保障性安居工程建设三题.docx
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保障性安居工程建设三题
保障性安居工程建设三题
谭学亮
关于思想认识
近几年特别是今年以来,我国经济社会发展受到内外严重挤压,遭遇重重困难:
“三驾马车”踯躅不前,整体下行趋势明显,“保八”压力沉重;经济结构调整乏力,投资依赖痼疾难改,重复低效趋同严重,产能过剩突出;商品房价仍居高位,上涨冲动难以抑制,心理预期难以改善,社会矛盾日渐凸显。
为化解上述种种困局,党中央、国务院审时度势,出台实施了一系列重大战略举措。
其中之一,就是大力推进保障房建设,规划“十二五”时期建设3600万套,覆盖面达到20%,其中2011年开工1000万套。
这项重大战略决策顺民心、合民意,得到了全国人民的普遍欢迎和期待,也取得了很大的成绩。
据统计,到2011年底,全国累计约3000万户近1亿人受惠于保障性住房。
但与此同时,保障房建设也暴露出了不少问题,比如进展不平衡,资金短缺,推进困难,完成任务压力大;工程质量差强人意,“墙碎碎”、“海景房”、建完就拆等情况时有出现;位置偏、户型差、配套缺、门槛高、租金贵、养护难比较普遍;分配不公、骗租骗购、进入退出机制缺失等问题比较突出。
但究其原因,主要还在主观方面,重点是与重视努力不够、投入不足、监管不力、保障不到位等密切相关。
必须进一步深刻而清醒地认识到,大力推进保障房建设,一方面可以“稳增长、调结构、促发展”,一方面可以“保民生、控房价、促和谐”,可以说是促进我国经济社会和谐发展的重大战略举措和关键性控制工程,具有一举多得之功。
必须站在讲政治、讲大局、讲全局高度,进一步强化各部门单位的政治、经济特别是社会责任意识,下真功夫,花大力气,积极行动、全力投入并扎实推进保障房建设,努力实现其战略目标价值,为我国有效化解经济危机冲击,努力推动经济增长,促进经济社会和谐发展,做出其独到贡献。
关于工作思路
思路决定出路。
近年来我国保障房建设事业虽然已经如火如荼,但也存在一些工作思路不清的地方,处理得当与否,直接影响到保障房建设能否平稳推进和健康发展。
比如以下几个基本思路,就有待进一步明确和强化:
建设投入应以政府为主。
大力推进保障房建设虽成社会共识,但谁是投资建设主体却并不十分明确。
目前的基本设计,是希望以政府资金为引导,以社会资金做主力。
据测算,“十二五”时期保障房建设约需投入万亿元,其中各级政府出资3800--4000亿元,不到总投资的三分之一,其余资金政府是寄希望于通过银行贷款,筹集企业、个人以及社会投资来解决。
这种思路是值得商榷的。
必须看到,保障房建设属于典型的公益事业,规模大,投入大,周期长,回报低,管理营运难,具有明显的正外部性特征,其投资理应由政府公共财政承担,而不是靠社会资金发挥担纲作用。
为落实政府的投资主体地位,要重点解决三个问题:
一是责任要到位。
各级政府及其财政部门要主动承担主体责任,切实强化责任意识,通过大力调整优化支出结构,及时足额筹措落实资金,努力满足保障房建设需要。
二是重心要上移。
目前我国保障房建设实行的是“中央给补助,省级负总责,市县抓落实”的管理模式。
按原计划,“十二五”时期各级财政投入保障房建设的资金总额不超过4000亿元,其中中央承担40%左右,不到总投资的15%,支出大头由市县财政承担。
对这种责任体制,基层财政前几年也许可以勉为其难,但近年来随着经济严重下行和楼市宏观调控,其长期赖以倚仗的土地财政模式已经难以为继,长期来看也已走入穷途末路,要求其负担主要建设资金实在是心有余而力不足。
必须按照财权与事权对等的原则,将筹措落实建设资金的责任重心逐步上移到中央和省级财政上来。
三是资金来源要拓展。
一方面,中央和省两级财政要通过大力调整优化支出结构,大力压减一般性支出,大幅增加对地方的专项转移支付规模,满足市县保障房建设需要;另一方面,鉴于保障房建设资金的需求巨大,周期较长,而当前财政收入规模有限,增长乏力,为给保障房建设提供稳定可靠的资金支持,中央财政应考虑发行保障房建设中长期专项国债,同时在总规模风险可控的前提下,为地方专项发行保障房建设债券。
资金融通应以银行为主。
在当前阶段,资金是保障房建设最大瓶颈。
各级政府除了不断加大投入,还必须充分发挥财政杠杆作用,积极筹措吸纳社会资金。
