增值税扩围改革面临的难题与对策研究.docx
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增值税扩围改革面临的难题与对策研究
增值税“扩围”改革面临的难题与对策研究
摘要:
在我国增值税转型改革完成后,扩大增值税征收范围随之提上议程。
增值税“扩围”涉及中央地方财政收入分享、国地税征管权限、税收征管能力、地方税体系、通货膨胀等诸多难题,能否破解这些难题对于稳步推进增值税“扩围”改革意义重大。
破解增值税“扩围”改革面临的难题需循序渐进,分步推进;协调中央财政和地方收入的关系;变革税收征管机制;高度重视通货膨胀问题。
关键词:
增值税;增值税扩围;税收改革
“十二五”规划对于改革和完善税收制度,提出“扩大增值税征收范围,相应调减营业税等税收”,即增值税“扩围”改革,具体是指将目前一些征收营业税的行业,改征增值税,纳入增值税抵扣链条,降低这些行业的税负水平。
2012年1月1日上海市正式启动交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点。
增值税“扩围”改革由此被提上了日程,成为人们关注的焦点。
增值税“扩围”可能会遇到哪些难题,如何解决这些问题,必须极其认真地对待,否则这项改革很难进行。
一、增值税“扩围”研究动态
1954年法国率先实行增值税,目前已有一百四十多个国家开征了增值税,并成为大多数国家的主体税种。
纵览增值税的国际实践,其征收范围已经有较大变化,从起初仅限于货物的生产、批发环节,到目前既涉及货物生产、流通又涉及服务等各个行业领域。
在增值税具体征税范围的选择上,各国有较大差异。
对于增值税征收范围的研究成果,国外文献更多侧重于公共部门服务、住房服务、金融部门服务以及农业产品的征免税等问题,往往面临理论和现实两难抉择的矛盾,至今尚未定论。
bird和gendron(2007)指出,增值税既不是已经完美无缺,也不可能臻至完美无缺。
但是,只要一个国家的财税体系之中对“消费”课税所占比重较大,那么增值税就一定是最好的税制形式,这是大多数发展中国家和转型国家的经验都证明了的。
虽然美国由于政治等因素没有推行增值税,但是美国学者对增值税的研究和模拟测算也从没有停止过。
国内文献对于增值税征税范围的研究并不多,从已有相关研究文献来看,对于扩大增值税征收范围的趋势,纷纷表示认同,也有持保留意见的观点。
汪德华和杨之刚(2009)提出,中国增值税未能覆盖到服务业所造成的市场扭曲,阻碍了服务业的发展。
这种扭曲在增值税转型之后将更大,为此需要加速增值税“扩围”的改革。
蔡昌(2010)探讨了增值税“扩围”改革的行业选择、行业禁区及前提,同时提出了完善增值税抵扣链条,实行增值税“实质课税”的建议。
孙钢(2011)认为增值税实行“扩围”改革,必然引发收入分配体制的调整需要。
由此可见,增值税的扩围改革要不要搞,能不能推进以及如何推进都亟待理论界和实务部门加以研究和探讨。
二、增值税“扩围”是经济社会发展的趋势所在
目前,中国货物劳务税体系中两个税种并存。
制造业实行增值税,对于货物的生产、批发、零售和进口环节以及加工、修配环节普遍征收增值税;服务业则实行营业税,对有偿提供应税劳务、转让无形资产或者销售不动产等环节征收营业税。
因此,最终形成了增值税、营业税并行的货物劳务税体系。
制造业实行增值税,促进了制造业的专业化协作,刺激了出口退税,为国家发展成为制造大国和出口大国奠定了基础。
现有的税制结构,特别是增值税范围覆盖偏窄已成为服务业发展过程中的不利因素。
在增值税的税基不够广泛的情况下,由于未被增值税覆盖到的行业中上一个环节的税款得不到抵扣,重复征税问题始终存在。
