充分发挥社会组织的作用 加强和创新社会管理副本.docx
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充分发挥社会组织的作用加强和创新社会管理副本
充分发挥社会组织的作用加强和创新社会管理-副本
充分发挥社会组织的作用加强和创新社会管理民建广东省人资环委员罗斌华
社会是一个大系统,社会管理需要整合组成社会结构的各种组织资源,相互支持与合作,通过社会协同、有机配合,实现构建和谐社会的目的。
现代社会结构由政治组织、经济组织和社会组织三大三大组织体系构成。
寻求政治组织、经济组织和社会组织在社会管理领域的均衡点,建立健全多主体、多元化治理的社会管理新模式,成为社会管理体制改革的关键。
民建中央组成课题组于2012年4月分别到广东、上海、北京及其有关市县,围绕加强和创新社会管理这个主题,对社会组织的有关情况作了深入调查。
经调研组全体成员讨论和研究,形成本调研报告本调研报告。
一、社会组织在加强和创新社会管理中的作用
党的十六届六中全会首次将民间组织定义为社会组织。
社会组织是指依法注册登记,在经济和社会活动中发挥服务、沟通、协调、监督、维权、自律等作用的社会团体、基金会、民办非企业单位及中介组织。
从国际上社会组织的发展经验来看,社会组织充分显示了公益性、非营利性、非政府性、独立性四个方面的特征。
相对于政府的行政化社会管理手段,社会组织的运行方式能够降低社会管理的成本,同时将政府从社会矛盾焦点中转移出去;相对于市场调节,社会组织的调节方式以社会公益与社会公平为取向,有利于化解社会矛盾、增进社会团结。
社会组织在社会管理中扮演着重要的角色,社会组织不仅是国民经济的重要组成部门,对经济发展有直接的贡献作用,还对资源配置、平衡利益、化解矛盾等方面有积极的调节作用。
第一、有利于政府转变职能、增加社会公共服务。
以往,政府是提供公共服务的唯一主体,大包大揽所有公共服务,效率低下,质量不高,内容不全,面对不断提升的公众需求不堪重负。
社会组织的介入,为承接政府转移社会管理和公共服务职能提供有效载体和平台,通过合作外包、协议等方式与政府联合或独立提供公共服务,与政府直接提供的公共服务互相补充,形成更为健全与科学的公共服务体系,促进社会公益的最大化。
在美国,医疗行业中50%以上的病床设在非营利医院,50%左右的高等学校、95%的交响乐团以及60%的社会福利机构都是非营利组织。
改革开放以来,我国的社会组织在提供公共服务,尤其是扶老、助残、救灾、助学等公益性的慈善服务方面发挥了越来越大的作用。
比如中国青少年基金会实施的希望工程,到上世纪末募集了17.8亿人民币,修建了75491
所希望小学,培养了大批乡村教师,救助了220多万贫困孩子。
第二、有利于反映群众诉求、降低政府管理成本。
社会治理的权威来自于公民的认同和共识,在自主、自愿的基础上通过合作、协商,确立、认同共同的目标,才能实现有效治理达到和谐。
社会组织可以更好地反映民意,帮助政府加强社会管理。
政府没有时间去听取每一个自然人的意见和建议,就每一个问题与每一个的自然人谈判协商。
而社会组织可以很好地担负起代表和反映社会群体的利益诉求的职责,通过社会组织的协商渠道,政府就可以很好地架起与社会沟通协调的桥梁,大大提高政府社会管理的效率,大幅度降低政府管理成本。
政府应当解放思想,乐于、善于与社会组织打交道,可以集中高效处理社会矛盾,大大缓解上访案件的压力。
比如,2004年上半年“绿色流域”联合“绿家园”、“自然之友”所开展的工作,使怒江建坝问题引起政府高层的重视,2005年4月,中华环保联合会在全国范围内公开征集公众对国家“十一五”环保规划的意见和建议,有420多万人参与,提出9个方面27条高质量的建议,得到国家环境保护总局和国务院领导的充分肯定。
第三、有利于促进经济增长、扩大就业渠道。
在经济建设中社会组织同样发挥着重要的作用。
