吉林省经济责的任审计操作规程.docx
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吉林省经济责的任审计操作规程
吉林省经济责任审计操作规程
(试行)
第一章总则
一、为了指导我省党政领导干部和企业领导人员的经济责任审计工作,规范经济责任审计行为,提高审计工作质量,防范审计风险,使我省的经济责任审计进入法制化、规范化、制度化的轨道。
根据《中华人民共和国审计法》及其实施条例、《审计机关审计项目质量控制办法》(试行)、《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》、《中央组织部、监察部、人事部、审计署关于将党政领导干部经济责任范围扩大到地厅级的意见》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》及其实施条例、《吉林省党政领导干部和企业领导人员经济责任审计办法》以及其他有关法律法规的有关规定,结合吉林省经济责任审计工作的实际,制定本操作规程。
二、省审计厅是全省经济责任审计工作的主管部门。
县级以上人民政府的审计机关负责本行政区域内的党政领导干部和企业领导人员的经济责任审计工作。
上级审计机关负责对下级审计机关开展经济责任审计的情况实行监督、检查和指导。
三、社会审计组织的经济责任审计资格由审计机关认定。
审计机关委托内部审计机构和社会审计组织进行经济责任审计时,应当与委托单位签定委托合同或委托协议。
审计结束后受托单位向审计机关提交审计报告,审计机关向被审计的单位下发审计决定,向当地政府报送审计结果报告。
第二章审计程序
一、计划委托
(一)党政领导干部和企业领导人员任期经济责任审计应当按照计划进行。
每年年底前,审计机关根据干部管理机关与之共同确定的审计规模和项目,制定审计机关的年度审计项目计划。
(二)党政领导干部和企业领导人员经济责任审计工作,应当由干部管理监督机关根据本级党委和人民政府的意见,以书面形式向审计机关出具《领导干部和企业领导人员经济责任审计委托书》
(三)干部管理监督机关在委托审计机关对党政领导干部或企业领导人员任期经济责任审计时,应当向审计机关介绍和反映被审计人员的有关情况和意见,提供与审计事项相关的情况和群众举报线索。
(四)审计机关办理领导干部任期经济责任专项审计调查的特定事项时,以干部管理监督机关出具的书面委托为调查立项依据。
委托书应将需查证的事项和目标告知审计机关。
二、审计准备
(一)组成审计组。
审计机关应根据业务量的大小、审计时间的要求,适时选派审计人员组成审计组和专项调查组,指定审计组和专项调查组组长,明确审计分工,审计组实行组长负责制。
(二)编制审计方案。
审计方案分审计工作方案和审计实施方案。
审计机关统一组织由不同级次审计机关或多个审计组参加的行业审计、专项资金审计或者其他统一审计项目时,应当编制审计工作方案。
审计组具体承办审计项目或者实施单个审计项目时,应当编制审计实施方案。
编制审计方案的要点:
一是审前调查。
审计组在编制审计方案前,要调查了解被审计党政领导干部、企业领导人员及所在单位、部门的基本情况,确定审计目标和审计重点,了解、掌握与任期经济责任审计及被审计单位有关的法律、法规和政策。
二是明确审计目标。
经济责任审计目标与财政财务收支审计、资产负债审计、经济效益审计的目标是有区别的,它主要是全面了解和掌握领导干部任职期间履行经济职责、遵守财经法规和廉政纪律情况,客观反映其经济工作实绩,并做出客观评价,为省委和省政府及干部监督管理部门管理和监督干部提供依据,提高领导干部的决策能力和执政水平,加强自身廉政建设。
三是突出审计重点。
要将干部管理监督机关等有关部门要了解的内容列为审计重点,紧紧围绕领导干部“直接的”、“主要的”经济责任来进行。
四是确定审计步骤与方法。
审计方案要具有可行性、可操作性,要针对不同的审计对象,来确定重要性水平和评估审计风险。
五是落实审计责任。
