万亩)。
目标未完成的主要原因是耕地保护制度、措施不健全,补充耕地经费不足。
第四节面临的机遇与挑战
本世纪头二十年是我国经济社会发展的重要战略机遇期,也是我省社会经济又好又快发展的关键时期,同时也是资源约束加剧、供需矛盾突出的时期,我省在经济发展中土地利用机遇与挑战并存。
一、有利条件
树立和落实科学发展观,构建和谐社会,为缓解土地需求压力奠定了重要基础,落实“五个统筹”有利于协调区域间、城乡间、人与土地之间的矛盾,有利于节约和合理利用土地,缓解经济增长对土地需求的压力。
(一)经济社会环境:
经济全球化、科技创新和产业结构调整,有利于推广节地技术、淘汰落后产能,有利于大力发展循环经济,改变粗放型经济发展模式,促进节约集约利用土地,缓解经济增长对土地的压力。
为转变经济发展方式和土地利用方式,建设资源节约型社会带来历史机遇。
(二)政策优势:
中共中央、国务院高度重视土地管理工作,把土地政策定位为国家重要的宏观经济管理手段,出台了一系列深化改革、严格土地管理的重大措施,为土地管理事业提供了契机,为合理利用土地提供了重要保障。
(三)区域环境:
我省处在国家西部大开发的战略重心区,国家产业政策向西部地区倾斜,特别在农业、水利、能源、交通、原材料和基础设施方面增大对西部的投入,在财政、金融、税收、土地、对外开放、人才等方面对西部地区实行更加优惠的政策措施,这将大大提高贵州土地利用效率。
我省还处于泛珠三角和川渝黔发展经济区,充分发挥我省在能源、矿产、原材料方面的资源优势,积极推动资源优势转化为经济优势,这将为我省经济社会持续健康平稳发展,提高土地利用效率提供有力的政策和环境保障。
二、不利因素
未来十五年我省面临的挑战是将迎来人口高峰、城镇化高峰和工业化高峰期,势必加剧资源环境的压力,耕地保护难度加大,保证粮食安全所需耕地与生态环境建设和经济建设用地矛盾突出。
土地退化和灾毁、破坏加重,土地质量下降、产出率降低。
(一)有限的土地资源与土地需求的矛盾突出。
贵州省人均拥有土地资源面积6.72亩,相当于全国平均人均土地面积11.32亩的60%。
规划期,为全面建设小康社会,实现全省经济的跨越式发展,我省将处于经济快速发展时期,将进一步加快工业化和城镇化进程、完善基础设施建设及改善生态环境,对建设用地的需求必然增加。
同时规划期内,人口的持续增长,对大量居住和公共设施用地的需求也必将增加。
规划期内用地供需之间及各业用地之间的矛盾突出。
如何在有限的土地资源约束下,保障经济社会环境的协调发展,是规划需要解决的重大问题。
(二)耕地后备资源匮乏,耕地保护形势严峻。
由于我省特殊的地形地貌条件,未利用地中有58.07%的裸岩石砾地难以利用,造成耕地后备资源匮乏、土地开发利用难度大。
经济社会的快速发展,交通、水利、能源等基础设施建设不可避免地占用大量耕地,现代农业和生态建设需要调整一定数量的耕地。
面对日益匮乏的耕地后备资源,我省耕地保护形势更加严峻。
(三)水土流失、喀斯特地区的石漠化严重,地质灾害频发,对保护和改善生态环境的需要更加强烈。
由于喀斯特地区特殊地质条件的影响,贵州生态环境脆弱,水土流失、土地石漠化严重。
省内山高、坡陡、降雨频繁而且集中,地质环境十分脆弱,地质灾害频发,是我国地质灾害的多发区和易发区,也是我国地质灾害最严重的省份之一,全省地质灾害高易发区8个,面积达379万公顷(5685万亩),占全省土地总面积的21.5%。
(四)部分地区存在土地资源的粗放、低效利用现象,切实转变土地利用方式要求迫切。
目前,城镇、工矿等的粗放利用土地现象依然存在。
农村居民点布局散乱,空心村、闲置地还大量存在。
建设用地的粗放、闲置、低效利用,进一步加剧建设用地的供需矛盾。
土地粗放利用的观念在短期内还难以完全扭转,引导土地开发整理向内涵挖潜、集约利用转变还需要做出艰苦的努力。
第三章规划的指导思想和基本原则