庞大的社会组织体系集聚着大量的工作人员,不仅增加了就业渠道,而且本身也是纳税主体,创造了巨大的GDP。
从国际上看,非营利部门的经济活动规模一般占到本国GDP的5%-10%,吸纳就业约占服务业人口的10%。
据了解,我国目前社会组织的实际数量处于400万-800万之间,以每个组织安排3-5名工作人员计算,就蕴含着1200万-4000万个就业机会。
第四、有利于化解社会矛盾、维护社会稳定。
当前,我国正处于现代化起飞阶段,这既是经济发展的“黄金时期”,也是“矛盾凸现期”,人们思想多边、利益多元、诉求复杂,很容易产生利益冲突和社会矛盾。
专业化的社会组织扎根基层,联系大众,在广大群众享有较大的影响力和说服力,又有较强的法律意识和较高的政治觉悟,能够把群众的诉求和维权引导理性、法制的轨道上。
只要政府能够遵循依法办事,做到廉洁自律,应该正确对待人们在法制的轨道上提出的合理合法要求。
通过法律的程序依照法律的规定定纷止争,有利于平息不明群众的怨恨和愤怒,有利于减少、缓解、处理群体性事件,杜绝骚乱乃至动乱的隐患。
当社会矛盾起于青萍之末时,社会组织往往最先觉察,在社会冲突发生以后,社会组织又可以充当调整利益、化解矛盾的润滑剂、稀释剂,减少不和谐因素,维护社会稳定。
第五、有利于激发社会活力、促进社会和谐。
当前,社会结构日益分化,2
社会流动性不断加强,人们很容易缺失社会的归属感,容易产生孤独、郁闷、反社会等不良心理,各类社会组织正好可以发挥连接和粘合作用,通过团体的力量帮助个人融入社会,加速社会整合。
社会组织开展一些列活动,吸纳社会成员积极参加,帮助人们消除孤独感、空虚感,满足人们社会交往和思想交流的需求,引导大家正确地面对困难和问题,集中大家力量开展公益慈善活动,为社会增加和谐因素、减少不和谐因素,活跃人们生活,激发社会活力,促进了社会和谐和社会稳定。
比如,举办各种类型的民办学校、社区大学、老年大学,对补充公立教育、推动终身学习、充实来年人生活起到了重大作用。
社会组织是联络各个社会单元的重要纽带,是社会成员自我组织的基本方式,是现代社会管理的重要主体。
各级各部门应当解放思想,深化认识,主动顺应时代潮流,积极适应形势变化,牢固树立鼓励支持社会组织积极发展的坚定信念。
我们要一手抓经济建设一手抓社会管理,象鼓励支持经济组织那样,鼓励支持社会组织大力发展,做好引导、规范和服务工作,既要发挥社会组织参与社会管理的作用,也要在加强和创社会管理过程中做好对社会组织的管理工作。
“鼓励、支持、引导、规范”应该作为今后社会组织发展和管理工作的总体方针。
二、我过社会组织发展和管理的基本概况
1998年、2004年国务院先后重新颁布了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行办法》、《基金会管理条例》,我国各类社会组织发展迅速,各类协会、商会、学会、研究会、联合会、促进会等社会团体不断涌现,民办幼儿园、民办学校、民办医院、民办科技、民办老年公寓、家政服务等民办非企业单位类民间组织异军突起,设立公益类的慈善基金会的热情不断高涨,扶贫济困、环境保护、动物保护等组织时有诞生。
“十一五”期间,我国社会组织发展平均每年的增长速度达到%。
截至2011年底正式登记的社会组织个,其中社会团体个,有行业协会、专业协会、商会个,基金会个,民办非企业单位个,加上没有登记但备案的有近万个,固定资产多亿,从业人员万人,覆盖了政治、经济、文化、科技、教育、卫生、体育、社会保障、社会救助、社会公益慈善事业等各个领域。
这些社会组织集中了一批优秀的人才,在人民群众中享有较高威信,深得群众信赖,架设起了政府与人民群众联系的桥梁,已经成为推动我国经济和社会发展的重要力量。
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从全国各省、市、区的情况看来,发达地区的发展速度明显高于中西部落后地区,结构上发展不平衡、分布不均匀。