(三)
下发审计通知书和专项审计调查通知书
审计机关应当在实施审计3日前,向被审计党政领导干部、企业领导人员及所在部门、单位送达经济责任审计通知书。
审计通知书送达被审计党政领导干部和企业领导人员及所在部门、单位时,应要求收件人在审计文书送达回证上签收。
(四)收集与经济责任审计有关的资料
在送达审计通知书的同时,应要求被审计的党政领导干部或企业领导人员本人提交有关履行职责的书面材料和个人廉政情况调查表,要求被审计党政领导干部或企业领导人员所在单位准备并提供有关资料。
被审计党政领导干部或企业领导人员本人应当按照要求,写出自己履行职责、在任期内负有主管责任和直接责任的财政收支、财务收支事项的书面材料,连同个人廉政情况调查表一并在审计组开始审计5日内送交审计组。
被审计党政领导干部或企业领导人员本人书面材料的主要内容包括:
(1)本人工作职责范围及其履行情况;
(2)各项经济指标和工作目标的完成情况;
(3)任期内重大经济决策及执行结果、效益情况、本人在决策中的作用;
(4)本人遵守国家财经法规和廉政规定情况;
(5)任职前后有关经济遗留问题的专门材料;
(6)应向审计组说明的其他情况。
被审计党政领导干部所在单位应当提供的资料主要包括:
(1)该同志任期内办公会会议纪要和记录,收发文记录。
(2)该同志任期内决策与实施的重大经济事项、重大投资项目及实施结果,对外投资项目明细表及有关协议、合同等;
(3)该同志任期内政府工作报告、财政预算安排、决算及说明书。
(4)该同志任期内各项经济指标完成情况;
(5)该同志任期内有关经济监督部门及检查机构对你单位作出的重大事项检查结果、处理意见及纠正情况资料;
(6)该同志任期内各年度工作总结;
(7)你单位对外投资、财产担保、抵押等事项,以及未决诉讼事项等资料;
(8)其他有关资料。
审计组在向被审计单位送达审计通知书的同时,应当要求被审计人员所在单位、部门和企业有关会计人员及有关人员,对提供给审计组或审计机关的会计资料及其他有关资料的真实性、完整性,是否有账外账、重大关联交易方事项,以及未决诉讼事项等方面作出书面承诺。
三、审计实施
(一)进一步调查了解有关情况
审计组进入审计现场后,应当召开有关人员参加的座谈会。
一般应包括领导班子成员、中层干部及有关财会人员,必要时可以是全体职工。
座谈会上审计组应讲明审计目的、依据、要求以及审计纪律,明确被审计单位负责联系沟通的人员。
在审计期间,审计组可根据实际情况和工作需要,与有关部门、人员,以座谈、问卷调查等方式,听取他们对被审计领导干部或企业领导人员的意见和评价,并了解、掌握被审计领导干部或企业领导人员本人在财政收支、财务收支中有无侵占国家资产、违反领导干部廉政规定和其他违法违纪的问题。
从中了解情况,发现和掌握违法违纪的线索;同时听取他们对本单位工作、经营、管理、效益等问题的看法。
(二)评审内部控制制度
审计组应按审计方案的要求,对被审计单位内部控制制度进行测试,以进一步确定经济责任审计工作的具体范围、内容、重点和审计方法。
必要时,可以按照规定及时修改审计方案。
(三)审计有关资料,取得审计证据
审计组在实施审计过程中,审计人员应当按照审计实施方案确定的具体审计事项,在实施审计过程中收集审计证据。
具体是:
一是对违反国家规定的财政收支、财务收支行为以及对审计结论有重要影响的审计事项,应当在审计工作底稿后附有审计证据支持。
二是通过监盘方法收集审计证据的,应当编制实物资产盘点清单和现金、有价证券盘点表等材料,并由审计人员和被审计单位有关人员签名。
三是通过查询方法收集审计证据的,应当取得被查询的单位或者个人的书面答复材料或者口头答复记录,并注明查询事项、内容、方式和查询结果等情况。
涉及到相关审计事项的谈话记录等须由谈话人和记录人员签名。
四是通过函证方法收集审计证据的,应当取得被函证单位或者个人的回函,编制函证记录,注明函证事项、范围和回函结果等情况。