首先,随着服务业发展分工越来越细化,流转环节增加,税收负担随着流转环节增加而增加,营业税重复征税的情况越来越严重,这抑制了服务企业之间的分包、转包和外包,扭曲了市场资源的配置。
如金融、保险、物流等行业,中间流转环节较多,每一道环节都征收营业税,专业化分工越细,企业税负就越重。
其次,制造业和服务业实行不同税种,中断了抵扣链条,不利于服务业从制造业中分离出来,同时也限制了生产企业外购服务性的生产需求。
此外,实行增值税是出口退税的前提,我国对服务业征收营业税,从而服务贸易出口就无法退税,不利于服务贸易的发展。
根据国家统计局2007年度投入产出基本流量表,估算我国“中间环节缴纳而在下一环节无法抵扣的增值税与营业税”的规模为15118亿元。
2007年税收收入总额为49449亿元,国内增值税和营业税的总额为22193亿元,可见增值税链条断裂导致的货物劳务税重复课税规模占国内增值税和营业税的总额的68.1%。
从国际经验来看,绝大多数实行增值税的国家都是对商品和服务共同征收增值税。
增值税能够增加可观的收入,并且可控。
正确设计增值税可以帮助国家处理财政问题,能够加快经济复苏的步伐。
把增值税征税范围扩大至全部的商品和服务,以增值税取代营业税,符合国际惯例,是未来我国增值税改革的目标取向。
增值税实现转型后,由生产型增值税向消费型增值税过渡,在销项税额中扣除企业购进机器设备所含的增值税,但固定资产中占主要构成的厂房车间等不动产并不在扣除之列,这使得消费型增值税名不副实,增值税纳税人难以平衡购进不动产和购进其他固定资产的税负。
2009年,在全社会固定资产投资中,机器设备部分仅占22.6%,而其余的是建筑安装工程(61.8%)和其他费用。
如果从税收中性的角度看,增值税转型不应该扭曲市场经济的正常运转。
增值税小规模纳税人的简易征收率下降到3%,相比之下,营业税纳税人的税率相对较高。
当增值税通过转型改革实现了税负水平的削减之后,原本同其保持大致均衡状态的营业税的税负水平,便陷入了相对偏重境地。
增值税税负的相对减轻和营业税税负的相对加重,阻碍产业结构的调整。
为促进现代服务业的发展,强化税收对转变经济发展方式、优化产业结构、促进第三产业公平竞争等方面的调控作用,上海作为试点,2010年就颁布了《营业税差额征税管理办法》,交通运输业、建筑业、邮电通信业、金融保险业、服务业、文化体育业、转让无形资产、销售不动产等八大类按差额方式计征营业税,如运输企业将部分业务分给其他企业的,取得的收入减去支付给其他企业的运输费后再计税。
2011年底上海交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点细则出台,正式启动改革试点。
将营业税并入增值税,扩大增值税的征收范围,使其能覆盖所有的货物销售及劳务提供,从而回归营业税和增值税之间税负水平的大致均衡状态。
增值税扩围,是增值税改革的一项重要内容,因此,在增值税转型改革完成后,应相机启动扩围进程。
如果一个国家的经济发展水平较高,大范围的增值税就很有必要。
逐步扩大增值税的征税范围,进而对所有货物和劳务全部征收增值税,是中国增值税发展必然前景。
三、增值税“扩围”改革面临的难题
增值税“扩围”改革是牵一发而动全身的重大问题。
增值税的“扩围”改革不仅给现行增值税税制带来巨大的挑战,而且涉及作为地方主体税种的营业税,也就给现有的财政分配体制提出了新的问题。
增值税的“扩围”不可避免地面临中央和地方的收入分配、通货膨胀、税收征管权限、征管技术难题等多方面的约束。
第一,政府间财政关系的调整。
目前,增值税属于中央地方共享税,中央分享75%,地方分享25%。