。
截至2011年6月底广西正式登记的社会组织仅有13876个,固定资产800多亿,从业人员40万人。
广东截止2011年底全省在民政部门登记的社会组织共有30535个,固定资产多亿,从业
人员万人;上海个,固定资产多亿,从业人员万人;北京个,固定资产多亿,从业人员万人。
从对社会组织的服务和管理情况来看,各地有不同程度的创新和改革,如广东;上海;北京。
但是,各地大多数仍然停留在社会组织双重管理体制下,社会组织速度发展相对缓慢,社会组织自我管理能力较弱,政府主管部门重控制、轻管理、少扶持、缺服务。
我国社会组织的发展状况与现代社会管理的需要还有相当距离,“弱、小、乱”是我国社会组织的总体特征,尚难以完全满足加强和创新社会管理的需要。
大部分社会组织都是传统型的社会组织,普遍存在缺乏稳定的资金来源、高素质的专业人才队伍,内部治理结构不太规范,规模小,实力差,行业代表性、影响力和号召力不强。
传统的社会团体居多,民营非经济单位发展比较快,而基金会则发展比较缓慢。
社会组织的数量、质量、功能、作用,总体上与我国经济社会发展和改善民生的要求不相适应,还不能满足人民群众日益增加的物质文化需求。
三、我国社会组织发展与管理面临的困难和问题
从全国各地的情况来看,各类社会组织中党组织覆盖率不高,工青妇组织不健全,管理引导不够到位。
部分社会组织存在明显的行政化、企业化倾向,独立性和自律性不足,有的超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动的问题,有的违规从事以营利为目的的经营活动问题,有的未经登记擅自开展活动问题,有的社会组织还打着“维权”旗号,插手和炒作社会矛盾特别是热点敏感问题,成为影响社会稳定新的因素。
我国的社会组织发展与管理面临的困难和问题是不容忽视的。
第一、管理体制机制不健全,社会组织发展障碍重重。
我国一些地方和部门对社会组织发展的意义、发展趋势以及功能作用认识不足,对待社会组织只讲监督管理不讲扶持发展,没有把社会组织真正纳入经济社会发展的总体布局,没有把社会组织培育发展工作纳入议事日程。
对社会组织一律适用双重管理体制,造成社会组织进入社会的门槛过高,使大量社会需要的组织找不到业务主管单位而无法设立,有些因找不到业务主管单位,就不得不到工商去登记,承担着营利实体的纳税义务,有的就干脆不登记私自开展活动。
在日常监管中,对业务主管部4
门的职能、权责缺乏具体的制度规定,致使业务主管部门随意性巨大,想管就管,不想管就不管,凡是有利于本部门利益的就管,反之就不管;业务主管部门因此与登记管理机关相互推诿、互相扯皮,认识不一致、行动不一致;其他部门的管理更是各自为政,时而相互冲突,时而都撒手不管。
面对这种体制和环境,政府资助较少,社会捐赠有限,项目收费困难大,许多社会组织开展活动难度重重,更难吸引高层次人才,社会组织从业人员工资待遇普遍不高,缺乏社保、医保、住房、职称等方面的政策保障,只能成为退休官员或兼职人员的留守园地。
部分已经设立的社会组织难以持续开展活动,缺乏创新,缺少活力,久而久之就进入休眠状态或自动消失了。
第二、行政化和企业化倾向同时并存,社会组织规范化程度不高。
我国相当一部分社会组织都属于传统的人民团体、协会、基金会,作为行政部门的附属单位,参照公务员管理,甚至与行政主管部门“一套人马两块牌子”,依附于行政机关,被人们戏称为“二政府”,很难代表群众呼声,反映群众诉求。
近十几年新设立的部分社会团体和民办非企业单位往往打着“非营利”的旗帜,以追求利润为目的。
有的甚至借用企业管理的方式将社会组织向集体或个人
承包,追求经济效益的最大化,向服务对象收取高额会员费、咨询费、服务费,借助行政力量向社会摊派,使非营利的社会组织变为彻头彻尾营利性的企业。