五审计组拟利用有关审计机关、内部审计机构或者社会审计组织的审计结果以及其他监督部门的检查结论时,应对原结果或结论进一步审查核实或补充完善。
涉及领导干部应承担的经济责任的问题应严格按证据的关联性重新取证。
六是审计机关在审计过程中遇有审计权限和检查手段而难以查证的违法违纪问题,可以提请纪检、监察或司法机关提前介入,协助查证,或依照法定程序移交有权机关和部门调查处理。
审计组将回复的查处结果作为审计证据。
(四)审计实施过程中,有下列情况之一的,该任期经济责任审计事项有关被审计的领导干部个人部分暂停查处:
审计机关已将被审计有领导干部违法违纪问题移交司法机关进一步查处的;
审计期间,纪检、监察机关对被审计领导干部实行“双归”审查的;
审计期间,司法机关对被审计的领导干部立案侦察的;
其他特殊原因需要中止的。
(五)汇总审计证据资料,编写审计工作底稿,与被审计党政领导干部和企业领导人员及所在单位初步交换意见
审计组审计实施阶段结束前,审计组要对检查审计方案所列全部审计事项是否按要求已全部实施,对被审计单位国防大学家规定的财政收支、财务收支行为以及对审计结论有重要影响的审计事项,审计人员应当在编写审计日记的基础上,编制审计工作底稿。
审计工作底稿应当附有审计证据。
审计日记与审计证据、审计工作底稿的对应关系应当在审计日记中通过索引号加以注明。
审计组长应对审计工作底稿进行复核。
审计组就审计底稿中提出的审计结论及依据,与被审计领导干部及所在的单位初步交换意见。
四、审计报告与审计结果报告
(一)审计组对审计事项实施审计结束后,提出《审计报告》和《审计结果报告》。
报告经审计组长审核后,送达被审计领导干部及所在单位征求意见。
如被审计领导干部及所在单位对征求意见的审计报告有异议的,审计组应当进行核实,并作出书面说明。
必要时,应当修改审计报告;如被审计领导干部及所在单位自收到审计报告之日起十日内没有提出书面意见的,视同无异议,并由审计人员予以注明。
(二)审计组所在部门代审计机关拟写《审计报告》和《审计结果报告》;对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为需要依法进行处理、处罚的,审计组所在部门应当代拟《审计决定》;对审计发现的依法应当由其他有关部门纠正、处理、处罚或者追究有关责任人员行政责任、刑事责任的问题,审计组所在部门应当代拟《审计移送处理书》。
(三)法制处复核《审计报告》、《审计决定》、《审计移送处理书》,经济责任处复核《审计结果报告》及《领导干部本人对审计结果报告的说明》,报送审计机关分管领导。
(四)审计组所在部门根据审计业务会议决定修改报告、审计决定书和审计移送处理书。
(五)对被审计单位和有关责任人员要求举行听证的,审计机关应当组织听证。
(六)将出具的审计报告、审计决定书送达被审计单位和有关单位,将审计移送处理书送达有关单位;将审计结果报告上报本级人民政府,并抄送干部管理监督机关和有关部门。
(七)依照有关规定向社会公布《审计报告》和《审计结果报告》。
第三章审计内容
一、对部门单位党政领导干部任期经济责任审计的内容
(一)重大经济决策情况
由国家投资、政府筹资和利用政策性贷款兴办的重大投资项目的预算和决算情况。
审查资金来源和使用的合法性、合规性及其偿债能力,审查内控制度的健全性及管理的有效性,审查其他重大经济决策事项的合法性,投资兴办“三产”和各部门办宾馆、酒店情况,有无决策失误造成重大损失浪费的问题。
执行政府采购制度情况,有无违反相关政策谋取私利的问题。
(二)财政、财务收支真实性、合法性和效益性
部门、单位预算执行情况。
主要审计预算内外资金收入的真实性、合法性,预算内外资金支出真实性、合法性和效益性,预算内外资金的使用是否取得较好的社会效益和经济效益。
任职期间资产负债情况。
任职期间资产情况。
主要审计核实任职期间所在部门、单位会计核算的各项资产的真实性、完整性,确定总资产的真实底数。
任职期间负债情况。
主要审计核实任职期间所在部门、单位负债的真实性、合法性。
