规范税务行政裁量权制度设计.docx
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规范税务行政裁量权制度设计
规范税务行政裁量权制度设计
摘要:
税务行政裁量权是指税务机关及其工作人员在实施税务行政管理时,依照法律规定的范围、方式、幅度等内容,自主判断并合理选择具体税务行政行为的权力。
对任何一种权力,都必须有对应的控制和监督,没有制衡的权力,容易滋生腐败,损害国家和人民的权益。
因此我们需要构建和完善税务行政载量的制度体系,以提高税务行政效能、维护国家和法律权威和保护纳税人合法权益。
关键词:
税务裁量权制度设计
税务行政裁量权也称税务行政自由裁量权,是指税务机关及其工作人员在实施税务行政管理时,依照法律规定的范围、方式、幅度等内容,自主判断并合理选择具体税务行政行为的权力。
税务行政裁量权作为税收行政职权的重要组成,是税务机关不可缺少的一项权力。
运用得当,将有利于提高税务行政效能,维护国家和法律权威,提升纳税遵从,保护纳税人合法权益。
反之,则会导致损害国家和法律公信,损害征纳关系,出现权力滥用和寻租,滋生腐败,违背社会公平正义。
一、税务行政自由裁量的种类
因我国长期处于改革和发展时期,税收在国家中不可代替的特殊地位使国家赋予了税务机关较为广泛的自由裁量权,可简要归纳为以下几个方面:
1.行政处罚裁量。
处罚与不予处罚;罚与不罚属于税务行政行为选择上的裁量,也是违法程度认定裁量的延续。
对可以罚款行为的不予处罚,首先要情节轻微并及时纠正,没有造成危害后果或因税务机关的责任导致未缴或者少缴税款两种情况。
但对其认定,没有一个量化标准。
另外,停止出口退税权的处罚,税务也有停止或不予停止的自由裁量。
情节轻重;《税收征管法》和《发票管理办法》里,都有对“情节严重”的税收或发票违法行为从重处罚的规定,但什么样的情节为“严重”,并没有具体标准,而由税务机关在实践中自由裁量。
处罚幅度。
对处罚幅度的裁量,可说是税务行政自由裁量的重点,因每一项税务行政处罚都没有明确具体处罚金额,而是规定了一个处罚幅度,由税务机关酌情决定。
2.涉税事项认定:
如《企业所得税法》中合理的工资薪金支出、合理的劳动保护支出、特别纳税调整中税务机关可采取的合理调整方法等。
还包括了行政处罚中违法程度的认定。
3.应纳税额核定;在征管法、营业税条例、企业所得税法等税收法律法规中均规定了税务机关在核定应纳税额中的自由裁量权,包括核定方式、征收方式和应纳税额的裁量。
4.行政行为选择;在征管法中,税务机关采取税收保全、强制执行、责成纳税人提供担保、阻止欠缴税款的纳税人出境、行使代位权或撤销权、收缴发票或者停止发售发票等行为的条款都是只是“可以”而不是必须。
另外,税务机关采取税收保全时可选择查封扣押或冻结银行存款,采取强制执行时可选择拍卖、变卖或从其存款中扣缴税款;对税务行政处罚,可选择税务机关强制执行也可申请法院强制执行。
5.行政期限的选择;《税收征管法》、《行政许可法》、《税务行政复议规则》等相关法律、法规、规章都对税务行政许可、行政确认、行政审批、行政征收、法律救济等方面作出了办理时限的规定,只要不超过办理时限,具体的办理时间完全由税务机关决定。
如对《征管法实施细则》第七十三条对限期缴纳税款的时限规定为“最长期限不得超过15日”。
而在实际工作中,税务机关确定的期限通常远低于这个期限。
二、现实工作中自由裁量权的运用偏差及原因
在实际工作中,税务自由裁量权的运用现状不容乐观,存在一定的偏差及随意性,亟待规范。
自由裁量权的运用偏差表现在:
1.行政处罚裁量异化,存在行政不作为或滥用自由裁量权的行为。
对税收日常管理性执法乃至税务稽查中的违法行为,在处罚与不处罚的界定、处罚的幅度宽严上,出现前后不一,裁量随意的情况。
甚至有的税务执法人员为避免程序操作和资料收集的“麻烦”,故意隐瞒案件,查而不结,不形成案卷。
使国家利益或纳税人合法权益遭受损害。
2.涉税事项认定随意。
任意解读法律,把不合理的涉税行为认定为合理,情节严重的认定为情节轻微,偷税行为认定为欠税或不进行认定,甚至把税收违法行为滥用为“税务机关责任”,为税务行政相对人开脱,以补代罚,以罚代刑。
3.应纳税额核定不公平、公正。
反映在任意扩大核定征收范围,对达到应税所得率征收的采取核定应纳税额征收;对行业、地段、规模等定税指标相同的纳税人,进行差别定税且无任何说明。
关系税、人情税还一定程度存在。
4.行政行为选择随意。
具体行政行为选择不严格、不严谨。
应实施税收保全和强制措施的未实施,应收缴发票或者停止发售发票的未作相应处理,管理部门应移交稽查部门查处的未移交,稽查部门应移送未移送公安部门追究刑责的未移送。
5.行政期限选择随意。
在办理税务登记、申请领购发票、减免税、法律救济等税务行政事项中,纳税服务意识淡薄,不但没有想纳税人所想、急纳税人所急,反而有意拖延甚至故意刁难纳税人,能够当场办结或提前办结的事项总是拖延至法定时限。
造成不合理现状的原因有:
1.税收立法较为滞后;一是税收法定自由裁量权空间过大;二是税收法律、法规抽象概括和笼统性条款过多。
靠主观判断执法导致执法合理性发生偏差,也为执法不公和权力寻租埋下隐患。
