农民负担的现状与症结.docx
- 文档编号:3572531
- 上传时间:2023-05-06
- 格式:DOCX
- 页数:8
- 大小:23.90KB
农民负担的现状与症结.docx
《农民负担的现状与症结.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《农民负担的现状与症结.docx(8页珍藏版)》请在冰点文库上搜索。
农民负担的现状与症结
农民负担的现状与症结
网。
《通知》要求“各地、市、州、县要建立首长负责制,组织强有力的专班,督促基层组织按照本通知要求逐项落实,及时检查,并于十月底以前将执行情况逐级专题汇报。
”强调“对拒不执行本通知精神‘顶风上’,继续乱向农民伸手的,要从严查处,追究领导者的责任。
”
这种强烈措辞下,J市农民负担仍然不断加重。
C镇政府1994年元月的写《C镇1993年农民负担情况汇报》称,1993年全镇三提五统和上级审核批准的镇福利院集资费共提取162.54万元,占上年农民人均纯收入2959万元的5.5%,比1992年190.1万元减少27.56万元,减少13%。
其中三提五统147.54万元,占上年农民纯收入的5%,福利院集资15万元,占上年农民纯收入的0.5%。
该《汇报》又称,1993年农民人平纯收入1078元,比1992年人均纯收入798元增加280元。
依农民人均纯收入只增不降的惯例,可以推知1991年C镇农民人均纯收入不会高于750元,由1992年全镇农民纯收入2959万元,除以农民当年人均纯收入,可以推知全镇共有3.7万个农村人口,由此可以推知1991年C镇农民纯收入总额不会高于2781万元。
《汇报》称1993年三提五统较1992年减少27.56万元,控制在5%以内,其中三提由1992年的112.3万元下降为1993年的88.8万元,减少23.5万元,五统由1992年的62.72万元,降为58.66万元,减少4.06万元。
由此推算1992年共提取三提五统175.02万元。
依1992年C镇农民纯收入不高于2781万元,可以推知,C镇1992年农民三提五统负担不低于175.02/2781=6.3%。
就是说,在荆市1990年下发三提五统不得超过5%的限额的第3年,C镇农民三提五统负担仍然达到6.3%以上。
“三提五统”负担远不是农民负担的全部。
《汇报》承认,1993年较1992年,除少收27.56万元“三提五统”以外,共减轻农民负担103.53万元,人平减少26元,亩平减16元。
《汇报》承认,就是1993年农民减负中,也存在很多问题没有解决。
一是应该取消的3.53万元绿化费没有取消;二是计划生育统筹费应提2.97万元,实提8.96万元,超提5.99万元;三是共同生产费超用。
26个村中,有9个村超提104万元,其中和议村1993年年初预提共同生产费10.7万元,实际开支竟达16.97万元,相当于亩平55.5元,人平102.8元;四是乱收费现象依然存在。
等等。
2、政策擦边球
根据1995年6月J市物价局对J市8个乡镇农民负担的调查,尽管“三提五统”费未超过上年农民人均纯收入的5%这根农民负担的警戒线,但农民负担问题呈现出三种新的趋势,其一是各种负担(不含税、下同)的绝对额大幅度增加,以抽查的烟墩、A镇、C镇三镇为例,1995年农民各种负担总额分别为239.68万元、960.2万元、769.01万元,人均负担为125.24元、288.06元、207.26元。
1995年农民负担总额比1994年分别增加137.91万元、410.67万元、351.49万元,人均增加72元、123.2元、94.7元,比1995年几乎翻了一番;其二是各种负担的增长幅度超过农民人均纯收入增长幅度。
1994年烟墩、C镇农民人均纯收入达到1485元和1576元,分别增长74.1%和66.8%。
真不敢相信农民收入会有这么快的增长幅度。
