浅论土地征收中的公共利益以农村土地征收为视角.docx
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浅论土地征收中的公共利益以农村土地征收为视角
摘要
征收是指国家或政府为了实现公共利益而使用公权力剥夺他人私有的财产的一种行为。
土地征收制度在我国历经了曲折的发展过程,因此,关于公共利益的立法也历经了一个艰难的发展历程。
土地征收制度作为一项基本法律制度,各个国家或地区对其都有一定的规定,对于正处于经济发展迅速、信息化进程飞速发展的中国而言,对土地的需求也越来越强烈,因此对土地征收中出现的问题的解决也是迫在眉睫。
在目前我国的土地征收实践来看,我国的法律法规对土地征收中公共利益的界定和内涵有很大的不确定性以及对公共利益的属性确定得也比较宽泛,进而出现行政机关滥用权力,公共利益界定主体不明、程序不规范,以及土地利益分配和补偿不合理等一些列问题。
通过分析土地征收过程中出现的与公共利益有关的问题,结合我国的基本国情和现阶段的土地法律法规,借鉴他国或地区的经验,提出完善我国土地征收中关于公共利益的立法制度以及其他的程序规范制度。
关键词:
公共利益;土地征收;程序规范;司法审查程序;
目录
摘要I
ABSTRACTII
绪论1
一、土地征收中公共利益的基本理论2
(一)土地征收概述2
1、土地征收概念及其合法性要件2
2、我国土地征收法律制度2
(二)公共利益的概述2
1、公共利益的界定3
2、公共利益的特征4
二、关于我国土地征收中公共利益规定之缺陷研究5
(一)公共利益的范围界定不明以及界定标准模糊5
(二)公共利益界定主体不明确5
(三)土地征收程序不够规范5
(四)土地利益分配不合理6
(五)补偿标准不尽合理6
三、我国土地征收中公共利益实现的立法和程序化思考8
(一)健全相关立法制度确定公共利益的范围8
(二)明确土地征收中的诉讼程序和司法审查程序8
(三)中立第三方对拟征土地的相关利益进行评估9
(四)加大对农村的法制宣传教育力度9
(五)农民表达机制和自身素质的提高9
(六)增加多种补偿机制以提高农民生活保障10
结语12
参考文献13
绪论
最早使用公共利益的可以追溯到公元前6年,古希腊城邦制度,一个更为理想,以追求公共利益为趋势的古典民主模式。
古希腊思想家亚里士多德认为国家是社会的最高社会,其目的是实现“最高的善”,这是公共利益的物质和社会形态的最高利益。
亚里士多德的公共利益作为“制度本位”的划分--“按照绝对公正的原则判断,凡在公共利益上照顾所有政府是合法的或真实的制度;那些照顾统治者利益的人是政府或政府的正常形式的错误形式。
中世纪,哲学家阿奎那继承了亚里士多德的思想传统,认为家庭、城市、国家的幸福是个人幸福存在的基础,个人的幸福必须从属于公共利益,他说:
“既然所有人都是城市的一部分,他们非适应公共福利就不能具有真正良好的品德。
”因此,在阿奎那看来,个人利益从属于公共利益,他把遵从公共利益作为个人品德的内在要求。
近代,法国思想家卢梭认为,公意永远以公共利益为依归。
在卢梭眼中,公意不是所有个人利益的总和,把所有个人利益集中起来充其量不过是"众意”罢了,"众意”与"公益”是截然不同的,公意只着眼于公共的利益,而公众则关注私人部门的利益,其理念是个人意志的总和。
法国孟德斯鸠关于公共利益是一个标准—“关于公共利益的问题,公共利益从来没有政治法律或法规剥夺个人财产,或是削减甚至是最小的一部分。
在这个场合下,务必严格遵守民法;民法是财产的保障。
到了现代,随着经济发展水平的不断提高,城市化、现代化的不断深入,公共利益研究已经成为了热点,虽然国内外学者对此提出了很多具有建设性观点,众多政治学家、法学家、经济学家等从各自不同的角度,对公共利益进行深入广泛地探究,但迄今仍未能提出令人信服的解释。
因此,研究公共利益是具有前瞻性的重大课题。
一、土地征收中公共利益的基本理论
(一)土地征收概述
