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西方行政理论复习资料
导论
西方行政理论经典
什么是行政?
国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。
什么是行政管理学?
行政管理学又称为公共行政学、行政学、公共事务管理学、公务管理学等。
其英文名称PublicAdministration或Administration,来自拉丁文Administratre。
我们所说的行政管理学,是由“行政”、“管理”和“学”所组成的一个复合词组。
(1)其中“行政”通常指政府公共行政过程中的政务的研判和推行。
(2)“管理”通常指政府(行政)运用依法获授的国家公共行政权力,并在法律原则规定的范围内运用行政裁量权,以行政效率和社会效益为基本考量标准,处理公共行政事务的过程和活动。
(3)“学”则是与前面两个方面相一致的比较系统化和有着独特领域的理论、方法和知识的体系。
因此,行政管理学就是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。
在一般情况下,它主要反映政府(国家行政机关)管理国家事务、社会事务和自身事务的活动,并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究,开掘公共行政管理的规律性,帮助和推动这些活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。
为什么要学习西方行政学说?
一、我国行政学发展的状况:
1、行政管理学在中国的传播和研究,始于20世纪30年代前后。
2、20世纪50年代初,由于高等学校院系调整和学科建设认识上的偏颇,行政管理学的有关专业和课程被取消,该学科的研究和传播也随之中断。
3、1984年8月,国务院办公厅和劳动人事部召开了新中国建国以来由政府主持的第一个研究行政管理学的会议——“行政科学研讨会”。
标志着行政管理学在我国的重建,并成为它进一步发展的新起点。
1979年邓小平指出:
“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究,我们过去多年忽视了,现在也需要赶快补课。
”二、美国管理学家雷恩:
“管理者从历史上可以吸取许多经验教训,其中重要的一条就是把研究过去作为研究管理的入门。
”第一节西方行政学的产生
希腊三贤:
苏格拉底柏拉图亚里士多德
苏格拉底名言:
无知即罪恶
智慧意味着自知无知。
这个世界上有两种人,一种是快乐的猪,一种是痛苦的人。
做痛苦的人,不做快乐的猪。
如果把世上每一个人的痛苦放在一起,再让你去选择,你可能还是愿意选择自己原来的那一份。
男人活着全靠健忘,女人活着全靠牢记。
最有效的教育方法不是告诉人们答案,而是向他们提问。
要想向我学知识,你必须先有强烈的求知欲望,就像你有强烈的求生欲望一样。
思想应当诞生在学生的心里,教师仅仅应当像助产士那样办事。
每个人身上都有太阳,主要是如何让它发光。
知道的越多,才知知道的越少。
告诉我你的朋友,我就知道你是什么样的人。
我去死,你们去活,究竟谁过得更幸福,唯有神知道。
人可以犯错,但是不可犯同一个错。
在你发怒的时候,要紧闭你的嘴,免得增加你的怒气。
好的婚姻仅给你带来幸福,不好的婚姻则可使你成为一位哲学家。
我的母亲是个助产婆,我要追随她的脚步,我是个精神上的助产士,帮助别人产生他们自己的思想。
孟德斯鸠名言录自由就是做法律所许可的一切事情的权力。
造化既然在人间造成不同程度的强弱,也常用破釜沉舟的斗争,使弱者不亚于强者。
有益于身而有害于家的事情,我不干;有益于家而有害于国的事情,我不干。
美必须干干净净,清清白白,在形象上如此,在内心中更是如此。
让我们把不名誉作为刑罚最重的部分吧!
我所谓共和国里的美德,是指爱祖国、也就是爱平等而言。
这并不是一种道德上的美德,也不是一种基督教的美德,而是政治上的美德。
一个人民的国家中还要有一种推动的枢纽,这就是美德。
奢侈总是跟随着淫乱,淫乱总是跟随着奢侈。
啊!
夸奖的话,出于自己口中,那是多么乏味!