对于营业税而言,尽管铁道系统、各银行总行和各保险总公司等一部分营业税收人归中央,但从收入总额来看,还是可以基本上把营业税归属于地方税。
2009年,国内增值税实现收入18481.22亿元,其中中央级收入为13915.96亿元,地方级收入为4565.26亿元;营业税实现收入9013.98亿元,其中中央级收入为167.10亿元,地方级收入为8846.88亿元,地方营业税收入占营业税总额的98.15%,占地方税收收入的比重为33.8%。
营业税是地方政府的主体税种,而且几乎是唯一的主体税种。
如果保持增值税的中央地方共享比例而增值税征收范围扩大的幅度过大,营业税收入势必大幅度减少,这将会导致货物劳务税制的调整,进而引起整个税制结构发生变化。
2010年,国内增值税实现收入21091.95亿元,其中中央级收入为15818.96亿元,地方级收入为5272.99亿元;国内营业税完成11157.64亿元,同比增长23.8%;增值税与营业税合并后,若适用增值税分成比例,地方的财政收入将减少8368.23亿元。
扩大增值税征收范围势必动摇营业税在地方财政收入中的主体地位,对地方税体系造成很大冲击,使地方财权与事权不相匹配的矛盾更加突出,对本已困难的地方财政无疑提出了更为严峻的挑战。
伴随增值税扩围改革,牵一发而动全身,需要对财税体制进行调整。
因此,增值税扩围改革的前提条件首先是为地方政府寻找并设计好新的主体税种。
在当前的财税体制下,增值税全面取代营业税之后,如何保证地方财政收入不受影响,从而获得地方政府的支持,将是增值税扩围改革能否成功的关键所在。
第二,地区之间的利益纷争。
一个地区的营业税改成了增值税,把另外一个地方的增值税给抵扣了,地方政府之间的收入将会发生变化,产生地区间横向影响。
增值税地方利益纷争,主要体现在进项税额上。
增值税的应纳税额是销项税额减去进项税额后的差额,倘若不是来源于本地,那么意味着在外面征税而由本地抵扣,当地政府有吃亏的感觉,就会有意无意地要求本地企业尽可能采购本地原材料,以使得“肥水不流外人田”,从而造成市场的人为割裂与地区封锁,并破坏市场的统一性。
现行税制结构属于货物劳务税的增值税比重很大,这就使政府格外看重增值税对于财政收入的贡献,从而特别关注制造业,而非服务业。
地方政府在招商引资时,会区分项目是缴纳增值税还是营业税,将其对地方财政收入增长的贡献作为重点考虑因素。
2010年房地产和建筑安装营业税分别完成3165.63亿元和2507.01亿元,分别比上年增长32.4%和30.7%,占营业税总增收额的63.5%,占营业税总额的50.84%。
这还未考虑房地产经济所贡献的其他税收,如城建税、土地增值税、契税、企业所得税、印花税等,还有大额的土地出让金。
因此,地方政府在房价调控过程中,无不希望“宁高勿低”。
在增值税的收入分享体制下,提高增值税25%的分享部分成为地方政府扩大财源的一个重要途径,这就一定程度上激发了地方政府扩大投资、增加大项目、片面追求gdp增长以增加税收收入的冲动,导致重复建设严重,经济发展方式长期难以转变。
例如,东部沿海有的省份近年来一直在谋求经济转型发展,而提出“由轻变重”,改变了原本重工业增速落后于轻工业的格局。
因此,如何正确处理地方之间的收入分配关系,协调地区之间的利益纷争,也是增值税扩围改革中不能不考虑的问题。
第三,税收征管体制的调整。
税基广泛的增值税,税收管理成本较低,纳税人也更愿意遵从。
现行增值税依照《中华人民共和国增值税暂行条例》征收管理,法律级次较低,导致增值税征管的法律基础比较薄弱。
扩大增值税征税范围是一个非常敏感的问题,还涉及国税部门与地税部门征收管理权,国税和地税部门的职责划分也将成为一个难题。
国税部门与地税部门之间的征管范围是否应当调整?
具体如何调整?