并且,还要分析债务的增减变化情况。
任职期间国有资产的保值增值和管理情况。
主要通过审计任职期间国有资产的增减变化情况(一般从净资产的增减情况来分析),确认国有资产的保值增值和管理情况,检查资产核算、管理制度和管理情况。
代政府管理的各项基金、资金的收支、划转、管理及效益情况。
主要审计各种基金、资金是否安全、完整,其保值增值是否合规、合法;管理制度是否健全有效;按规定投放使用后,是否取得较好的经济效益和社会效益。
(三)内部控制制度的测试
内部控制制度的健全性审计。
重点审查、了解、查阅被审计单位内部控制制度的种类、范围和结构,评价其内容是否完整、全面,结构是否科学、合理。
内部控制制度的适应性审计。
重点审查,内部控制制度是否符合各项财经法规及其本部门、本行业的有关政策规定;是否符合本单位的实际。
能否维护财产物资的安全和完整性,保证会计资料的真实性、完整性和正确性,保证财政收支、财务收支的合法性。
内部控制制度的效益性审计。
重点审查,内部控制制度是否真正得到落实,是否有利于改善机关内部管理、堵塞漏洞、提高资金使用效益和提高机关工作效率。
(四)个人廉政建设情况
主要审查有无用公款购买、建造超标准住宅或用公款、公物超标准装修住房问题;有无用公款购买、更换超标小汽车或对普通轿车进行豪华装饰问题;任职期间配发的办公物品登记、管理、使用情况,如通讯工具、办公家具、电器、计算机等有无转移、隐匿、丢失、损坏问题,是否登记清楚或办理移交手续;核实群众举报的违反廉政规定和其他违法违纪问题。
(六)其他需要审计的情况
对所属二、三级单位应重点检查财务管理情况及严重损失浪费以及其他严重违反财经法纪行为;此外还应查清单位经办经济实体情况、为有关单位个人提供经济担保情况以及干部管理监督等部门在委托书中要求需要查清的有关问题等。
二、市(州)委书记和市长、县(市、区)委书记和县长任期经济责任审计的主要内容
按照经济责任审计的要求,对市(州)委书记、县(市、区)委书记和县长的经济责任进行审计,主要是对其任职期间职责范围内能够集中体现“三权一廉”(重大经济事项决策权,经济事项管理权和执行权,资金的使用权;个人廉政情况)进行审计。
(一)对重大经济事项决策的审计,追踪重大经济事项决策结果,促进领导干部科学执政
审计重点放在重大建设工程项目、举债融资、招商引资、改革改制、土地使用权转让、资产处置等重大经济事项的决策过程和实施结果等方面决策上。
具体是:
1.对市(州)、县(市、区)财政、建委、交通等部门筹集、使用的重要市政建设资金进行审计或审计调查。
审查重点专项资金(基金)的征集是否合规合法、管理制度是否健全有效、使用效果如何,有无截留、挤占挪用、损失浪费的问题。
2.对重点市政项目和人民群众关注的投资项目进行审计或审计调查。
(1)主要审查投资决策程序是否符合有关规定、建设项目是否实行招投标制度、资金来源是否合规;审查贷款的担保及还款能力;审查投资项目效益情况。
主要是有无盲目决策、造成投资失误或“半截子工程”。
(2)核实政府债务情况。
对国债项目、世界银行和外国政府贷款项目进行专项审计调查,重点审计或调查上述项目的资金使用效果,目前项目进展情况,偿债能力,以及对地方财力的影响。
主要是有无采取违规举债、挪用国家专项资金及乱集资、乱摊派等方式筹措资金或擅自上马建设工程项目等问题。
3.对招商引资进行审计调查,主要是政策是否符合国家相关的法律、法规,抽查开发区重大招商引资项目的效益情况。
主要是有无因盲目决策或决策失误,造成大量国有资产损失浪费的问题。
4.对市政府制定的关于土地使用方面的政策进行审核,主要是:
土地划拨、出让程序是否合规;出让金是否足额收缴,出让金的减免是否符合有关规定。
主要是有无“土地换资金”、“土地置换市政工程”、违规减免土地出让金截留土地出让金、非法转让和使用集体土地等问题。
5.对税收和行政事业性收费项目情况进行审计和审计调查。
主要是有无擅自制定优惠政策,超越权限减、免、缓各项税收问题;有无“包税”或变相“包税”及其他违反税收政策问题。