一、产生的背景1、19世纪末,自由资本主义已经不适应第二次科技革命之后的资本主义国家,自由资本主义向垄断资本主义转变,经济的发展和社会矛盾的凸现使国家的职能变得复杂,原有的经验式的行政管理方法已经不适应时代的要求,迫切需要有一门科学理论来指导国家的行政管理活动。
具体:
a、政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理,由消极放任“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”。
b、行政职能加强和行政活动范围扩大,使行政机构迅速增加,行政人员队伍日益壮大;而“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立,更促使行政成为“非政治化”的管理领域。
c、行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风,妨碍了资本主义商品经济的发展。
2、工业经济的迅速发展和陈旧的管理方法之间的巨大矛盾促使科学管理运动的兴起从而推动了行政学的形成和发展。
代表:
泰罗的科学管理理论。
3、相关学科的理论发展和政府的行政管理实践,为西方行政学的产生奠定了重要的基础。
政治学、官房学和行政法学是西方行政学的理论渊源。
官房学派(cameralismschool,17世纪),又称作重商主义的官房学派,又译作“官房学”、“官房主义”,是重商主义的一种形式,强调促进国家福利状况,认为增加国家的货币财富能增强国家的经济力量,是指16-18世纪德意志、奥地利的一些财政及行政改革学家和学者,由于彼此观点接近而形成的一个特殊集团。
二、产生的过程1、1845年法科学家M·A·安培“建立管理国家之科学”的设想;2、1865-68德学者斯坦因七卷本《行政学》最早提出“行政学”一词(指行政法);3、1887年美学者威尔逊发表开创性的《行政学研究》一文,主张政治与行政分离,将行政管理作为一门独立的学科加以研究。
4、1900年美学者古德诺出版发表《政治与行政》一书,进一步明确指出政治与行政的区分。
5、1926怀特《行政学导论》、1927威洛比《公共行政原理》,对其内容进行系统研究和阐述。
行政学理论体系得以形成。
6、1930年,国际行政科学学会在西班牙首都马德里成立。
第二节西方行政学的发展历程
一、西方行政学的提出与创立时期(1887—1918)二、西方行政学的正统时期(1919—1941)三、西方行政学的批评与转变时期(1941—1959)四、西方行政学的应用与发展时期(20世纪60年代)五、西方行政学的挑战与创新时期(20世纪70年代)六、西方行政学的总结与探索时期(20世纪80年代)
第二讲提出与创立时期的西方行政学说
第一章威尔逊的《行政学研究》
问题:
1、你对威尔逊的生平了解多少?
2、威尔逊行政学说是如何产生的?
3、行政学研究的必要性在哪里?
其目标是什么?
4、威尔逊认为行政管理的实质是什么?
5、我们应当用什么方法去研究行政学?
6、简要叙述威尔逊《行政学研究》中的一两点行政思想。
7、你如何评价威尔逊的行政思想?
一、威尔逊的生平Thomas Woodrow Wilson,美国人,1856年生,政治学家、行政学家、教育家、改革家、政治家;
哲学博士,主要研究政治家与政府、法律1886-1902:
政治学教授,教学、研究;1902-1910:
普林斯顿大学校长;1910-1913:
新泽西州州长;1913-1920:
美国总统1924:
去世
二、威尔逊行政学说的思想渊源和产生背景
(一)思想渊源:
威尔逊在思想上主要受到欧洲政治学家特别是德国政治学家斯坦因的影响。
为什么行政学思想萌芽于欧洲特别是德国?
“首先,在欧洲,正因为政府不依赖国民的同意,它所要做的更多的工作是统治;其次,想使政府保持垄断地位的愿望,使那些垄断者对于发现尽可能不激怒民众的统治方法深感兴趣。
”斯坦因将政治与行政区别为宪政与行政的关系。
宪政是以宪法为中心的民主政治。
即民主与法治的结合,构成政权的组织形式。
[constitutionalgovernment]指立宪政治.宪政也称"立宪政体","立宪主义",是以宪法为前提,以民主为核心,以法治为基石,以保障人权为目的的政治形态或政治过程.宪政:
是国家这一人格主体有组织的意志;
行政:
是国家主体的依据意志的活动.