1、土地征收概念及其合法性要件
关于土地征收的概念,我国学者梁慧星认为,土地征收是国家根据公共利益的需要和行使公共权力,以补偿为条件,强制获得土地所有权,使他人的土地所有权丧失。
学者王太高认为,土地征收是指国家或政府为了实现公共利益而使用公权力剥夺他人私有的财产,并最终给予其一定的补偿的法律制度。
土地征收是国家基于公共利益的需要而利用其公权力,以补偿为要件强制性的取得集体土地所有权及土地承包经营权的行为。
土地征收的征收对象主要是土地的所有权,在土地征收的情况下,一般不存在征收期限,由于土地征收是指土地的所有权发生转移,原土地所有人彻底丧失其所有权,被征收人遭受的损失更大一些,因此补偿的标准也较高一些。
土地征收包含三个要件:
首先、以公共利益的需要作为土地征收的目的要件。
国家在土地征收中,在公共利益的情况下,行使权利的征收是前提条件,也是衡量土地征收的唯一标准是否合理,因为任何其他原因都是国家行使征税权的基础。
其次、符合正当程序是土地征收的形式要件。
形式的法律要件也符合行政法的基本原则。
最后、实质性要件是得到公平合理的补偿。
政府为了公共利益征地损害了部分特定人的利益,通过给予他们一定的补偿来体现公平、公正原则。
2、我国土地征收法律制度
纵观世界各国的土地征收法律制度,像美国、法国、日本等土地征收制度比较完善的国家都制定了统一的土地征收法,都是采用统一立法的方式来规范土地征收制度。
我国《宪法》、《物权法》和《土地管理法》都规定了土地征收,由于没有专门制定有关土地征收的法律,很多关于征收的规定只是散见于一些地方性法规当中。
我国《宪法》第十三条规定了"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。
”我国《土地管理法》第二条第4款规定:
"国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
”《物权法》第四十二条:
"为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
”《土地管理法实施条例》对土地征收的程序也有规范,同时,各省、自治区、直辖市依照法律规定结合本地社会实际也制定相应的土地征收规范。
(二)公共利益的概述
公共利益作为征收土地的前提条件和基础,只要进行土地征收,就必然涉及公共的利益问题。
随着我国民主和法制建设进程的推进,人们的维权意识不断增强,而且土地对农民有着重大而特殊的意义,必须对公共利益进行深入的研究和探索。
而对任何理论问题的分析,首先都需要从概念的内涵和特质着手。
所以,研究我国土地征收中的公共利益问题,也首先必须对公共利益的内涵和特质进行分析,在充分理解公共利益的基础上再进行深入研究。
1、公共利益的界定
土地作为不动产,是征收制度适用的最常见的客体。
在我国宪法、物权法、土地管理法等相关法规中,都有明确规定,土地征收是以公共利益为目的的,只在为了公共利益需要才能行使土地征收权。
公共利益目的如此关键、如此重要,但是到目前为止仍没有法律或者是低位阶的法规规章等对公共利益的内涵、外延予以界定。
从理论研究来看,专家学者对于公共利益的解释,角度不同所得出的解释也是不同的。
哈耶克认为:
"公共利益只能定义为一种抽象的秩序。
作为一个整体,它没有指向任何特定的目标,只是提供最好的渠道,使每个的成员都可以根据自己的目的是用自己的知识。
”张千帆教授定义公共利益为所有个人的利益相加,然而法律的目标就是最大化的实现个人利益之和。
韩大元教授提出:
"公共利益并非个人利益的简单相加,也并非大多数人的利益在数量上的体现,而是整个社会共同的、全部的、综合性和理性的利益。
”王利明教授认为,公共利益在概念上具有抽象性、模糊性,内涵上具有丰富性、宽泛性,内容上具有发展性、开放性。
当今世界上是通过概括式、列举式和概括加列举式这三种模式来界定公共利益的。