不少社会组织没有建立健全的法人治理结构,内部管理制度不完善,私自分配募集资金的情况也时有发生。
有的社会组织在召开理事会、常务理事会、会员代表大会或对重大问题进行表决时,看似履行了民主程序,实际在履行程序的细节上有很多不规范的地方,甚至有个别社会组织存在“一言堂”的情况,社会组织的民主性受到了极大挑战。
90%以上的社会组织从业人员没有接受过专业培训,缺乏高素质的专业人才,许多组织由于薪酬太低聘不起专职员工,靠少数兼职人员维持运营,导致社会服务质量不高。
社会组织的行政化、企业化倾向弱化了自身的公益性,行业代表性、影响力和号召力不强,加上内部管理问题重重,破坏了自身的社会声誉和社会公信力。
第三、登记管理机关编制和经费严重不足,实施监管难度大。
比如,广西目前区级民间组织管理局仅有9个人,人均管理社会组织1000多家,人均管理社会组织数量在全国位居第二,人数少,工作量大,无法开展日常的执法监管工作。
广西所辖的各市、县情况更糟糕,人员普遍不足,工作经费和设备严重缺乏,重登记、轻管理,无力监管或监管不到位的局面没有得到根本扭转。
在经费上,除自治区级核拨少量专项业务经费外,各地均无安排较少。
广东也面临类似的情况,49个县(市)没有专门的机构,42个县(市)没有专职工作人员,全省专职工5
作人员只有297人,大部分地市没有配备专门的执法车辆。
要开展查处和打击违法活动和非法组织,亟需一定办案经费。
业务主管机关面对所属社会组织开展业务审批和监管,而登记管理机关却要面对所有社会组织完成登记、年鉴、法律审核和执法监管任务。
目前登记机关人员不足和经费缺乏,是全国的普遍状况,无法适应新时期社会组织不断发展的需要。
第四、相关法规政策不完善,社会组织发展环境亟待改善。
现有的法规政策操作困难,比如,民办非企业单位从事的非营利和营利性活动很难区别,导致民政部门在受理登记时大部分只能以登记对象自我承诺是非营利性组织为判别标准;现有法规规定民办非企业单位必须利用非国有资金举办,但非国有资产的界定,没有可操作的标准,与教育部门把民办学校的举办资金规定为非财政性资金不相一致;《民办非企业单位登记管理暂行条例》关于民办非企业单位行为构成犯罪追究刑事责任和未经登记、擅自以民办非企业单位名义进行活动有违法行为予以治安管理处罚的有关规定,与《刑法》及《治安管理处罚条例》相应条款难以衔接。
国务院1998年颁的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》及2004年颁布的《基金会管理条例》的许多条款已明显不适应社会组织管理工作的需要,而我国各级地方政府至今未能出台一部地方性相关法规或规范性文件,导致社会组织发展缺乏政策法规支持。
特别是如何对境外非政府组织进行有效管理至今在法律法规上还是盲点。
另外,关于民办非企业单位从事非营利性活动应当享受的税收优惠政策,关于鼓励经济组织和社会公众捐助社会公益慈善事业应当享受的税收优惠政策,关于社会组织引进人才的有关政策,关于社会组织提供社会公共服务享受奖励和资助的有关政策,关于鼓励公民有序参与社会志愿活动的有关政策,都亟需进一步出台、修订并贯彻落实。
惟有形成一个宽松有序的法规政策环境,社会组织才能有序发展并充分发挥积极作用。
5、创新社会管理,促进社会组织发展的若干建议
在新形势下,适应社会多元化发展的趋势,满足人民群众通过社会组织参与社会生活、表达利益诉求、维护自身合法利益的要求,积极鼓励、支持、引导、规范社会组织大力发展,并对社会组织进行有效、高效的管理和监督,是加强和创新社会管理、发挥社会组织正面作用的必然要求。
第一、完善法规政策,引导、规范、促进社会组织发展。
各级政府各部门要本着培育发展
与监督管理“两手抓、两手硬”的方针,拟定本系统、本级的社会组织发展规划,将社会组织的发展纳入当地经济社会发展总体规划,当前有必要6