为什么政治的发展先于行政的发展?
“在很早的时代,麻烦的事情几乎都出在政府结构方面,因此,结构问题就成为人们思考的焦点……那时候政府的职能很简单,因为生活本身就很简单。
……唯一重大的问题是谁将掌握权力?
”
(二)产生背景:
主要源自于对自由放任主义的反对和新民主运动的兴起政党分赃制被功绩制所取代。
政党分赃制(spoilssystem):
西方国家执政党领袖把政府官职作为酬劳分配给在竞选中出过力的本党党员和个人亲信的任用制度。
又称政党分肥制。
问题:
从美国文官制度的演变可以得出什么结论?
行政力量日益被人们视为一种有效的工具而得到重视。
三、威尔逊的行政思想概述
(一)行政学研究的必要性
19世纪末20世纪初,随着国家经济和社会事务的发展以及政府职能的扩大,在具体执行过程中出现了很多前所未有的难题,为了保证政府的工作顺利开展,政府的行政管理工作迫切需要有科学的理论的指导。
美国建国之初:
只有国务院、财政部以及战争部等有限的几个行政部门以及司法部长、邮政总长等,联邦机构成员小于1000人
1866年联邦费用仅为4100万美元,1871年联邦政府职员仅5.4万人;
1914年联邦费用达1.7亿美元,1914人员为48.3万。
“我们的政府正如一个精强力壮的小伙子一样,其机能已经得到扩张,其身材已经长大,但同时却在动作上变得笨拙了。
他的精力和他的年龄的增长,跟他所具有的生活技能相比较,已经彻底不相适应,他得到了力量,但却没有学会举止的方法。
因此,虽然从机构发展的顺利和健康状况方面着眼,跟欧洲诸国相比,我们的优越性是很大的;但现在我们却已经面临着需要进行更加仔细的行政调整和需要更加丰富的行政知识的时刻。
”
(2)行政学的目标和任务
目标有二个:
(1)弄清楚政府能够适当且成功地承担的是什么任务
即:
明确政府的职能和任务范围,明确该管什么,不该管什么;
强调“适当性”:
凡公共事务该由政府管理,政府承担其他社会组织所不能承担的,即为“适当”;若政府承担一切,或该管而不管,即为“不适当”
(2)弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门任务。
即:
用什么方式、什么方法进行管理,才能提高效率,完成任务。
这应该是行政学各部门的具体研究内容。
行政管理学的目的:
总结行政管理经验,加强其理论性——把行政方法从经验实践的混乱和浪费中拯救出来,并使它们深深植要于稳定的原理之上。
特别强调:
行政学研究不能仅限于“纯粹技术细节的那种单调内容之上”,而应对行政管理的各个方面开展研究,使行政学理论既有深度,又有广度,形成较高深的理论。
(三)行政的实质
“行政管理是政府工作中极为显著的一部分,它就是行动中的政府;它就是政府的执行,政府的操作,就是政府工作中最显眼的部分,并且具有与政府本身同样悠久的经历。
”
(四)行政学的研究方法
历史和比较的方法。
“如果我们看到一个想杀人的家伙在敏捷的磨着一把刀子,我可以学习他磨刀的方法,而用不着学习他磨刀犯罪的动机;同样,如果我见到一个彻底的君主主义者很好的管理某一个机关,我可以学习他办事的方法,而无须丝毫改变我身上作为共和主义者的一个细胞…..”