对于我国新体制中该选哪个形式确定公共利益,学者认为,较好确定我国公共利益的方法是列举式加排除。
之所以用这类形式,是由公共利益本身范围的模糊性决定的,若是只用列举式从正面列举的话,将得出比较片面的结论。
为此,我们可以通过排除法排除那些不属于公共利益范围的内容,进而更全面的把握公共利益的内涵。
列举式虽然对制约行政机关的自由裁量权和巩固公共利益的时间操作性方面具有一定的作用,但其将公共利益的范围通过罗列的方法表现出来,是不符合公共利益自身的特点,也是在现实生活中很难实施的。
然而列举加排除式的界定模式则并不是穷尽对公共利益的列举,而是克服列举式缺乏灵活性的缺点以及吸收列举式的优势的同时,将完全不属于公共利益的内容排除在外进而最大程度的概括出公共利益的内涵。
在界定公共利益的过程中,列举加排除法同时也给予了行政机关一定程度上的自由裁量权。
事实上,在现实操作过程中可看出,在《物权法》出台之前,早就已经有部分学者用这种方法去界定公共利益的范围,例如梁慧星教授对公共利益的范围所做的界定。
其即是通过排除商业利益的方法来扩充其罗列的公共利益的范畴,增加了列举式的灵活性,使得公共利益的界定可以更好的顺应时代的发展。
2、公共利益的特征
公共利益的特征有以下方面:
第一、客观性。
公共利益不是个人利益的叠加,也不能简单地理解为个人给予利益关系而产生的共同利益。
不管人们之间的利益关系如何,公共利益都是客观的。
第二、合法性。
合法性,包括实体正义和程序正义的两个方面。
财产权作为公民享有的权利。
只有在法定条件下,才可以对其进行征收或征用。
即是说,它是具有合法性和正当性,符合实体在体系上的公众利益。
第三、优先性。
公共利益的价值,除了与其他价值相比的优势,可以将其作为实现征收行为和公共利益的集合。
"只有当公共收益因为正常期待遇挫进而使得受到的损害明显时,才可以对私人领域进行一定的干涉。
”也就是说,在征地过程中,实在权衡公共利益与私人利益价值的基础上作出最后的抉择。
第四、非营利性。
非营利性是指公共利益不得以营利为目的,一切与商业利益有关的内容都不能定义为公共利益,同时也不得以公共利益作为制约和剥夺公民权益的借口。
二、关于我国土地征收中公共利益规定之缺陷研究
(一)公共利益的范围界定不明以及界定标准模糊
目前宪法和物权法均有规定:
为了公共利益的需要,按照法律规定的程序和权限,国家可以征收集体或单位或个人拥有的合法的土地。
国家或政府以公共利益为目的进行土地征收是法律赋予他们的一项特殊权利。
事情之关键为:
何为公共利益?
当前我国的土地管理法及其实施条例等各项土地征收的法律法规对于公共利益未能作出准确的界定,而且还规定了所有单位及其个人在建设过程中一旦需要土地,就必须要按照法律的规定去申请才能准予使用国有土地、而且使用的必须是国家拥有的或者是合法征收的本应是农民群众集体所有的土地,不得超出此范围。
该规定实施后,导致我国宪法中所规定之公共利益的实际使用范围会被扩大。
在具体征地之时,各相关部门可依据自身之所需对公共利益进行具体而实用的解释,由此而来,大量营利性项目也就顺便被列入到公共利益所需之用地项目当中,运用政府的强制力以获取所需土地,让以盈利为主要目的的征收反而变为了农村集体土地征收的重要类型。
所以,在政府和农民进行农地征收的博弈之中,政府应当根据对法律所进行的解释,运用征地所具有的强制性和权属转移性等特征,以至于农民群众在博弈中在地位不平等的状况下造成了利益的流失。
(二)公共利益界定主体不明确
界定我国土地征收中公共利益的主体必须具体、明了。
然而界定主体不仅包括法律法规中判定公共利益的具体主体,还包括公共利益的立法主体、公共利益的监督主体、公共利益的审查主体等等。
根据我国现在的法律法规可知,土地征收是一种公权力行为,其征收决定是依行政机关作出的,然而对于土地征收中的公共利益具体由哪个主体界定以及土地征收决策作出后由哪个主体来审查和监督公共利益?