如果“扩围”后的增值税依然由国税部门征管,地税部门就可能被边缘化了。
增值税全部由地税机关负责征管恐怕又不可能。
同时,增值税的征管还将涉及企业所得税的征管,使得问题变得更为复杂。
作为营业税纳税对象的服务产业,大多数行业具有投入少、规模小、企业分散、从业人员众多的特点,距增值税一般纳税人的标准有极大的差距,因此增值税征管体系与营业税纳税人现阶段情况之间的矛盾也制约着增值税扩大征税范围。
需进一步完善税收征管体系,为扩大增值税征收范围提供有力保障。
第四,通货膨胀的压力。
增值税改革初期本身可能造成通货膨胀程度视国家而定。
例如,新西兰在1986年推行货物和劳务税(gst)后,第一季度8%的通胀率中6.6%是由gst造成的;加拿大在1991年起实施gst,第一季度2.9%的通胀率中1.3%是由gst造成的。
增值税在我国税收收入中的比重居各税之首,增值税扩围后,财政过度依赖增值税,将会存在一定风险。
从税制角度讲,增值税“一税独大”,严重制约其他税种作用的施展,税收杠杆的整体功能会有所弱化。
不同于生产制造业、加工业和生产性服务业,其他服务行业本身性质导致了其经营中可抵扣的进项税额比较少,然而现行增值税税率普遍高于营业税税率,进行简单扩围后反而会增加这些行业的税负。
从经济的总体运行讲,由于增值税始终要成为商品价格的组成部分,增值税收入比重太大,形成对价格的压力,不可避免地会给物价稳定造成威胁。
增值税作为间接税,是价外税,税负易转嫁,附加于货物或劳务的价格之中,其税负转嫁的难易程度又与征税范围有关,取决于货物供求弹性的对比关系。
课税范围越大,税负转嫁越容易,因为对全部货物或同一类货物都征税,购买者选择的余地较小。
通货膨胀因素在增值税改革中具有重要地位,一般意义上,增值税是一种通货膨胀型的税收,除非供给完全无弹性,在经济体中引进增值税之后往往会伴随着通货膨胀水平的提高。
但是,并没有理论或实证的理由认为,增值税会造成持续的通货膨胀。
在一份推行增值税的35个的国家调查中发现,63%的国家没有显示居民消费价格指数的增长,20%的国家有价格一次性上涨,其余17%的国家引进增值税正值消费物价的不断加速上涨,但不太可能是增值税引起的加速度。
研究发现,增值税和价格持续上涨之间的关系较弱。
实行增值税之后尽管相对价格可能发生变化,但总体价格水平也有可能不会上升,因为经济周期、收入分配和货币政策都可以影响增值
税与通货膨胀之间的传导机制。
四、破解增值税“扩围”改革难题的对策和建议
增值税的扩围行动,要牵动一系列极为复杂的因素,牵动各行业以及全社会的神经。
因此,立足于现实的税情和国情土壤,通过全面评估并确立渐进的税收改革整体方案,依次破解诸方面的难题,稳步推进扩围改革,从而在审慎和务实中求得这项改革的成功,可能是我们当前的适当选择。
首先,增值税扩围改革要循序渐进,采取多步骤分步推进战略。
扩大增值税征收范围是我国增值税转型后进一步改革的必然选择,但要符合国情。
受制于经济社会发展水平,在今后相当长一段时期内,我国仍将保持增值税与营业税并行征收的局面,必须谨慎、循序渐进,采用渐进式改革的策略,结合我国税收管理体制以及税务机构改革的实际情况,综合考虑税收征收管理现状、纳税人的会计核算水平、纳税意识、税率选择、行业性质等各方面因素,逐步扩大增值税征收范围,缩小营业税征收范围。
可先将与第二产业紧密联系的生产性服务业纳入到增值税抵扣链条里来,再逐步将其他服务行业并入增值税纳税体系。
应按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的增值税改革试点总的指导原则,积极开展扩大增值税征收范围的改革试点工作,并根据立法与改革同步的原则,制定出台增值税法,建立产品和服务全覆盖、抵扣链条完整、具有现代特征、与国际惯例接轨的增值税制度。