尽快制定《我国社会组织“十二五”发展规划》。
推动各级政府职能转变,完善社会组织承接政府职能的管理制度,建立政府向社会组织购买服务制度,公布社会公共服务整体方案和招标项目,扩大政府向社会组织购买公共服务的种类和规模。
加大财政投入力度,将政府向社会组织购买服务所需的资金列入部门年度预算和纳入政府采购范围。
修改国务院1998年颁的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》及2004年颁布的《基金会管理条例》中不合时宜的条款,着手起草、颁布全国统一的《社会组织法》,明确社会组织的性质和定位,规范社会组织的权利和义务,理顺社会组织理顺社会组织的管理体制。
制定各项优惠政策,建立健全社会组织人才引进、社会保障、职称评定等制度,解决社会组织发展中遇到的税收优惠、票据使用等突出问题,通过税收减免、市场准入鼓励和引导经济组织和社会公众捐助公益慈善事业。
设立社会组织发展基金,完善社会组织扶持政策,大力培育和发展服务民生的公益组织、符合产业导向的行业组织、参与基层社会建设的社区社会组织、促进社会和谐的新型社会组织。
加强社会组织孵化基地建设,努力培育一批有影响力的社会公益组织,打造一批示范性强的公益服务项目和便民服务品牌。
加强社会组织服务管理,编制社会组织名录及考核办法,给予资质优良、社会信誉好的社会组织承接公共服务优先权。
第二、改革传统的社会组织管理体制,对社会组织实行分类管理。
改善业务主管和登记管理相分离的双重管理体制,按照政社分开、管办分离的原则,加快推进各类传统社会组织与行政主管部门在机构、人员、资产、财务等方面彻底分开,逐步实现自我管理、自主发展。
降低准入门槛,简化登记办法,积极稳妥地推进工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织直接登记,大力发展行业协会、商会、农村经济专业协会和社区社会组织。
对人民群众需要、能开展正常活动、达不到登记条件的社会组织,实行备案管理,逐步扩大社会组织备案管理范围。
落实不了具体业务主管部门而又必须挂靠主管部门的,按业务归类以人民团体为主管单位,建立“枢纽型”社会组织管理体系。
制定社会组织审批监管目录,对业务不涉及到社会公共安全的社会组织试点推行直接登记制,无需经过业务主管单位进行前置审批。
对政治类、法律类、宗教类、伦理类社会组织严把政治关,对卫生类、医疗类、教育类、文化类等社会组织严把业务质量关,对具有海外背景的社会组织实行内部联合审批制度。
各级相关主管部门和登记机关要强化日常检查、监察工作,实施责任追究制度,根据实际情况的变化,报上级党委批准,有权对各种社会组织取缔、解散和重组。
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第三、建立社会组织监管信息平台,强化政府部门的监管职能。
加大财政投入力度,健全社会组织管理机构建设,解决当前社会组织管理所面临的力量不足、经费匮乏、手段落后等问题。
健全社会组织负责人管理制度、资金管理制度、年度检查制度、社会组织查处退出制度,逐步形成登记审批、日常监管、税务稽查、违法审查、信息披露、公共服务、行政处罚等各环节信息共享、工作协调的社会组织监管体系。
建立全过程全方位的信息公开机制,在整合信息资源的基础上,建立和完善监管信息系统和服务信息网络,实行管理、服务、监督信息化、规范化、常态化。
建立登记管理机关、业务主管单位、公安部门、税务部门、技术监督部门、物价部门等相互配合、行动一致的协调运行机制,理顺业务主管单位和登记管理机关的职责分工。
明确和规范业务主管单位的审批和监管职责,不能不作为,与登记管理机关互相推诿;也不能乱作为,超越职权干涉民间组织8
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