实践为准绳,以本国为核心的思想。
(五)人事行政的思想
(1)提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一
(2)重视政府官员的素质:
“一个具有真正大公无私精神的政治家,其领导方式可以把自负而敷衍塞责的机关变成公正政府的具有大公无私精神的工具”。
(六)行政监督的思想
“我们的理想模式是通过选举和经常性的公开商议,以彻底排除武断和阶级成见,并用这种方式建立一个具有足够的文化教养和自立精神的文官制度,它能够有理智有力量地展开活动,但却依然与公众的思想保持着非常紧密的联系”。
提高政府官员的工作质量:
要使政府官员所经常感兴趣的是用他的才智作最大的努力,用他的良心作最认真的服务,使之不仅仅是替他的上级效劳,同时要为群体尽力。
如何做到:
高薪:
“通过给予政府官员大量生活费用补助来使这种服务引起他最普遍的兴趣”
职业发展:
通过发展他的前景来使这种服务成为他最珍视的兴趣;
提高营养与培养性格:
使公共服务成为他最崇高的兴趣。
问题:
你认为目前中国的公务员制度有哪些方面借鉴了威尔逊的人事行政思想?
“在行政管理活动中,群众舆论将起什么作用?
准确的答案似乎是:
公共舆论将起权威性评判家的作用。
”
四、简评
开行政学研究之先河,是行政学的鼻祖。
比较深入地分析、论证了研究国家行政管理和建立行政科学的必要性和重要性;
较为准确地揭示了行政学研究的对象与实质,明确提出了行政学研究的目标和任务;
对诸如人事行政、行政监督、行政道德(伦理)等行政学研究的具体内容作了阐述;
对行政学研究的应该遵循的方法论原则提出了自己独到见解。
其思想中的某些观点至今仍不失精辟,对当今仍有启示和借鉴作用(如:
拿来主义与本地化,扬长避短等)。
第二章古德诺的政治---行政二分法
1、政治-行政二分法的含义,政治指什么?
行政指什么?
2、古德诺关注的重点问题是什么?
3、今天应如何认识看待古德诺这些行政学观点(协调、适度控制、中央集权)?
4、古德诺对行政学研究的主要贡献在哪?
对后人的影响如何?
美国的最高行政机关、权力机关是什么?
彼此关系?
如果美国执政党为民主党人,那么,国会中是否民主党一定为多数党?
美国目前的最高行政首脑是谁?
在中国是否体现了政治对行政的适度控制,如何体现的?
举例说明中国是否存在行政适度集权。
一、古德诺的生平介绍
古德诺(1859~1939)
Goodnow,FrankJohnson
美国著名的政治学家、行政学家和法学家。
1859年1月18日生于纽约市布鲁克林,
1939年11月15日卒于巴尔的摩。
1883~1914年开始在哥伦比亚大学任教。
1900年参加起草了《纽约市宪章》。
1911~1912年任美国W.H.塔夫脱总统的节约与效率委员会委员。
1913年曾到北京任中国政府的法律顾问,于1915年发表《共和与君主论》,认为共和制度不适宜中国,被袁世凯加以利用,为复辟制造舆论。
1914~1929年任约翰·霍普金斯大学校长,先后教授行政法、历史和政治学,是美国政治学会的主要创建人,并于1903年成为该学会第一任主席。
盖无论其为君主或为共和,往往非由于人力,其于本国之历史习惯,与夫社会经济之情状,必有其相宜者,而国体乃定。
法国之大总统,由议院选举,美国之大总统,则由人民选举。
此二国者,其国民皆因与闻政事有自治政制之经验,而近五十年间,两国皆注重普通教育,广立学校,由政府辅助之。
故两国之民智,皆颇高尚也。
中国数千年以来,狃于君主独裁之政治,学校阙如。
大多数之人民,智识不甚高尚,而政府之动作,彼辈决不与闻,故无研究政治之能力。
四年以前,由专制一变而为共和,此诚太骤之举动,难望有良好之结果者也。
向使满清非异族之君主,为人民所久欲推翻者,则当日最善之策,莫如保存君位,而渐引之于立宪政治。
二、主要思想内容
〈一〉对政治—行政二分法的进一步阐释
〈二〉对政治与行政应如何协调的途径的探讨
所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能:
“政治”——国家意志的表达;
“行政”——国家意志的执行
“以执行国家意志为主要功能的政府机关,经常地,事实上是通常地,又被赋予表达国家意志的具体细节的职责,尽管这些国家意志的具体细节在表达时,必须合乎由主要职责在于表达国家意志的机构所制定的一般原则,这就是说,被称为执行机构的机构,几乎在任何情况下都拥有大量的制定法令权或立法权。
另一方面,以表达国家意志为主要职责的机关,即立法机关,通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。
也就是说,尽管人们能够区分开政府的两种功能,但却无法严格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使。
”
《中华人民共和国宪法》第八十九条第一款明确规定:
作为最高国家行政机关,国务院可以“根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令。