其次,协调中央财政和地方财政收入的关系。
增值税征收范围的扩大,意味着营业税最终有可能被取消。
根据2009年的税收收入估算,如果将营业税全部纳入增值税,那么中央与地方的增值税分享比例要调整为51.2%和48.8%,才能保证原有营业税收入全部留在地方财政。
在增值税取代营业税后,要保证地方财政收入不受影响,可以在改革后适当提高增值税中地方的分享比例,从而获得地方政府的支持,确保增值税扩围改革取得成功。
增值税改革,还是应该放在财税体制的大框架下进行,需要通过顶层设计、统筹平衡,寻找中央与地方政府的利益均衡机制与合作模式,进一步深化分税制改革。
以对营业税改为增值税部分收入的测算为依据,科学调整增值税收入在中央与地方间的分享比例,并规范转移支付体制,辅之横向转移支付的配套改革。
目前营业税是地方的主体税种,如果增值税取代了营业税,地方税将陷入群龙无主的处境,为此需重构地方税体系,重新确定地方税体系的主体税种。
根据国际经验,可担此重任的当属在不动产保有环节征收的房地产税,还有在我国西部欠发达而资源富集地区的资源税。
2010年全国房产税和资源税总额为1311.64亿元,仅占全国税收收入的1.69%。
与此相应配套的是加快房产税改革和资源税改革,确立以财产税为主体的地方税收体系显得尤为迫切,以弥补增值税扩围带来的地方财政收入的缩水,合理构建地方税体系,确保地方财政收入来源稳定,保证地方政府拥有与地方公共服务能力相适应的税收收入能力。
再次,变革税收征管机制。
“十二五”时期我们将面临最为复杂的经济社会形势,诸多难题都在调挑战现行税收征管机制。
需要完善税收征管法律制度,推进税源专业化管理,加强征管信息化建设,建立健全信息共享机制,深化征管改革创新,建立有利于加快经济发展方式转变、产业结构升级与税收改革相适应的税收征管体系。
为了充分发挥增值税的经济效率,完善全国统一的大市场,促进生产要素在全国范围内的无碍流通,增值税的税权理应归属中央政府,由中央政府统一立法、在全国范围内统一征收管理,并按照行业和税基流动性对增值税进行分类。
增值税的税权虽然由中央政府统一支配,但其仍可以由中央与地方共享。
在扩围之后,形式上仍可实行中央和地方分成的办法,在综合考虑各地的人口数量、消费能力、基本公共服务需要以及地方政府的财政收入能力等诸多因素后确定。
最后,高度重视通货膨胀问题。
增值税的价外税和消费税的价内税两者并存,往往使人们误认为增值税是由消费者负担,消费税是由企业负担的,从而不利于引导消费需求。
虽然增值税可能会导致价格一次性上涨,但不能凭经验认为增值税不可避免地会导致持续的通货膨胀。
在政府收入中性约束下的单一税率改革普遍使得经济陷入“滞涨”局面,而单纯的增值税转型和扩大增值税征收范围改革又分别具有“通货紧缩”和“通货膨胀”效应。
抑制通货膨胀、稳定物价总水平是当前宏观调控的首要任务。
当前物价上涨是流动性过剩、成本推动及输入型通胀等多种因素综合作用的结果。
在通胀压力尚未得到明显控制的情况下,增值税扩围改革要重视通货膨胀问题,增强前瞻性、针对性、有效性,控制通胀压力和管理好通胀预期。
应借鉴国际经验,在改征增值税时考虑到通货膨胀的问题,密切关注物价变动风向,实行“宽税基、低税率”式的改革。
在实行增值税后,要运用经济周期、收入分配和货币政策等手段来影响增值税与通货膨胀之间的传导,促使价格水平下降,抑制价格压力。
在通货膨胀压力下,权衡增值税转型和增值税扩围改革,抑制物价上涨,稳步推进增值税扩围改革。
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