并无确切、详细的法律来规定,进一步来看,倘若土地被征收者或利害关系人亦或是其他机关组织对行政机关所认定的公共利益提出怀疑,那么具体该向哪个主体提出,那么具体该向哪个主体提出,又有谁将对“公共利益”这个争议性话题做出最后的判定呢?
法律也没有明确。
不明确的界定主体不但对实践操作中公共利益的界定产生影响,也使得对公共利益的界定产生混乱从而难以最终实现公共利益的目的更不利于利害关系人通过有效的途径维护自身的合法权益。
因此,必须明确公共利益的界定主体,这样的话,公共利益的界定程序、监督程序以及事后救济程序将能得到更好的贯彻和发展。
(三)土地征收程序不够规范
在农村集体土地的征收过程之中,土地权利人根本无法实质性的参与到土地征收程序中,因而实际上对于土地征收的结果毫无影响,这是现阶段我国农村集体土地征收中所存在的一个重要问题。
《土地管理法》明确规定了各地方政府应该及时进行公告相关的征地补偿安置方案,且多多的听取被征地农村集体组织以及群众的建议和意见。
所以说,我国的《土地管理法》只规定征地补偿安置要进行公告,并且应当听取农村集体以及农民群众的意见,至于怎样进行公告与听取却无明文规定,在公告与听取之后是不是采纳也未能提到。
我国《土地管理法实施条例》规定了土地征收的方案在依法获得许可后,由被征收土地所在的地方政府来负责具体的实施工作,包括批准征地的机关、土地用途、范围和征地的补偿标准等。
对于补偿的标准存在较大争议的,由县(市、区)政府进行协调。
一旦协调失败,则应当交给批准征收土地的当地政府予以判处,并且征地赔偿与安置争议的具体实行不应影响土地征收的方案。
就此规定可看出我国的《土地管理法实施条例》尽管已经规定了公告与听证等内容,但公告在土地征收程序之中仅仅属于后置性程序,也就是征收方案批准以后的一种附属性程序,在征收以前并不需要同土地权利人进行相互协商,自然也就谈不上让土地权利人参与到其中。
在征收计划获得批准以后,听取农村集体组织以及农民群众意见往往就成为了表面文章,即使土地权利人对于征地补偿以及安置有自己的理解,也不会妨碍到土地征收的进程。
相关部门完全可以先行征地,导致土地权利人完全处在被动的地位上。
(四)土地利益分配不合理
国家根据公共利益的需要,依照法律赋予的权限和规定的程序在给予一定补偿的情况可征收土地。
政府征收农民的土地,理应依照被征收的土地的原来的用处来补偿被征地者。
征收农民土地的补偿费用主要由土地补偿费、安置补助费和地上附着物和青苗的价值构成。
补偿费用的标准以被征收的农地在被征收时的前三年的平均年产值的倍数进行计算,赔偿的最高倍数不得超过30。
2010年起新的土地补偿标准在多个地方开始实行,征地补偿是根据公布的征地统一年产值标准和区片综合地价执行的。
但由于失地农民缺乏再就业的知识和技能,一次性补偿金并不足以保障失地农民今后的生活。
而政府在低价从农民手中征得土地之后,通过将征收的土地转让给开发商,从中获得巨大的利润,变成土地征收的最大受益者,最终导致征地范围的不断增大。
(五)补偿标准不尽合理
根据《土地管理法》第47条的相关规定,在土地增值收益分配中,农民被排除在外。
同时《土地管理法》第26条也规定:
"土地补偿费用直接归农村的集体经济组织所有,地上的附着物和青苗的补助费则归土地被征收的土地所有者所有。
”可以看出,最终只有那少之又少的地上附着物和青苗补助费被分发给农民。
因为农村土地产权的体系相对紊乱,集体土地所有权的主体又较为模糊,因而在目前的土地征收过程中,将农民群众的征地补偿费划归农村集体经济组织中的做法,看似由农民自主决定征地补偿,然而实际上的补偿费用支配权都集中到了少数村干部手中,直接发到农民手中的补偿费少之又少。
在西方国家的立法体系之中,土地征收补偿的范围包含了土地补偿费用、地上物补偿(含建筑物补偿与农作物补偿)搬迁费用、邻接地损失补偿费用、离职人员补偿费用以及间接利益损失补偿费用等。