有无擅自增加收费项目,扩大收费范围,提高收费标准等增加企业和农民负担的问题。
(二)对各项经济指标完成情况的审计,追问经济工作实绩,促进领导干部务实勤政。
将实际的各项经济指标(地方生产总值、财政收入和农民人均纯收入等)与统计局公布的经济指标相比对,审查其真实性。
具体是:
1.虚报政绩。
一是采取收支空转、借款交税、预征税款等方式虚增财政收入。
二是弄虚作假,脱离实际做形象工程。
三是忽视内部管理或内部控制,导致管理失控造成大量国有资产损失浪费。
2.隐瞒财政赤字,虚报平衡
(三)对财政财务收支情况的审计,追查违反财经法纪行为,促进领导干部廉洁从政。
将重点放在对财政财务收支情况特别是住房、教育、救灾、社会保障、抚贫支农等专项资金的管理、分配和使用情况的审计。
一是有无挤占挪用专项资金;二是挥霍浪费财政资金;三是私设“小金库”;四是偷漏税费等。
(四)个人廉政情况
对市(州)委、市政府和市(县)政府机关财务收支进行审计,主要是审查收入来源和各项支出的合法合规性,重点核实购置费、出国费及有关个人消费资金等。
一是审查有无用公款购买、建造超标准住宅或用公款、公物超标准装修住房问题;二是审查有无购买、更换超标小轿车或对普通轿车进行豪华装饰问题;三是审查有无严重渎职、玩忽职守,造成重大经济损失问题;四是审查任职期间使用的公款、公物归还情况;五是核实群众举报的违反廉政规定和其他违法违纪问题。
三、对企业领导人员任期经济责任审计的内容
根据国务院国资委2004年第7号令关于《中央企业经济责任审计管理暂行办法》,企业领导人员任期经济责任审计具体内容为:
(一)企业负责人任职期间企业经营成果的真实性。
(二)企业负责人任职期间企业财务收支核算的合规性。
(三)企业负责人任职期间企业资产质量变动状况。
(四)企业负责人任职期间对企业有关经营活动和重大经营决策负有的经济责任。
(五)企业负责人任职期间企业执行国家有关法律法规情况。
(六)企业负责人任职期间企业经营绩效变动情况。
四、对乡镇领导干部任期经济责任审计的主要内容
除按对部门单位党政领导干部和市(州)长、县(区)长所列的内容进行审计外,增加乡镇财政收入、支出的真实、合法、效益情况;借入银行信贷资金、财政支农周转金、返还的财政分成、税收手续费分成、机动地承包收入、乡镇企业上交的管理费收入,房屋、场地、机器设备出租收入,固定资产变价收入以及乡统筹资金的管理使用情况等。
第四章审计方法
根据审计工作的实践,经济责任审计可采用文件查阅法、面谈和交流、审计与审计调查相结合等方法。
1.文件查阅法。
经济责任审计主要查阅领导干部任职、离职令,了解其工作职责及个人分工;查阅常务、书记办公会和专题会议纪要、收(发)文记录,政府工作报告、财政预算安排、决算及说明书等,了解领导干部任期间决策与实施的重大经济事项、投资,了解经济运行中存在的主要问题。
2.广泛面谈和交流。
经济责任审计,突出的是领导干部个人的经济责任,因此要听取纪委、组织、监察等部门、领导班子其它成员、直接分管部门、单位的领导对领导干部的反映和意见。
3.审计与审计调查相结合。
既要对干部任职期间制定和实施经济政策、执行国家法律、法规情况进行审计,又要对领导干部志个人遵守财经纪律及廉政纪律等领域进行审计调查。
另外还可以专门审计技术方法,如:
内部控制测评方法、抽样审计方法、计算机审计方法等。
第五章审计评价
一、评价原则
按照6号令的要求,审计评价意见,主要是根据不同的审计目标,以审计结果为基础,对被审计单位财政收支、财务收支真实、合法和效益情况发表评价意见。
经济责任审计评价则相对要复杂和份量更重一些。
它必须坚持在审计事实全部清楚的基础上,对领导干部或企业领导人员任期经济责任进行审计评价,以全面、客观、历史地反映被审计领导干部或企业领导人员的功过是非。
因此,在进行任期经济责任审计评价时要坚持如下原则:
(一)客观性原则。