与此同时,两镇农民负担增加幅度高达135.5%、84.2%;其三是各种负担总额中,“三提五统”的比重逐渐减小,而其它负担(共同生产费、集资、各种收费、农业发展金、民工建勤、基本水费,简称六项之和)比重呈大幅度增长趋势。
烟墩镇1994年农民各种负担总额为101.77万元,“三提五统”为73.74万元,占72.5%,“六项之和”为28万元,仅占27.5%。
而1995年农民负担总额为239.68万元,“三提五统”108.96万元,比重下降到45.5%,而“六项之和”为130.72万元,上升到54.5%。
A镇情况更为突出。
1995年A镇农民负担总额为960.2万元,“三提五统”只占27.2%,“六项之和”则高达72.8%,其中共同生产费用515.03万元,占53.6%,集资75万元,占7.8%,各种收费7.55万元,占1.8%,农业发展金10.45万元,占1.1%,民工建勤63.44万元,占6.6%,基本水费17.74万元,占1.9%。
也就在1995年的3月10日,J市农村经营管理局和J市减轻农民负担办公室转发湖北省纪委、湖北省监察厅《关于违反农民负担管理政策法规的党纪政纪处分暂行规定》。
暂行规定是“为了贯彻落实国务院《农民承担费用和劳务管理条例》和《湖北省农民负担管理条例》,切实减轻农民负担,保护农民合法权益”而制定,首次以文件的形式规定如何追究违反《条例》的责任。
其中第三条为“《条例》所规定的对农民负担负有监督管理责任的机关、部门及其工作人员,由于不负责任,工作失职,管理不善,造成本行政区域内的农民负担失控,加重农民负担的,对负领导责任的人员,党内给予警告或严重警告处分,行政给予警告至记大过处分;对直接责任人员,党内给予严重警告或撤消党内职务处分,行政给予记大过至撤职处分。
”第四至第十五条细致规定了对违反《条例》增加农民负担责任人的处理办法。
不过,县一级对违反农民负担管理政策法规的处理远较中央、省和市一级宽松。
这样当然控制不住农民负担。
到1990年代中后期,从中央到地方,各级都制定农民负担“七不准”、“十不准”,措辞越来越严厉,办法越来越细致。
1996年,中共中央和国务院联合发出《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》中,一连用了五个“严禁”,这五个“严禁”到2000年9月12日召开的全国减轻农民负担电视电话会议上,国务院副总理温家宝发展为必须坚决做到“八个禁止”。
J市市委市政府则在稍后(2000年9月21日)发出的《关于落实农村政策,解决农村突出问题的若干意见》中,一连用了14个“禁止”来要求县乡村三级严格执行减轻农民负担的政策。
整个1990年代就在这种农民负担越来越重和上级部门减轻农民负担办法越来越细,措辞越来越严厉的悖论中过去了。
3、农民负担屡减不轻的原因
那么,农民负担的症结在哪里?
为什么中央一连下发20多个文件仍然得不到治理?
表面上看,农民负担只是一个地方官员的品性问题,是地方官员好大喜功,普遍劣化的表现。
因此之故,中央和地方各级特别强调思想认识上找问题。
中共中央和国务院在1996年12月30日下发的《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》在分析农民负担一再反弹的原因时即认为:
“归结起来,一是一些地方和部门背离了党的实事求是的思想路线,订计划、办事情不从实际出发,发展农村各项事业的要求超越了农村经济和农民收入的实际水平。
二是有些干部忘记了党的全心全意为人民服务的根本宗旨,群众观念淡薄,对农民总是给予的少,索取的多,以至侵害农民的利益。
”从这种认识的角度,中央一再从技术层面强调减轻农民负担,“严禁”、“不准”以及党纪政纪处分和追究领导责任等,都是试图通过技术层面的办法来解决问题。
“上有政策,下有对策”,农民负担问题上,中央与地方政府较量多年,只能说打了个平手,且可以认为地方政府赢多输少。
为什么竟会是这种结果?