比较各类社会资金,社保资金和保险资金在资金总量、使用方向和使用期限上都受到很大限制,收益偏低等不确定性因素也导致住房信托基金等产品发行困难,所以银行信贷资金理应成为保障房融资的主渠道。
目前我国实体经济虽然举步维艰,但银行经济却红红火火,资金充沛,主要来自息差的利润连年高速增长,应对风险能力大大增强,在支持保障房建设方面是可以大有作为的。
问题是从目前情况看,银行对保障房建设投入并不积极,表面上是因为受到国家宏观调控,银行缺少信贷规模,但实质上却是银行嫌保障房项目的回报远不如其他项目高,银行出于逐利本能,难以提起兴趣。
由此可见,必须强力推动和督促银行特别是国有大型商业银行充分认识并自觉履行其社会责任,在支持保障房建设项目时主动把社会效益放到第一位,在筹措投入资金、按规定下浮利率、适当放宽贷款条件等方面严格执行有关规定,做出更多实质性的努力,而不是以保证股东权益为借口,虚以应付。
与此同时,人民银行总行和银监会可考虑对各家商业银行保障房贷款划出专项规模,明确利率下浮等相关要求,实行专项考核,以督促、鼓励和推动其积极支持保障房建设。
房屋配建应以原地为主。
虽然目前不少地方明文规定,商品房开发必须按一定比例(常为5%左右)配建保障房,但在实际建设过程中却存在较大阻力,特别是原址配建的案例并不多。
究其原因,开发商方面担心保障房会影响其商品房的“高尚”品质,不利于楼盘销售,一些地方政府希望从城区较好地段的土地开发中获取更多增值收益,两者不谋而合的结果,就是在较差地段实行异地配建或者尽量不配建就成了主流选择。
但从长期、健康、和谐发展的角度和要求看,这种价值取向和发展思路必须予以调整。
必须看到,在基础设施并不完备的偏远区域大规模建设保障房,很容易形成非常集中的“贫民区”,进而引发对立、仇富等许多潜在的不安定、不和谐因素。
必须明确要求并督促房建企业承担相应社会责任,在开发商品房的同时实行同址配建,并适当提高配建比例,让城镇低收入家庭和群体与买得起商品房的高收入者能够共处一区,共享相对完善和成熟的基础设施和生活环境,否则不予立项支持。
只有这样,才有助于逐步缩小贫富差距,消弥阶层对立,促进社会和谐健康发展。
房屋配置应以租赁为主。
保障房属于公益性特征明显的基本生活设施,理应低价租给符合条件的低收入无房家庭。
但一些地方为了缓解保障房建设资金不足的困难,加快资金的回收和周转,规定若干年后承租人可以购买所租保障房,并拥有相应产权。
这种政策设计同样值得商榷。
且不说承租户是否具有按逐步走高的市价或相对低价购买原租住保障房的能力,单从国内外房地产发展趋势看,地价和房价只会越来越高,政府如果简单实行卖旧建新政策,其建设任务只会越来越重,资金投入只会有增无减,资金压力只会越来越大,实为得不偿失之举。
对保障房的配置必须坚持以租赁为主,政府通过集中开展保障房建设,逐步提高其保有量,使其尽快达到能够基本覆盖低收入无房户需求的规模,同时对租户实行轮候制度,对房屋周转使用,以有效提高其的经济和社会效益。
与此同时,还要借鉴国际经验,尽快改变目前以实物为主的补贴方式,积极推行以货币为主的补贴方式。
对入住保障房的家庭,管理部门一方面按市场价向其收取租金,另一方面对其分级定档,分门别类予以补贴,做到严进严出,动态管理,从而不断降低管理和运行成本,减轻政府财政负担。
关于重点难点问题
保障房建设存在诸多矛盾和问题,其中以下几组至关重要,必须高度重视,妥善处理。
数量与质量问题。
保障房建设要达到多大规模,才能基本满足需求,迄今为止还是一个未知数。
目前来看,3600万套的建设任务很有可能远大于实际需求。
其原因是多方面的,比如随意上报,想当然,拍脑袋;故意多报少建,以虚报冒领国家补助资金;统计口径不一,比如把农村无房户纳入统计范围等等。
目前“十二五规划”已执行近半,有必要抓紧制定严格统一的标准,开展全国性房屋普查,真正摸清底数,掌握实情,重新确定科学合理的目标任务,防止出现数量不足或者闲置浪费的现象。
与此同时更重要的是,必须始终把建设质量作为保障房的生命线,始终坚持高标准,严要求,精益求精,质量至上,严防保障房变成建筑垃圾或者未来新的“棚户区”甚至“贫民窟”,严防“惠民工程”变成“劳民工程”甚至“伤民工程”。
对已完工工程要及时进行回头看,一般问题及时整改,防微杜渐,重大问题严惩不贷,毫不手软;对新建工程,要从规划、设计、施工、监理等各个环节严格把关,毫不留情,从而真正把好事办好。
重点与一般问题。