但是,我国《土地管理法》所规定的征收土地补偿费只包含了土地补偿、安置补偿和地上附着物、青苗补偿等费用。
在《物权法》出台后又加入了被征地人社保费用这一补偿以保证被征地的农民的最基本的生活等。
这就证明了我国的土地征收补偿费用只限和被征收土地相关的直接损失费用,对于一部分无法加以量化的非经济领域之中的间接损失,还有一部分能够加以扩大的财产损失,包括分割残余地遭受的亏损、经营过程中的亏损以及承租土地的费用亏损等均没有列入到补偿范围之中。
同时,在具体的补偿标准上,《土地管理法》所确定的征收土地的补偿费用是指被征收地在被征收时之前3年的平均年产值的6至10倍,而安置补助费则是4至6倍的标准。
假如两项补偿费用还无法让农民保持原有的生活标准,在经过省政府批准之后可适当增加安置补偿费用,但是其土地补偿费与安置补助的费用加起来不应超出土地被征收之前3年该土地平均年产值的30倍。
笔者觉得该补偿标准显然偏低,这是因为此地前3年的平均年产值无法体现出该块土地的最合理用途,且种植作物之差异和农作物市场化价格波动等因素没有计算在其中。
更加重要的是,这一补偿标准完全没有看到农业用地对农民群众所体现出来的就业与社保等功能。
对完全依赖于土地生存的失地农民而言,土地不但意味着经济上的收益,还包含了就业、基本生活以及生存保障等。
显而易见的是,我国现行的土地补偿标准还停留于计划经济体制之下,未能考虑到中国特色社会主义市场经济下土地对农民所应当具备的价值。
一旦补偿标准不够合理,势必会导致博弈各方地位变得更加地不均衡,从而导致农民群众在土地征收博弈过程中变得更为弱势。
三、我国土地征收中公共利益实现的立法和程序化思考
(一)健全相关立法制度确定公共利益的范围
通过对全球土地征收机制的观察,虽然土地征收的公共目的和公共利益的界定存在技术问题。
然而,世界各国为切实防止公权力对于私权所造成的侵害,还是将公共利益视为征收土地过程中所具有的唯一合理理由。
有鉴于此,就回应现实诉求以及借鉴其他国家经验的视角来观察,我国应当在农村集体土地征收过程中进行专门的立法,争取早日印发《农村集体土地征收和补偿办法》,从而真正保障广大农民群众的土地权益,把农村集体土地征收权利之行使严格限制在公共利益范围之中,且公共目的应当直接而明确。
这就说明为了公共利益而使用土地,譬如,公共道路交通、公共医疗、灾害治理、文化教育、环境卫生、文物古迹和景区保护等非营利性的用地,可以采用土地征收的办法进行公平合理地补偿。
对于以营利为主要目的的一种经营性的用地,从而切切实实地打破政府部门在土地征收上的垄断,从而在土地利用总体规划等管控之下更好地发挥出市场机制的积极作用,同意农民群众可以通过集体土地使用权参与入股或者租赁等形式参与到各类经营性项目的合作开发或者自行开发之中。
(二)明确土地征收中的诉讼程序和司法审查程序
要想土地征收中的公共利益更好地服务于广大农民就必须完善公告制度、听证程序和司法审查制度。
公告制度是有效监督行政机关进行行政决策的重要基础,完善我国土地征收中的公告制度,有助于满足公民的知悉权和更好的维护他们的合法权益。
很多国家以及地区的法律已经都规定了较完善的公告制度,我国虽然对土地征收中关于公共利益的程序性规定并不完善,然而事实上,我国也有部分法律法规对该制度予以规定,如《土地管理法》中确认了对于征地补偿安置方案的实施必须进行公告,而《土地管理法实施条例》对于这个也规定进行了细化和明确,除此以外,我国还专门出台了一部关于公告制度的办法—《征用土地公告办法》,该办法更加系统的确认了土地征收的公告程序。
我们还可以通过将公告时间时间提前到征收决策之前、丰富公告形式等方式来完善公告程序;
关于听证程序主要在《土地管理法》、《土地公告办法》等法律法规中得到一定的重视和进行了较为明确的规范,但在总体上仍存在很多的不足的地方。
因此可以通过以下方面来完善听证制度:
将听证制度的时间和范围提前到土地征收决策获批准之前;在听证会过程当中严格记下两方所谈到的意见和观点,并组成最后的笔录。
选择与行政机关和土地征收利害关系人无关的人作为主持者,以确保听证程序主持人的中立性;加大对听证程序的宣传力度,使听证程序更好地发挥它实际的作用,而不是仅让它停留在法律条文上。
司法审查作为一种程序性的救济制度,在征地过程中,司法机关和行政机关形成了一定的权力制约和制衡,司法机关作为中立机关,对监督和保护公共利益的实现起到很大的作用。
完善我国的司法审查和救济程序,笔者认为,最初应当将司法机关参与的时间提前到土地征收决策生效和审批之前,这样的司法审查结果才会切实发挥作用,也能更好地保护被征收地者的合法权益。
其次,要落实保障我国司法机关的司法独立性和建立相应的法官责任制度,以防止司法机关滥用司法审查权,也能够防止其逃避责任,督促其履行职责以更好地服务于广大人民群众。
(三)中立第三方对拟征土地的相关利益进行评估
排除偏私是正当程序的一个基本要求,然而当前行政机关在征地过程中的中立性严重不足:
既是土地征收的决定权、执行者,又是纠纷处理的裁决者,从征地决策的作出到补偿标准的制定几乎全是由政府单独完成的,这种“球员兼裁判”的双重角色使其在征地中的正当性大打折扣。
更为致命的是,在征地中还存在着政府自身的巨大利益,在我国目前还缺乏对征地过程中政府权力相对有效的监督与制约机制的情况下,其权力的滥用几乎是不可避免的,其中立性更值得怀疑。
农村土地征收中的一个焦点是对拟征土地相关利益认定的问题,这也是最容易引发征地矛盾的因素之一。
从正当程序的角度而言,对征地中所涉各种价值的评估应当由中立的第三方来进行,而不应由政府单方决定"在我国目前可以考虑成立中立的地价评估委员会,由它来居中评估所征收土地及其相关利益的价格。
我国已经有“房地产评估事务所”一类的评估机构,再设立这样的机构并非不可能。
但问题是在中国这样一个复杂的人情社会中,地价评估委员会如何获得社会公信力,如果缺乏制度性的保障,那么有关行政机关或者其他组织与个人要“俘获”这类评估委员会亦非难事。
有惧于此,一方面应当加强对这类委员会法律地位的制度性保障,另一方面亦可考虑在利益冲突较大的情况下,让权威机构(如地方人大常委会)来主持价格听证,在征与被征者双方充分发表意见、并在参考评估委员会独立评估的基础上作出中立的裁决。
(四)加大对农村的法制宣传教育力度
随着经济的发展,法治社会的不断健全,人们总体上的法治水平、维权意识得到了普遍的提高和加强,然而,在相对落后的农村,农民对法律的了解程度和水平依然是处在相对比较低的状态。
因为处于落后的农村,对法律知识的了解途径相对较少、人们的维权意识也不高。
例如,在农村土地征收过程中,农民的利益即使受到了侵犯,也几乎很少有人会想着利用法律这个武器来维护自身的合法权益。
因此,我们可以加大对农村法治教育的宣传力度,可以组织、派发熟知法律知识的人员定期到各个农村举办法制教育宣讲会,还可以安排部分人员定期到农村走访,为村民提供一些常遇到的法律知识咨询,帮助他们通过法律的途径来解决各种纠纷和问题等。
笔者相信,久而久之,农村的法治水平和维权意识将得到很大的提高,而且也有利于农村的稳定和和谐。
(五)农民表达机制和自身素质的提高
农民在土地征收中的话语权取决于以下三个方面:
主观上是代表农民利益的组织;宏观上是国家政治体制的运行;微观上是农民自己的文化素养水平。
但是,由于农民表达能力的水平不高使得其在土地增值分配中很少话语权,主要体现在以下:
农民在国家权力机关中欠缺比较强有力的代言人。
正如大家所知道的,人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,是
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