话分两头说。
第一,1980年以来,乡村两级乃至更高级别的政府过于乐观估计农村经济形势和农民收入状况,在各种既得利益集团的压力下面,向农民收取了过多用于举办实际上没有产生效益的事业的钱,其中相当部分被乡村两级用于吃喝、建楼堂馆所甚至贪污掉了。
这种情况在1990年代中期变得更为严重,在J市农村至1996年前后达到最高峰。
第二,改革开放以来中央与地方财政分灶吃饭的体制,特别是1994年以后实行的分税制,使地方财政普遍入不敷出。
特别是在农业型地区,不从农民身上想办法,财政无法运作。
换句话说,中央并未为地方政府留足财政收入。
中央实行分税制的本意之一是调动地方政府寻找财源的积极性,这种思路与1980年乡镇企业异军突起中地方政府主动性的被肯定是一致的。
地方政府在有足够事权和任务的情况下,不得不想出种种办法向农民收钱以办事。
为办事就得养人,财政收入少了之后,办事的钱便被挤掉了。
由此出现以收钱办事始,以收钱养人终的荒谬后果。
换句话说,农民负担屡减不轻的根本原因,正在于将乡镇一级政府当作积极政府来期待,既希望乡镇政府合法收取足够税费,大大地开源,又希望乡镇政府主动办起很多企业和事业,为官一任,造福一方,为一方的经济发展和城镇建设乃至于为乡村教育和其他诸种升级达标活动都打好基础,这就是荣敬本等人所说的“压力型体制”,而在这个过程中,因为中国太大,经济社会发展太不平衡,中央缺乏考核地方经济社会发展与地方政府行为相关关系的足够信息,地方政府在没有中央政府足够监督的情况下,利用“压力型体制”留给自己的主动性空间,将办事能力用于谋私,将为老百姓造福的政绩工程变为对老百姓毫无作用的面子工程甚至只是为某些既得利益集团乃至为地方政府负责人得到回扣的工程。
4、两税平摊的例子
那么,为什么乡村两级屡屡向农民伸手,在中央如此之高的关于减轻农民负担的压力下还可以得逞?
以J市农村为例,中央至少在1996年就已明确规定“农业特产税、屠宰税必须据实征收,不得向农民下指标,不得按人头、田亩平摊”,但至20XX年,J市农村大多仍然是按人头和田亩平摊农业特产税和屠宰税的。
除农业特产税和屠宰税税源分散、征收难度大等征收方面的原因以外,两税平摊也与农民缺乏组织能力、中央政府对地方政府行为的无可奈何和地方政府中较高层级对较低层级政府的睁一只眼闭一只眼有关。
B镇经管站站长说,前些年还有农民为农民负担和村级财务上访告状,到20XX年,全镇竟无一个农民上访。
农民不上访的原因不是他们的负担减轻了,也不是村级财务没有问题,而是他们在整个1990年代看到中央政策、国家领导人和中央级传媒有那么多关于减轻农民负担的规定、讲话和处理案例,仍然不能解决时,在他们过去屡屡上访都无果而终时,他们终于明白,政策规定是一回事,而实际情况又是另一回事。
他们悟出问题出在乡村两级,根子却在上面,既然根子在上面,农民针对乡村两级的上访有什么用处?
农民的想法是对的。
为什么说根子在上面?
以J市农业特产税和屠宰税的平摊为例,这么多年,难道市县两级的领导不知道?
我们在全国农村调查,以上两税平摊是普遍现象,新闻联播、焦点访谈也以典型案例说明据实征收的两税平摊是普遍现象,既然如此,中央未必不知道?
不知道的话,为何一再在中央减轻农民负担的规定上重申严禁两税平摊?
中央肯定知道两税平摊是全国普遍现象这一事实的,市县两级以至省级官员也知道中央知道全国范围两税平摊的问题。
他们说,问题不在于两税是否平摊,而在于平摊时不要出问题。
出不出问题,就不是省市县三级更不是乡村两级所可以把握住的,因此,地方官员喜欢说“看谁的点子低。
”中央反复强调“凡加重农民负担,引发严重事件和死人伤人恶性案件的,要追究乡、村主要负责人和直接责任人的责任,凡涉及地、县领导责任的,要依据有关规定追究地、县党政主要领导的责任。
”有的地方两税平摊或加重农民负担恰恰闹出了人命,这个地方领导人的点子就低,日子就不好过。
因此,在加重农民负担时,市县两级关心的核心问题不是农民负担是否被加重了,而是会不会出恶性案件。
只要不出恶性案件,层级高的地方政府就对层级低的地方政府睁一只眼闭一只眼。
农民上访来说负担过重和两税平摊的,能推则推,装模作样。
为什么农业特产税和屠宰税要平摊,而上级政府会不管?
