立足行政管理方式创新:助推苏州经济转型升级文档格式.docx
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公众维权、参政议政意识和能力得到前所未有的增强。
同时,随着中外信息交流的广泛、深入,意识形态、价值观念也多元化,各种利益关系难以协调、思想认
识难以统一,社会关系空前复杂。
特别是在新形势下,随着基层干部交流力度加大,很多基层干部往往对乡情乡亲不够熟悉,不能满足老百姓的期待基层行政
区划调整,镇村规模的不断扩大,管理幅度也不断增大,这势必增加了管理的难度而从管理技术层面上看,随着办公网络化、信息化、自动化,也势必对现代
行政管理方式提出更高的要求。
(二)传统的行政管理过程中,老百姓的权益易被侵犯。
传统行政管理方式可以说是压制型的管理方式,与之对应的行政是一种压制型行政。
这样的行政管理模式导致相对人称为管理的客体,行政主体与行政相对人的关系被简化为“命令——服从”的关系,行政相对人甚至没有质疑、协商的可能。
行政主体以维护
公共利益为名,单方面行使强制性的行政权对社会事务实施管理,常常以或潜在以牺牲个体利益、侵害相对人权利为代价。
强制性行政行为旦作为行政管理方
式中唯一、普遍的形式出现,则对老百姓权利的侵犯或潜在侵犯便可想而知。
(三)传统行政关系和法律秩序的单向度性扭曲了政民关系。
传统行政管理
方式的本质上反映的是统治思想和官民对立的传统观念,虽然一度适应计划经济:
这种管制经济的需要,但随着市场经济的充分发展也逐渐暴露其伦理危机。
这种单向管理方式对相对人而言,如果是负担性、损益性的,固然会遭遇反对和抵制
即使初衷上有益于行政相对人,也难以感化人们的内心或情感,获得相对人的积极回应、支持与配合。
因此,这样一种行政秩序往往只能是行政机关一厢情愿,
也极易损坏政府的形象以及弱化了公民对政府的信赖,更颠倒了政民之间服务与
被服务的关系。
(四)传统的行政管理方式易增加行政成本,降低行政效能。
传统行政管理:
,:
方式的强制色彩易招致相对人的抵制、或者是不予配合的消极反抗,行政机关则
要额外付出更多运行成本而行政相对人一旦启动权利监督或救济程序,这些行
政管理方式将面临纠正错误的成本。
相对人不断寻求复议、诉讼、信访等救济使
得案件迟迟不能终结,甚至还可能进一步引发严重的群体性事件,以至于行政机关常常需要花更大的精力来处理这些后续问题。
1而按照传统的管制思维,处理后续问题往往又依赖于加大管理力度才能得以维系,从而造成恶性循环。
这些势必导致行政成本巨大,同时也降低了政府的行政效能。
(五)传统的行政管理方式抑制创新动机,阻滞行政管理体制的创新。
哈耶克曾说过,“强制是一种恶,它阻止了一个人充分运用他的思考能力,从而也阻止了他为社会作出他所可能作出的最大贡献。
’’2传统单方面、强制性的行政管理
方式压制了相对人的意愿表达,在实现行政目的的同时造就了相对人对行政管理的反感与抵制,扼杀了相对人自由创新的灵感和动力另一方面,面对复杂多变的公共事务,行政机关总是习惯于在强制范围内选择具体的行政方式,甚至为完
成一些紧迫任务更加产生对强制性行政方式的依赖,从而也阻滞政府自我创新的
激情与动力。
因此,机械单一的管理方式抑制了双方的创新精神,关闭了行政管理实践创新的大门,最终阻断了行政管理体制自身的创新空间。
创新是改革开放的生命源泉,是各项事业持续发展不竭的动力,而集聚创新资源更是我国经济社会转型升级的先导和支撑。
缺乏创新动力的传统行政管理方式极易侵民、损民、扰民,扭曲政民关系。
这使传统行政管理方式日益与时代脱节,与老百姓的期待和需求相行渐远,更与当前我市转变经济发展方式战略部署:
’参见陈保中、蔡爱平‘从“强制”到“合意”——行政执法方式改进的路径选择》,载《上海大学学报(社会科学版)》,2007年
第5期。
2【英】弗里德利希·
冯·
哈耶克著,邓正来译《自由秩序原理》(上册),三联书店1997年版,。
格格不入,因此必须适时对传统行政管理方式进行深入改革和全面创新。
二、。
创新行政管理方式的必要性创新工作是一个重新发现、重新组合、重新创造的过程。
创新行政管理方式,:
是对传统行政管理方式全面反思基础上的一次深入变革,更是行政管理体制的自我修正和完善。