第一节规划的指导思想第二节
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,坚持“五个统筹”,紧紧围绕全面建设小康社会和实现贵州经济社会历史性跨越的宏伟目标,积极推进贵州工业化、城镇化、市场化,建设社会主义新农村,加快改变“欠发达、欠开发”的面貌;以土地资源可持续利用为出发点,以节约和集约用地、严格保护耕地为指导方针,加强对耕地和生态用地的保护,有效推进土地整理复垦开发;保障建设用地需求,协调各业用地关系,正确处理发展与保护、需要与可能、局部与整体、当前与长远的关系,切实转变用地观念,创新用地模式,完善用地机制,保障社会经济全面协调可持续发展。
第二节规划的基本原则
一、严格耕地保护
严格保护耕地特别是基本农田,加大土地整理复垦开发补充耕地力度,确保耕地数量的稳定与质量的逐步提高,加强基本农田保护和建设,进一步提高农业综合生产能力,维护国家粮食安全。
二、节约集约用地
按照建设资源节约型社会的要求,以保障和促进科学发展为目标,严格执行建设用地定额标准,建立节约集约用地的奖惩机制,走新型城镇化和工业化道路,提高土地利用效率,推动土地利用方式由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变,引导和促进经济发展方式的转变。
三、统筹各业各类用地
按照“五个统筹”,适应经济结构、产业结构调整的要求,协调各业各类用地矛盾,优化土地利用结构和布局,妥善处理区域用地关系,引导各项产业合理利用土地。
四、加强土地生态建设
按照建设环境友好型社会的要求,以生态立省为指导,正确处理生活、生态、生产的关系,加快转变土地利用模式,优先保护生态资源,加强生态建设和环境治理,提高土地资源可持续利用能力。
五、实事求是、因地制宜
根据贵州“欠发达、欠开发”的省情,因地制宜,充分发挥贵州的资源优势,保障必要的建设用地,促进经济社会的跨越式发展。
第四章土地利用战略和规划目标
第一节经济社会发展目标
根据贵州省经济发展阶段和发展基础,按照“十一五”规划确定的目标,“十一五”期间全省生产总值年均增长10%以上,到2010年末全省生产总值达到3400亿元以上,人均生产总值超过800美元。
到2020年,全省生产总值在2010年的基础上再翻一番。
第二节土地利用战略
一、土地利用战略定位
规划期内贵州经济社会发展的战略思想是抢抓机遇、发挥优势、优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境,开放带动、创新发展,积极推进工业化、城镇化、市场化,加快形成节约能源和保护环境的产业结构、增长方式、消费模式,生态文明建设取得明显成效,实现由温饱到总体小康再到全面小康的历史性跨越。
围绕经济社会发展战略思想,定位贵州土地利用战略:
严格落实耕地保护战略,维护国家粮食安全;实施节约用地制度,按照规划的控制引导,保障经济社会发展的必要用地,支持我省成为我国南方最大的煤电和煤化工、磷和磷化工、铝及铝加工基地;坚持把保持良好的生态环境作为我省最突出的竟争优势之一,协调土地利用与生态环境的关系,使我省成为我国最重要的旅游和避暑胜地;加强对重点区域的土地调控,促进区域协调发展,增强土地对经济社会全面、协调、可持续发展的保障能力。
二、土地利用战略重点
(一)切实保护耕地,特别是基本农田。
提高耕地的持续生产能力,最大限度地满足未来我省人口增长和战略发展对耕地的需要,实现粮食安全、经济发展和社会稳定的目标。
坚持建设占用与补充的耕地数量与质量并重,加强基本农田保护和建设,有计划地进行土地整理复垦和开发,改良中低产田土,兴修水利,实施坡改梯工程,培肥地力,最大限度地提高耕地的生产能力。
(二)合理安排好各项建
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