”
如《中华人民共和国土地管理法实施条例》(《国务院公报》1991年第1号)。
结论一:
政治与行政是两种不同的功能,但这种区分只是纯理论上的,而不可能是实践性的。
实践中,这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关;而且这两种功能之间必须取得某种协调。
〈二〉对政治与行政应如何协调的途径的探讨
古德诺的行政学思想主要体现在其著作《政治与行政》中。
通过该书,古德诺总体上关注如何才能即实现民主治理(政府的民治性),又提高政府行政管理的效率。
民主与效率要兼顾,而其认为方法是政治与行政的协调,并指出了政治与行政协调的几条具体途径。
1、政治与行政协调的道路之一:
政治对行政的适度控制
(1)政治必须取得对行政的某种程度的控制
控制方法:
A、通过法定制度达到的,如:
英国内阁必须对议会负责;
B、通过法外途径(如政党体制)实现的。
例如,在那些“把分别主要承担这两种功能的机构在法律上分开”的政府中,如美国,这种控制就是由政党来完成。
全国人民代表大会行使下列职权:
……
(五)根据中华人民共和国主席的提名,决定国务院总理的人选;根据国务院总理的提名,决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选;
……
(九)审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告;
(十)审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告;
…..
全国人民代表大会有权罢免下列人员:
(一)中华人民共和国主席、副主席;
(二)国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长;
(2)政治对行政的控制必须有一定的限度。
古德诺强调:
“一方面为了保证国家意志的执行,政治必须对行政进行控制;
另一方面,为了保证政府的民治性和行政的高效率,又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。
”
结论二:
为取得政治与行政之间的协调,政治必须对行政拥有某种“适度”的控制,即控制行政功能中之狭义的执行性机构——通过控制这种机构的高层高官即可(政治性任命官员)。
2、政治与行政协调的道路之二:
行政的适度集权
中央徒有国家意志表达的权力,但这种意志的执行则在相当程度上仰赖于地方,而地方如果不受中央的控制,在执行时则可能歪曲这种国家意志,使之屈从于地方利益的需要。
为避免分裂,中央政府便会通过加强立法(因为行政权在地方手中)来限制地方权力,保证统一。
而地方则会使用消极的不执行权来对抗。
而如此一来,一方面国家的意志无法贯彻,另一方面宪法所规定的地方自治权实际上也受到了侵犯和否定。
结论三:
为取得行政的效率以及保证民主,行政集权都是必要的。
3、在美国政治与行政协调的独特道路:
法外调节
结论四:
美国的政党制度对于保证美国政府体制的顺利运转是必不可少、至关重要的。
美国两党制的形成:
美国的两党制,最早萌芽于建国之初的联邦党派和反联邦党派的对立。
1800年,联邦党因竞选败北而分裂,美国在这段时期事实上只存在民主共和党的一党制,后来几经分化重组直至1828年大选,民主共和党分为民主党和国民共和党,1834年国民共和党改名为辉格党,两党制初步形成。
一开始实行由两党的代表提名总统候选人制度。
两党都建立了从全国到地方各级党的国会外组织,1828-1852年,两党轮流执政,民主党占优势,辉格党仅有两次执政机会。
自内战结束到19世纪末20世纪初,美国两党制最后建立。
4、美国加强民主和效率协调的主攻方向:
政府体制的改革
结论五:
美国政府体制改革的方向在于:
将政党制度纳入法制化轨道,使之成为法内制度,对其行为进行规范和约束,以使其更加负起责任。
同时,美国应更多地采用公民投票之方法。
三、简评
在威尔逊政治—行政二分法的基础上作了进一步的阐释;着重对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到见解。
其思想和观点都较为深刻。
总体上看,古德诺的行政学研究与威尔逊的研究有相当一致的地方,他也是站在中小资产阶级利益一边,主张行政权力的集中,批评了美国建国之初被奉为神圣的某些思想原则。
因此,与威尔逊一样,古德诺的研究也明显地带有某种批判精神,他把注意点放在影响行政变革的政府制度上,而没有真正地深入到行政管理内部的那些技术性细节上去。
这些特点的形成,与他所处的时代以及他所代表的利益造成的。
总体上,行政学研究在古德诺、威尔逊等行政学创立起这里,仅仅只是完成了一个起步,它的深入、全面、系统的展开则是他们之后的下一代的课题。
第3章西蒙的行为主义行政学理论
问题:
1、西蒙提出行政谚语的目的是什么?