是指在审计评价中,以审计事实为依据,以法律、法规和规章、制度为准绳,站在客观公正的立场上,不附加任何主观成份,按照客观事物的本来面貌,以写实性的手法来描述事实。
(二)准确性原则。
是指审计评价用语要措词恰当、语言准确,直接阐述事实,少用或不用修饰性语言。
(三)全面性原则。
是指审计评价在充分尊重客观事实的基础上,全面分析审计查出的各种问题,避免以偏概全,不能用单个的事实或某几项指标去评价被审计人员履行经济责任的整体情况。
(四)统一性原则。
包括四个方面的含义:
一是评价标准和考核指标要统一,应当坚持采用国家标准、部颁标准,或全行业统一标准,同时还要注意在对同一类型单位进行审计时应按同一标准进行评价;
二是审计评价的范围和审计的内容必须统一,要严格按照经济责任审计的内容评价,财政收支、财务收支或企业的资产、负债和损益的真实、合法、效益,以及有关经济活动。
所以对被审计人员的经济责任进行评价,不能超出审计的内容去作评价;
三是局部利益与全局利益要统一,要从经济发展和改革开放的全局来评价,对那些挖空心思损害国家利益而获取的单位集体利益,不仅不能给予肯定的评价,还应通过审计的事实和数据给予充分的揭露;
四是历史与现实必须统一,就是对有些事实既要历史的了解,也要现实的看待。
如任前、现任经济指标的比较,某些指标阶段性的消涨,某个问题前后几年认识的差异,以及政策、法规评判标准不断的更新等。
(五)量化性原则。
是指在审计评价中,要坚持以定量考评为主,依据可靠数据和客观事实,采取写实、量化的方法予以评价,对于没有具体数字和可靠证据的事项不予评价。
(六)谨慎性原则。
对审计过程中非审计事项、未涉及的审计具体事项或证据不足的、评价依据或标准不明确的,以及超出审计职责范围的事项不予评价。
(七)写实性原则。
集中对领导干部在任期内已经发生的经济责任从性质、程度、直接与主管等方面加以确认;评价审计结果中揭示的调增调减的各项财务事项以及对内控制度的符合性测试情况;对这些事项发生的原因、处理经过,造成的后果给予充分的说明;明确领导干部在这些事项运作中所起的作用,进而确定其直接责任或主管责任。
(八)以经济责任为主的原则。
紧紧围绕被审计人员的相关经济责任进行评价,对于与财政、财务收支和经济责任没有直接关系不相关的经济责任和行为不予评价。
二、审计评价依据和责任的化分
国家法律、现行的财经法规、党政廉政规章制度、统计部门法定的各项经济指标、本部门、单位的工作业绩与问题、审计结果和审计调查结果。
被审计领导干部承担的主要经济问题及应当负有的责任,包括主管责任和直接责任。
直接责任主要包括:
(1)本人直接违反国家财经法规的行为;
(2)授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反国家财经法规、弄虚作假的行为;(3)失职、渎职的行为;(4)其他违反国家财经法规的行为。
主管责任:
除直接责任之外的领导和管理责任。
三、经济责任审计评价内容
按现行作法,审计评价分为:
总体评价、责任化分两部分。
6号令规定:
审计机关只对所审计的事项发表审计评价意见。
对审计过程中未涉及、审计证据不充分、评价依据或者标准不明确以及超越审计职责范围的事项,不发表审计评价意见。
四、审计评价方法
审计人员在进行任期经济责任审计评价时,应当参照一定的考核标准,将定性评价法和定量评价法以及其他评价方法结合起来,综合加以运用。
(一)审计人员要对能够量化的经济指标,尽量采用定量评价法。
其具体步骤为:
1.确定评价标准的经济指标
(1)以任期经济责任考核(或计划)目标为标准,将审计核实的被审计人员实际完成的经济指标,与任期经济责任考核(或计划)目标进行对比、分析,确定被审计人员任期内工作目标完成情况;
(2)以任前实现的经济指标为标准。
将审计核实的被审计人员任期内实现或完成的经济指标,与任前实现的经济指标进行对比、分析,确
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