2.税务执法人员综合素质不高;个别干部业务素质和执法水平低下,对相关法律、法规掌握程度不高;个别干部责任心欠缺,对严格执法、规范执法存在畏难情绪;个别干部法制观念淡薄,职业道德观念不强,经受不住利益诱惑,出现以权利谋私、权钱交易等情况,都导致了税务行政裁量权的滥用。
3.信息不对称还很突出;税务机关还需采取传统方法获取信息,行政效率低下。
一是缺乏多元化办税渠道;二是信息单一,不能及时准确掌握纳税人涉税信息;三是税收信息化建设还达不到信息管税的要求,信息监督作用有限,为欺上瞒下,以权谋私预留了空间。
相信随着金税三期工程的实施,税收信息化程度大幅提高,这一现将会得到显著改善。
4.规范税务行政裁量权制度缺失;制度缺失,税务行政裁量行为无标准运作,对税务执法人员自由裁量权缺乏指导,使执法人员容易被人情世故、个人好恶等因素所左右,缺乏理智判断。
5.税务内控机制制度体系尚不健全,且制度执行力差。
目前税务部门尚未建立起一套行之有效的、可操作性强的内控机制。
权力运行尚未得到很好的规范和制约。
且我们的很多监督制约、检查制度在执行过程中形式主义明显,找问题容易,处理和解决问题难。
三、规范税务行政裁量权制度设计
税务行政裁量权制度设计应遵循的原则
税务行政裁量制度要防止行政裁量随意性过大,变自由裁量为“不自由”或有规范的自由。
不但要法律授权,还要规范用权。
1.合法性原则;税务行政执法自由裁量只能在法律、行政法规规定的范围之内运行,包括了实体与程序的合法。
部门规章和规范性文件也只能在法律、行政法规受权范围内设定。
但对税务行政执法自由裁量的细化,实质上是对法律的解释和补充,涉及次级立法的问题。
鉴于我国区位经济发展的差距,可考虑由法律、行政法规授权给省级税务机关的制定相应制度的权利。
2.合理性原则;税务行政自由裁量权的不合理运用是引发税务行政复议、诉讼的重要原因之一。
国务院XX年发布了《全面推进依法行政实施纲要》,首次提出“合理行政”原则,对解决行政机关自由裁量权的不合理运用提供了政策依据。
税务行政机关在运用行政裁量权时,要排除不相关因素的干扰,公平、公正对待行政管理相对人。
所采取的措施和手段应当为必需和适当。
遵循先例、比例适当等原则属合理性原则范畴。
3.效益原则;效益是行政的生命,制度制订的目标应为提高效益并促成行政目的的实现。
这就要求我们的税务行政裁量权制度,一是要做到有效提高行政效益,切实解决实际问题;二是可操作性要强,不浪费有限行政资源,以获得最佳的社会效益。
4.分权制约原则。
为了保证税务行政裁量权力的不被滥用,必需建立权力制约的机制。
我国税收管理模式经过许多年探讨和实践,逐步形成了许多分权制约的制度。
包括了征收、管理、稽查、行政复议的四分离和税务稽查、定额核定、减免税审批等环节的分权制约,还包含了案件复查、案卷评查、执法督察、执法责任制等执法监督机制。
规范税务行政裁量权制度设计初探
应建立以征管制度为基础,裁量基准制度为重点,案例指导制度为补充,内控机制为保障的制度。
1.健全和完善各项税收征管制度,加大制度执行力。
对涉税事项认定、应纳税额核定、行政行为与期限的选择等行政裁量行为除了法律规定外,实际上都是有制可依的。
如办理税务登记时限问题,国家税务总局《税务登记管理办法》第十五条就规定了:
“纳税人提交的证件和资料齐全且税务登记表的填写内容符合规定的,税务机关应及时发放税务登记证件。
”而地方税务机关大多也已明确了“当场办结”的相关规定。
又如企业所得税工资薪金等“合理”性问题,在《国家税务总局关于企业工资薪金及职工福利费扣除问题的通知》里也基本得到解决。
各级税务机关只需进一步细化相关制度,加大制度落实力,强化执法监督和考核措施,就能达到规范行政裁量的目的。
2.建立税务行政自由裁量权阶次和基准制度;XX年国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》中明确提出了“建立自由裁量权行使的基准制度”。
行政处罚自由裁量基准制度,就是根据当事人违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等因素,将法律、法规、规章所规定的处罚幅度,按照合法合理、公平公正、过罚相当的原则,进行合理细化和分解。
阶次即化分为若干裁量阶次,以此约束自由裁量空间,防止执法随意化。
3.建立税务行政案例指导制度;案例指导也称先例指导,是指税务执法机关办结的典型税务行政处罚案件,进行收集、分类,对违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及认定和处罚标准按相同或者基本相同的案件进行整理、总结,形成指导性案例,作为本部门今后一定时期对同类违法行为进行行政处罚的参考的制度。
以显示执法公正。
4.建立和完善税务行政内控机制。
目前我国税务内控机制还处于探索过程中,尚未形成系统体系。
目前主要体现在执法责任制、执法监督、法律救济和风险预警等各项制度上。
要通过建立“两权”管理和内部控制措施,明晰的权责,规范流程,使各项工作环环相扣、相互制约,有效提高执法人员责任意识和风险防控意识,防范和化解税务管理风险,全面推进惩治和预防腐败体系建设。
二〇一一年十月十七日
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