其有助于营造“责权明确、运转协调、政令畅通、廉洁高效”的
政府服务环境,既是政治文明进步的重要标志,又是适应经济社会转型升级的内在要求和本质内容。
第一,行政管理方式创新,适应了行政体制改革的必然要求。
党的“十七大报告”、2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》、2008年中共中央:
《关于深化行政管理体制改革的意见》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、国务院办公厅转发监察部等部门《关于深入推进行政审批制度改革意见》
的通知、国务院《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》以及2010年发布的《长江三角洲地区区域规划》等都对我国行政体制改革指明了方向,主要表现在
(1)发挥市场自我调节机制、社会自治自律机制,:
减少行政干预,转变政府职能,精减机构、人员编制
(2)理顺中央与地方关系,:
事权财权统一理顺条块关系减少行政层级、调整行政区域、降低管理重心:
(3)通过大部制、相对集中管理权限,减少机构、编制数量(4)通过行政权
力行使网上运行,公开透明,程序公正,程序简化、减少环节、高效便民,降低
成本。
相应,这些领域对行政管理中的内外政社关系、行政机关上下层级、左右
部门关系以及内部管理流程提出更高的要求,而要实现行政管理体制改革里不开行政管理理念、方式的创新。
第二,行政管理方式创新,体现了经济转型升级的内在要求。
转变经济发展
方式,要求围绕国民经济又好又快发展,推进经济、政治、文化、社会全面发展。
随着当前市场经济向纵深发展、对外开放格局的充分展开,所有制和分配方式的多样化,利益主体和意识形态的多元化导致利益协调难度加大、社会关系日益复
杂。
行政管理方式只有积极适应经济社会的变化,才能促进经济社会的健康发展,
否则就会起阻碍作用。
当前,全国将“转变经济发展方式”建设作为新一轮经济
发展阶段的总定位、总方向,作为转型升级的切入口、落脚点,也为新时期我市
政府行政管理提出更高起点的要求。
以行政管理方式的变革和创新为着力点,为:
经济社会又好又快地发展创造政治清明的体制环境、廉洁高效的政务环境、公平
诚信的市场环境、健康向上的人文环境和稳定和谐的社会环境等,体现了转变经济发展方式的内在要求。
第三,行政管理方式创新,丰富了我市当前经济社会转型升级的路径措施。
加快转型升级,要求集聚一流的要素资源,实施一流的措施方略。
目前苏州经济
社会面临的转型升级的主要内容是由政府主导下的引进技术、来料加工、贴牌生产、低端低值、高耗高排、规模扩张、外延扩张,向市场、社会主导下的自主创新创造、自有品牌、高端高值、低耗低排、能级提升、内涵扩张转变,经济的转
型升级必然会要求政府的行政管理也要转型升级,即从权力型政府、管制型政府、
全能政府、刚性的、直接的、单向的、单一的管理模式、粗放管理模式,向责任
型政府、服务型政府、有限政府、刚柔相济、间接管理、政社互动、综合协同模
式、智能精细模式转变。
推动行政管理方式的创新,积极推动新型管理方式的运
用,铲除阻碍和影响政社关系的不利因素,推动行政管理模式的变革,实际就是
以提升政府的运转效能和群众的满意度,增强我市综合竞争力,增创我市经济社
会在新时期发展的新优势。
第四,行政管理方式创新,促进了社会矛盾的化解。
经济社会转型升级离不开社会的稳定、和谐。
而经济转型升级往往会导致社会矛盾纠纷的加剧和激化,
对此,周永康同志强调新时期应通过深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公
正廉洁执法三项重点工作,为经济社会又好又快发展提供更加有力的法治保障。
这就需要我们积极推动行政管理方式的持续创新,维护社会的公平正义、不断解
决发展中的社会问题。
第五,行政管理方式创新,强化了我市当前经济社会转型升级的坚强保证。
转变经济发展方式,要求各级各部门以创先争优为动力,提高执行力,保持先进
性。