从J市农村来看,除征收方面的原因外,县乡财政紧张,地方政府要开源,就将主意打在两税上面。
根据《S县财政年鉴》的统计,S县整个1990年代的10年,农业特产税和屠宰税分别由1989年的47万元和33万元,增长到1999年的917万元和464万元,10年时间,两税增长16.3倍,而实际税源增长的很少。
以生猪为例,屠宰税是指农户自食杀猪所缴税收,税率为一头猪8-12元钱,J市农村有杀猪过年的习惯,有些农户(约占1/3)过年也不杀猪,这样户平生猪屠宰税不会超过10元,但在1990年代,乃至20XX年,几乎所有乡镇农户摊到的屠宰税都远高于10元,高的达每户90多元,即相当于平均每户一年杀9头猪,这该多么荒谬!
S县1999年征收屠宰税464万元,当年全县共12万农户,平均每户征收38.7元屠宰税。
农民知道事情的荒谬性,但农民丧失了挑战荒谬事情的信心,因为农民是分散的。
江西农村还有宗族存在,农民算有一点宗族组织,因此对如此荒谬的事情还有抵制的勇气。
1999年我们在崇仁调查,即听说1997年因为按户平摊屠宰税,引起数千农民闹事,此后当地政府不得不据实征收屠宰税。
有组织的农民太少,发生恶性案件的机会就需要农民不堪重负到极限。
这个极限的危险性在于,农民可以在全国城乡流动,流动而无所归依的庞大的农民群体,该是多么巨大的力量。
当中央政府指望调动地方政府的积极性,按其主导地方经济发展的作为和地方经济发展水平来衡量地方政府的好坏,却又没有足够财政能力为全国所有的地方经济投资的时候,中央除了对地方政府加重农民负担的做法保持事实上的默认以外,中央又有什么办法来获得以上两全其美的好事?
我们认为,当前农民负担重的症结就在于中央将地方政府定位于积极政府这一立场。
必须将政府从发展经济中摆脱出来,让地方政府作为一个消极者来发挥作用。
特别是要让乡镇政府消极起来。
这是我们特别赞成徐勇教授提出“乡派村治”的一个理由。
三、一点思考
在1990年代用技术性办法(或叫做治标的办法)未能解决农民负担且农民负担越来越成为危及中国现代化事业的重大隐患的情况下,理论和政策研究部门提出了减轻农民负担的两种不同思路。
择要介绍如下:
第一种是思路是顺着1990年代中央减轻农民负担的办法往下走,认为农民负担过重,从表现上看并不是税收负担重,甚至不是三提五统重,而是税收和三提五统之外的乱收费、乱摊派、乱集资太多太重。
在1990年代证明通过技术性措施无法减轻农民负担之后,便自2000年在安徽进行税费改革,通过将向农民收取的税费一律改为农业税、农业特产税和两税附加,来规范农村的收税行为,抑制农民负担的恶性上涨。
这个办法也为地方政府特别是乡镇政府所认同。
他们认为,在当前农村收款越来越难的背景下,费改税有利于降低征税难度,减少征税成本。
此方面思路的文献很多,可以说到处都是。
第二种思路不太同意起码是不完全同意以上费改税的改革思路。
例如,秦晖认为费改税这种“并税除费”的改革决不是治本之策,而且如无其它改革配合,它的“治标”效果也不能期望太多,甚至在某种制度环境下它的中长期效果可能适得其反。
他认为,农民负担的治本之策“一是消除‘身份性贡赋’色彩,实行公民权利平等基础上的非身份性税法,无论是所得税、资产税、遗产税等等都应有一定之规。
对公民个人来说,最重要的是所得税,而所得税率累进制和低所得免税线是现代社会的通例。
按这个原则,我国相当一部分农民就几乎不应成为征税对象”。
更重要的第二点是要解决纳税问题的实质即“公民与国家的关系问题”。
归根结底,“税制改革‘治本’要取决于政治体制改革的突破”。
秦晖的思路可以细化为三种不同的思考方向。