保障房建设必须坚持实事求是原则,有所为有所不为,突出重点,兼顾一般,以充分发挥其功能与作用。
比如:
从保障对象来看,政府不应该也不可能期望能为每一户居民都提供保障性住房,保障的重点只是那些在城镇居住或就业,客观上缺少市价购房能力的低收入家庭或个人,保障的方式是为其提供低租金保障房或者租房补贴;对于有一般购房能力的城镇家庭或个人,政府的任务是不断提高其收入水平,辅以优惠贷款等政策措施,支持其从市场上自购住房,而不是把保障房低价出售给他。
从区域分布来看,保障房特别是公租房应重点建设在经济比较发达,外来务工人员比较多的大中型城市,特别是各种产业开发园区;而在中西部地区特别是市县以下城镇,则因有房居民众多,流动人口较少,缺少对保障房的急切需求,应从严控制建设规模,以免造成浪费。
从户型结构看,应重点建设廉租房和公租房,并尽快实行二者并轨,适当扩大建筑面积,提高实用价值,满足低收入家庭长远和基本的生活需要。
而对于问题较多、有损公平、不便监管的经济适用房和“两限房”,应尽快退出保障房支持范围。
总之,只有突出重点,优化结构,保障房建设才能真正发挥作用,具有长久生命力。
主体与配套问题。
目前来看,重视保障房的房屋主体建设,轻视相关配套设施、设备的到位,致使保障房中看不中用,如同食之无味、弃之可惜的鸡肋,确是一个比较严重的问题。
今年以来,媒体曝光不少地方的保障房申请者寥寥,入住率低下,其中非常重要的原因之一,就是这些保障房地处偏僻,缺少学校、医院、公交、超市等配套设施,居民无法正常生活。
必须坚决纠正只重主体建设的现象,把配套设施的完善情况作为保障房建设的核心考核指标,每个环节都严格把关。
凡地处偏远,相关配套设施设备达不到正常标准的,在规划、用地、建设、环评等环节,实行一票否决,坚决不予审批。
增量与存量问题。
如何填补我国保障房建设缺口,同样是一个见仁见智的大问题。
改革开放以来,我国城镇居民住房建设的成就有目共睹。
据《中国城市状况报告2010/2011》披露,2008年我国城镇居民自有住房拥有率就高达%,不少家庭都有一套以上住房;另有调查发现,各城市都有相当数量的空置房,比如北京市的空置率就高达%。
因此我国城镇居民的住房缺口很大程度上是一种结构性矛盾,是保障房严重不足与商品房大量闲置并存的矛盾。
其根源在于对保障房建设认识不清,定位不准,缺少科学合理的顶层设计,在大力发展商品房的同时忽视了保障房建设,致使其明显滞后于客观需要,低收入阶层既无保障房可租,又买不起高价商品房,只能空自嗟叹,而房价地价疯涨、囤房炒房盛行等现象则进一步加剧了社会恐慌心理。
为了解决这一矛盾,当前有必要集中一段时间精力,抓紧新建一批保障房,以满足社会急需,稳定社会预期。
但从节能环保、优质高效、长远发展的理念出发,大量新建保障房并不是最佳选择,切实做好对各类现房的挖潜、利用文章才是最重要和最关键的。
对现有各类保障房,包括经适房和两限房,要坚持正本清源,停止出售政策,实行封闭运行,严格进出管理,使其形成稳定可靠的政府房源。
对社会上闲置的现有各类商品房,要通过建立健全各种体制机制,比如借鉴国外成功经验,对所有房主抓紧开征房地产税,对空置房征收空置税,推动空置房逐步进入租赁市场,并通过租金补贴等方式,支持其面向低收入家庭出租,从而发挥其保障作用,提高其使用效益。
对有改善性购房需求的住户,应坚持激励与约束相结合的原则,其申请新购住房时,政府可要求优先收购其原有旧房作为保障房房源,并在贷款额度、贴息、利率、补贴、税费等方面给以大力支持。
建设与管理问题。
三分建,七分管。
如果说目前我国保障房建设明显滞后,管理则更显落后。
必须尽快把提高保障房规划、建设、分配、运营等各方面的管理能力列入下一步工作的重中之重。
要立足当前,着眼长远,切实做好我国保障房建设的顶层设计和整体设计,防止头痛医头脚痛医脚。
要深入调查研究,认真摸清底数,广泛听取意见,汲取集体智慧,进一步制定完善建设规划。
要积极创新体制机制,抓紧完善规章制度,在此基础上,制定出台《住房保障法》,对选址、规划、建设、运行、进入、退出等一系列环节做出明确规定,做到有法可依,有法能依,有法必依、违法必究,执法必严,推动保障房事业健康和谐发展。
(注:
此文已摘要发表于2012年11月3日《中国财经报》,全文发表于中共湖南省委2013年第二期《决策参考》)
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