不断强化时间观念、进度观念和效率观念,保持奋发有为的精神状态、真抓实干的作风,形成共谋发展、共促转型、共创和谐的强大合力。
而传统的一些行政管理方式越来越不能适应我市转变经济发展方式的工作重心,也不能适应遵循
科学发展观、实现可持续发展的客观需要,更不能满足新形势下公共行政的发展趋势以及公众对公共服务多样化、个性化的需求,必须对之进行改造与创新。
因此,我市要实现转变经济发展方式,就必然要率先实现行政管理方式的转型升级。
通过积极探索依法行政背景下行政管理方式的创新,推动我国公共行政从“守护:
性政府”角色向“
创造性政府”角色转变。
三、创新行政管理方式的总体思路:
(一)革新行政观念:
观念是行为的先导,观念的革新是创新行政管理方式的前提,只有形成符合
现代行政和法治理念的思想文化环境,才能引领行政管理方式创新的实践工作。
而革新行政观念主要体现在下列方面:
1政府单向管理为主向政社互动转变。
行政管理方式的单向性强调的是行政机关单方面地表达自己的意志、作出决定,并将行为的结果单方面地传达给管
理对象,没有给其表达意志和参与其中的机会。
政社互动强调的是行政机关应给
予社会公众参与行政过程的机会,注重与行政相对方进行协商与沟通,实现社会
部门与公共部门在行政管理中的互动。
这样有助于抑制行政管理的随意性,增强
行政管理的科学性与可接受性,促成公共行政的双方共同创造,实现双方利益上的共赢。
这是传统单中心的“统治”模式向多中心的“治理模式"
的嬗变,是行政民主化的进一步深化和发展。
2机关单一管理为主向跨地区、跨部门联动协同转变。
传统行政管理方式具有单一性,随着现代行政部门分工日益细化,出于行政统一、效能的原则,势
必要求机关之间增进协同一致。
同时,也因为现代公共管理的事务日益复杂、任
务繁多,政府又普遍面临着人力、物力、财力等方面的不足,传统机关单一管理
已经无法适应现代行政发展的需要,资源分配和社会发展面临更多的矛盾要求政
府不断扩大行政机关跨地区、跨部门的互助合作。
3政府直接、刚性、静态管理为主向间接、柔性、动态管理转变。
传统意义上以政府为中心、以权力为本位、运用直接强制手段达到行政目的的管制理念已不适应时代的需求。
强制并非行政权本质的属性,服务才是行政权存在与运行
的目的。
因此,在行政管理中,行政主体应当改变强制行政相对人服从行政决定的传统观念,树立与行政相对人协商、合作的观念,促成行政相对人对行政管理的主动参与及对行政决定的自觉接受,这势必需要行政活动表现出间接性、灵活
性和动态性,而这些特点与服务行政方式的结合,就使得行政管理方式呈现出多元化和柔性化。
4政府封闭管理向开放管理转变。
传统的行政管理基于一种全能政府理念,
所有的公共行政事务由政府家包办,整个行政过程是封闭的,忽视了相对人的知
情权,参与权与监督权也随之落空。
现代社会在向民主与法治迈进,要求政府是
透明的政府,行政权力必须在阳光下运行,要求行政管理从暗箱操作走向公开透
明,从封闭走向开放,并通过制度性的构架,如行政公开制度、行政听证制度、
行政回避制度、卷宗阅览制度、说明理由制度、告知制度等来予以保障。
5政府人工、粗放管理为主向自动智能、精细精致转变。
传统行政管理以人工、纸质管理为主,这种粗放的管理方式导致行政成本甚高、效率低下。
随着
信息化逐步融入我们社会生活的每个角落,政府行政管理方式也必然随之焕然一
新,信息时代的政府管理和公共服务也逐渐向现代化、科学化转型,使我国新时
期的政务环境插上信息化、智能化的翅膀,从而为实现我国行政管理方式的规范
化、精细化提供保障。
(二)创新行政管理方式的基本原则1开拓创新与循序渐进统一原则。
行政管理方式创新是一项开创性、持续性
的工作,既要体现改革和创新的精神,又要因地制宜,有计划、有步骤地分类推
进。
注重把握行政管理民主化、法治化的发展规律,根据苏州特点,摸索出一条
了切合自身发展特色的行政管理方式创新的建设道路。
2合法性和合理性相统一的原则。
创新行政管理方式,应当依照法律、法规、
规章的规定进行。
没有法律、法规、规章的规定,行政机关不得以创新之名作出
损害公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定
在法律规定的自由裁量范围内,相应行政管理方式创新应当符合法律目的,排除