一是卢锋等人所主张的“农民免税论”,认为第一、大部分农民达不到所得税起征点,第二、当前农业状况已使土地“资本”变为了社会保障手段,不能成为资本税的对象。
温铁军与卢锋的观点较为相近。
二是刘书明认为,农民负担过重在于政府推行城市偏向的分配政策和制度,导致了城乡居民之间分配关系失衡。
减轻农民负担的根本出路在于实现城乡平等的分配政策和制度,通过调整城乡居民之间的分配关系,以实现城乡居民的平等负担。
与刘书明观点相近的人很多。
三是发展农村基层民主,包括村级民主,乡镇民主,推行乡镇长直选,建立维护农民利益的农会组织,从而提高农民内部的组织能力和提高与外界包括政府的谈判能力,以将农民负担控制一个合理的可以承受的边界之内。
政治学和社会学界相当部分学者持此种看法。
依我们在J市农村调查的情况看,以上各种思考都有道理,但我们不同意那种单纯从技术层面进行费改税的思路,认为这种技术思路已走到尽头,不解决与之配套的改革,可能会如秦晖所担忧的那样,适得其反。
我们思路的要点如下:
第一,在中国工业化的现阶段,农业对工业的补贴已无可能(也无必要),农业和农村在中国现代化现阶段的主要功能不是为国家提供多少财政收入,而是如何可以为数量庞大的农民留下一个稳定的生存退路,包括为那些在城市未实现稳定就业的进城农民留下足够的生存退路。
只要农民有田可种,就可以解决温饱问题,在中国现代化进程中,经济波动可以被农村农业的就业退路(温饱生存的退路)所消化,这就可以为国家的工业化提供了较大的回旋余地,为今后50年持续不断地农村人口向城市转移提供了进退有序的可能。
换句话说,土地应成为农民生存保障之基础。
第二,土地生存保障功能的保持,来自两个不同方面的合力,一是中央稳定农民土地使用权的政策不能变,允许农民兼业,也允许农民将土地转包他人,但不允许土地买卖。
二是农民的耕地可以有价转包出去,或者说,耕地在扣除固定投入和劳动投入后,在缴纳各种税费摊派之后,可以有一定收益,而不是当前在很多地方农民将土地转包他人时倒贴若干现金。
*材料,尽在*知音网。
因为土地可以获得收益,农民就不会将土地撂荒,也不会随便将与土地的联系割断。
应特别注意,土地对庞大数量农民的社会保障功能是中华民族在今后50年艰难险阻的现代化征程中最为重要的制度性力量。
第三,与土地社会保障功能相一致的,是农村和农业经济在国民经济体系中的消极而非积极功能。
不要也不能指望共和国经济的增长极出现在农村,特别是中西部的农村,所谓发展乡镇企业和调整产业结构的现行做法,都被证明是失败的。
与此相关,乡村两级应实行一种消极的维持农村现状不至更糟的战略。
所谓农民负担,也就是由农民自己来负担一个消极行政的乡村组织功能的那些负担。
消极行政的乡村组织,其规模是很小的,其维持型的开支是很少的,其运转是低成本的。
对于贫困地区的农村,国家通过财政转移支付解决低成本运作的乡村组织的经费。
第四,与前一点相关,我们建议在乡一级设乡公所,不设政府,也不设财政。
在村一级实行村民自治,让农民自己决定如何在维持现状的前提下,兴办自己的公益事业和建设自己的公共工程。
作为一种引导,国家可以拨付专项资金,用于农村特别是村一级的以工代赈事业。
乡镇以上的公共工程,由国家财政解决。
总之,我们的思路不是从公民权利或现代税收的原理出发,而是从中国现代化进程中存在庞大的农民群体,这个庞大农民群体在逐步城市化的大约50年间能否有一个生存退路,将成为中国现代化能否获得稳定社会基础的关键这一事实出发,来得出我们关于消极乡村组织和发展村级民主的结论的。
6
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 农民负担 现状 症结