2、西蒙的事实与价值、手段与目的之区分最终目的是什么?
3、西蒙认为行政学的概念工具是什么?
4、西蒙认为决策的准则是什么?
为什么?
一、生平与著述
美国人,大学教授,公职人员,管理顾问,行为主义学派的中坚力量;
研究领域:
行政学,管理学,政治学,心理学,计算机科学
任职经历:
1936年,西蒙以其为美国国际城市经理协会的克拉伦斯·E·里德利当助手开始了他的职业生涯;
1939年,他在加利福尼亚大学贝克莱分校的公共行政局担任行政测量研究项目主任;
1942年,他在伊利诺斯技术学院任职并于1946~1949年担任该校政治科学与社会科学系主任;
自1949年至2001年,他一直在匹兹堡的卡内基-梅隆大学担任行政学和心理学教授;
与此同时,西蒙还担任过该校工业管理系主任、工业管理研究生院副院长和计算机科学与心理学荣誉教授等职。
此外,西蒙还在多家社会公共服务部门工作过。
他曾在美国预算局、人口普查局和经济合作署任过职,当过美国总统科学咨询委员会顾问,担任过美国社会科学研究会主席和全美科学研究会行为科学研究分会主席。
西蒙还曾担任多家政府机构和企业组织的顾问。
著述丰富
代表作:
《行政行为——行政组织决策过程的研究》;
其它:
《管理决策新科学》,《公共行政》,《经济学与行为科学中的决策理论》,《人的模式——关于社会背景下人类理性行为的社会及理性——数学论文集》;
荣誉与奖励:
西蒙一生中曾获得过多种荣誉和奖励,其中比较有影响的奖励是:
1978年他获得的诺贝尔经济学奖以及美国心理学会的杰出科学贡献奖和全美计算机协会的A·M·图灵奖。
尤其值得指出的是,他是诺贝尔奖历史上唯一的一位以非经济学家的身份获得诺贝尔经济学奖的学者。
2、西蒙行政学思想的主要内容
(一)行政谚语:
对传统行政学理论的批判
(1)传统的行政原则并非科学原则,而是行政谚语;
(2)行政学必须在研究方法上寻找新的途径,只有提出新的研究方法才能建立真正的行政原则——提出“行政谚语”的目的
(二)行政学研究方法论
(1)事实与价值的区分
A、理论的区分:
价值命题是关于偏好的表达,应然问题,规范性陈述,;
事实命题是关于客观世界上可观察的事物及其运作方式的陈述,是然问题,描述性陈述;
判断以下命题为事实命题还是价值命题
1、天空是蓝色的。
2、助人为快乐之本。
3、新医改的实施解决了大多数人看病贵、看病难的问题。
4、三好学生应当首先学习成绩很优异。
B、实践的辨别
之一:
手段与目的的区别;
之二:
可供选择的行为与行为的后果的区别;
C、以事实与价值的区分来区分政策问题与行政问题,从而界定行政学的研究对象与范围:
政策问题:
价值因素居重;
行政问题:
事实居重;
(2)操作定义
凡用于科学研究的名词定义必须是操作性的,即名词的定义是与实证
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