不相关因素的干扰所采取的措施和手段应当必要、适当创新行政管理方式以
实现行政目的的,应当避免采用损害当事人权益的方式。
3实体法和程序法相统一原则。
创新行政管理方式,在实体上要符合法律、
法规、规章关于实施机关、条件、幅度、方式等实体内容的规定,应保障事实清
楚、证据确实充分、定性准确,依法惩戒违法行为,保障合法权益在程序上原
则上应当公开并注意听取公民、法人和其他组织的意见,保障行政管理相对人、
利害关系人的知情权、参与权和救济权。
行政机关工作人员履行职责,与行政管理相对人存在利害关系时,应当回避。
4公平公正与高效便民相统一原则。
创新行政管理方式,要平等对待行政管理相对人,不偏私、不歧视,充分保障公民、法人和其他组织的合法权益。
同时,:
创新行政管理方式应当遵循以人为本,积极履行法定职责,降低行政成本,提高办事效率,提供优质服务,真正做到为民、便民、利民。
5权责统一原则。
创新行政管理方式应由法律、法规赋予行政机关履行经济、
社会和文化事务的管理职责。
必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来,做
到既严格依法办事,又积极履行职责。
行政机关违法或者不当行使职权,应当依
法承担法律责任,实现权力和责任的统一。
依法做到执法有保障、有权必有责、
用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
总之,创新行政管理方式是顺应现代行政民主化发展趋势的必然要求,也是
政府能否灵活应对复杂多变的社会现实满足公众多元化需求的关键,其实质就是
推动行政管理方式从“管制型”、“人治型”向“服务型”、“法治型”转变,实现从传统的管制型政府向现代的公共服务型政府转变,而这些都离不开行政管理理念的创新。
推进我市行政管理方式的创新,需要立足行政观念的革新。
应树立现
代行政法治观。
包括尊重人权、行政限权、行政民主、行政服务、行政公开、政
府诚信、程序法治、责任政府和权利救济等现代行政法治观念,这是行政管理方式创新之本。
同时,要把握现代行政管理发展趋势和时代脉搏。
把握现代行政理念从单向走向互动、从单一管理走向部门联动、从刚性走向柔性,从封闭走向开
放、从粗放到精细的发展趋势,注重探索方法创新,以适应现代行政管理民主化、
法治化、智能化的发展方向,这是行政管理方式创新的动力之源。
四、创新行政管理方式的具体路径:
多年来,全国各地紧紧围绕落实科学发展观,切实加强政府自身建设,积极
探索和推进行政管理创新,涌现了很多创新行政管理方式的典型。
当前,欲推进
行政管理方式的创新,应遵循“十七大”报告以及国务院《全面推进依法行政实
施纲要》提出的有关要求1,把握行政民主化、法治化的发展脉搏,根据各地特
1党的十七大报告提出要“坚定不移地发展社会主义民主政治”,强调“加快行政管理体制改革,建设服务
型政府”,要“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能。
形成权责一致、分工合理、决策科学、执
行顺畅、监督有力的行政管理体制。
健全政府职责体系,完善公共服务体系”等2004年国务院发布的《全
面推进依法行政实施纲要》强调要“改革行政管理方式。
充分运用间接管理、动态管理和事后监督管
理等手段对经济和社会事务实施管理充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用加快电子
政务建设,推进政府上网工程的建设和运用,扩大政府网上办公的范围政府部门之间应当尽快做到信息
互通和资源共享,提高政府办事效率,降低管理成本,创新管理方式,方便人民群众”。
点,因地制宜,有计划、有步骤地分类推进。
具体来说,政社良性互动,部门配合协同,方式刚柔相济,过程公开透明、运行智能精细可以成为当前行政管理方
式创新的具体路径。
()坚持“政社良性互动"
,打造合作型政府现代社会,基于公共利益和公共责任的需要,政府应尊重社会管理对象,并
以相对方的需求为导向提供服务。
而相对方也应信任行政主体,对政府提供的服
务予以积极配合和充分合作。
可见,搭建政府与社会合作的平台,能够打破公共
资源的垄断性,降低公共服务成本,提高公共产品的供给效率,增加人民对政府
的满意度,更促成公共行政的双方共同创造,实现双方利益上的共赢。
当然,由
于社会对象的多元化,政社良性互动的形式也呈现多样化。
1政府行政管理与基层群众自治(村委会、居委会)有效衔接、良性互动。
目前,我国城乡基层社区的社会管理、公共服务,主要通过社区组织自治管理,
然而政府不当的干预,管了很多不该管、又管不好的事情。
党的十七大报告在论
述发展基层民主,保障人民享有更多更切实的民主权利时提出,要“实现政府行
政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。
此种良性互动使政府在与自治权利
的碰撞磨合中,行政权力的“边界”将日趋明晰,政府的行政权力行使更加规范。
行政管理适度“松绑”,群众自治的活力就能够大大增强。
政府管得少了,群众自治组织就管得多了。
自己的事情自己管,自己做主,自治积极性和能力都大
大地提高。
相应基层群众自治活力和能力提高,对建设和谐社会有重要的推动作用。
2政府行政管理与行业协会商会、中介机构及其他社会组织自律有效衔接、
良性互动。
随着经济体制改革深入和政府职能转变,微观具体的经济调节、市场
监管、社会管理、公共服务,主要依靠各类社会组织实行自律管理。
作为政府、
企业间的桥梁纽带,行业协会在协调政府与企业间的新型关系中显现出越来越重
要的作用。
在经济运行中,政府、行业协会之间形成了双向互动关系。
双方应及
时沟通和有效对话,协商解决问题,维护正常的经济秩序。
一方面,作为企业利
益的共同代表,行业协会有权力参与政府制定行业发展规划、产业政策、行政法
规等活动同时,也有义务协助政府贯彻实施这些政策法规,促进政府职能转变,
提高工作效率,完善宏观调控机制。
另一方面,政府也要适应行业管理的需要,
24l:
回应行业协会的合理要求,授权或委托行业协会完成某项任务。
要在政府和行业协会两者间建立真正平等、有效的良性互动关系,一方面,政府要充分认识行业协会在经济社会管理中的重要作用,逐步把该由行业协会承担的职能交给协会
另一方面,行业协会要摆正自己的位置,加强自身能力建设,健全自律机制,充
分发挥政府功能的补充辅助作用。
行业协会作为政府和企业间的桥梁纽带,应搭
建政府与企业的交流平台,通过反映企业和企业家的合理诉求,参与政策制定,
推动政策实旌此外,还应建立政府与行业协会的相互监督机制。
政府对行业协
会的管理可以促使行业协会在规范化运作的基础上长久发展行业协会对政府的
监督则可以减少腐败和乱作为。
3政府行政管理与企事业单位和公民的有效衔接、良性互动。
首先,政府管
理可以与企事业单位和公民的诚信自律实现良性互动。
行业公约、公益组织、志:
●:
愿者组织增强企业事业单位和公民个人的社会责任感,社会组织依法配合和监督
政府依法行政,同时,政府也依法监督社会组织自治自律。
双方实行相互监督,
双方都应在法律的框架内开展良性互动。
此外,政府行政管理与企业、私人还可
以借助合同形成公私协力互助的关系,实现公共服务主体的多元化和服务内容的
多样化,有助于弥补政府单独承担公共服务责任在专业、技术、人力、财力等方
面的不足。
这方面可以借助行政合同进行公共服务外包、执法委托。
如车检外包、
消防外包、城管外包等实践。
此外,还可以通过民事合同借助社会部门的人、财、
物资源等,如办公设备租借、网络技术外包、违章停车租借拖吊等。
4政府行政管理与媒体自律监督有效衔接、良性互动。
现代公共管理过程中,
媒体在保障公众知情权、维护政府形象及调节政府的公共关系等方面扮演越来越
重要的角色,这都需要政府掌握面对媒体的公关艺术。
政府和媒体之间如果不能
增强互信,彼此的公信力将大打折扣。
因此,最好的模式就是政府和媒体彼此平
等、双方互动合作、相互监督。
政府要做“媒体友好型政府”,而不是“充分利用媒体"
,政府应该真正诚恳地、诚心地邀请媒体进行监督,这是建立政府执政或者是政府持续执政的基础性条件。
只有建立媒体与政府互信、
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