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城市规划管理现状
摘要
本文简要介绍了中国城市规划管理的概述及其本质,重点探讨了中国城市规划管理现状所出现的体制和管理方面的问题,然后就所提出的问题做出相应的对策分析。
关键词:
城市,规划,管理,问题,对策
目录
1.前言…………………………………………………………………………………4
2.城市规划管理概述…………………………………………………………………4
3.城市规划管理之本质………………………………………………………………5
4.城市规划管理之地位………………………………………………………………5
5.城市规划管理中存在的问题………………………………………………………5
5.1我国城市规划管理体制存在的问题…………………………………………6
5.1.1存在体制漏洞………………………………………………………………6
5.1.2缺乏有效监督检查…………………………………………………………6
5.1.3城市规划管理机构不健全…………………………………………………6
5.1.4城市规划管理体制不顺……………………………………………………6
5.1.5城市规划管理的社会监督体制尚未建……………………………………6
5.1.6城市规划的可操作性差……………………………………………………7
5.2我国城市规划管理中的管理存在的问题……………………………………7
5.2.1城市规划管理中的管理层缺乏公众监督…………………………………7
5.2.2管理机构不统一…………………………………………………………7
5.2.3影响规划部门正当行使“规划审批权”…………………………………7
6.城市规划管理的对策分析…………………………………………………………8
6.1健全规划管理体制……………………………………………………………8
6.2建立健全规划法规体系………………………………………………………8
6.3提高认识,加强对规划工作的领导…………………………………………9
6.3.1确保规划编制及管理经费………………………………………………9
6.3.2高度重视,加强对各级领导的培训……………………………………9
6.3.3完善机制,加强规划集中统一管理……………………………………9
6.4提高规划执法队伍素质,加强城市规划执法监察…………………………9
6.4.1壮大规划执法力量结合城市规划实际范围……………………………9
6.4.2加强执法部门的协调沟通………………………………………………10
6.4.3加强执法力度……………………………………………………………10
7.结论…………………………………………………………………………………10
8.论文小结…………………………………………………………………………11
9.致谢…………………………………………………………………………………11
10.参考文献…………………………………………………………………………11
前言
目前,我国城市化进入快速发展阶段,伴随着住房分配制度的改革,城市房地产出现了迅猛发展的势头。
在此过程中,规划管理方面的新问题随着市场制度的逐步建立而不断涌现,城市规划管理面临着新的挑战城市规划管理实质上是实施城市规划管理措施,以实现城市规划的目标。
要把城市建设按照城市规划的要求有计划、有步骤地顺利开展起来,发挥各种建设的作用,必须建立和做好城市规划管理工作。
但是就目前中国城市规划管理的现状来看,在某些方面的问题还有待解决。
2.城市规划管理概述
城市规划管理就是根据《城乡规划法》和已批准的城市规划,对城市各项建设用地和建设工程实施行政审查,批准、核发“一书两证”即《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》,对城市规划行政许可的内容是否符合已批准的规划,以及城市内的建设项目是否符合规划许可的内容进行监督检查和行政处罚的行政管理活动,是一项综合性、复杂性、系统性、实践性、科学性很强的技术行政管理工作,直接关系着城市规划能否顺利实施。
规划部门通过规划行政权履行规划管理职能,以保障城市规划的实施。
城市规划拥有依法干预城市开发的权力。
城市建设规划管理是对城市建设活动施加的一个控制过程,以使城市建设与城市规划的总体目标相协调一致。
从控制的主客体关系看,规划管理可以分为两种,一种是积极的规划控制,另一种是消极的规划控制。
积极的规划控制是指采用引导式的方法,对城市建设施加主动的控制,使城市建设自觉地在规划目标的方向上进行和发展。
而消极的规划控制则是在城市建设即将进行时,采用同意或不同意的方式,被动地将城市建设限定在规划和规划目标的方向上。
在城市建设规划管理中,应以积极的规划控制为主。
一方面,城市规划应更具可实施性和可操作性,符合城市发展的要求,符合社会经济发展的需要,能预先确定不同的建设内容,推荐具体的土地使用方式;另一方面,应积极宣传规划的思想意图,使城市建设的决策者对规划的内容有充分的认识,在城市建设项目的构想阶段就形成规划与计划并重的思想,把建设项目的决策纳入城市规划的框架之中。
3.规划管理之本质
一切生产和公共事务的管理,其共同的目的,就是试图“最有效地运用现有资源来满足一定的预计的需求”。
城市规划管理就是最有效地利用城市资源来满足城市可持续发展。
它具体通过城市规划行政主管部门依照有关法律法规综合调控,逐步实施。
从某种意义上讲.城市规划管理实际上充当着维护城市空间秩序的“法官”或“裁判”的角色.然而凭借规划管理部门现有的地位和力量,却又是力不从心的。
问题的关键在于既有观念上的偏差、权力上的有限、财力上的不足、操作上的无奈,更有经济发展阶段的必然性和利益多元化所带来的难以调和的矛盾。
于是,在多重压力下的城市规划管理就与人们所希望的“龙头”产生了巨大的反差。
4、规划管理之地位
广义的城市规划管理就是在城市规划体系中城市规划管理者通过计划(城市总体规划和详细规划等)、组织(城市规划中人、财、物的集合体)、领导(组织、激励、决策、控制)、控制(对规划实施检查、监督、调整等)的职能,运用行政的、经济的和法律的管理方法和手段.调动城市的各种资源去实现城市规划目标的实践活动。
我国狭义的城市规划管理就是以“一书两证”为核心的管理,具体说就是在规划区内进行的一切建设活动都必须取得“一书两证”。
从规划管理内容上看,包括:
用地管理、建筑管理、市政管理、执法管理、设计管理等:
从规划管理对象上看,包括:
技术资源管理(落实规划目标和指标)、人力资源管理(协调市民、政府、开发商和规划者的利益关系)、物力资源管理(最优配置和使用土地、设施和空间)、财力资源条件(资金和设备)管理。
由于城市规划管理是一项复杂的系统工程.因而决定了其在实施规划目标时并非靠理想的技术力量所能及,就本质而言,要保证规划的实施起决定的因素是权力(行政和法律权)和财力(经济权)。
规划管理的综合性是由规划管理实践活动复杂性所决定的。
影响规划管理的因素十分复杂,要搞好规划管理工作.要运用多种管理方式,那么也就要除了掌握城市规划专业知识外还必须掌握诸如政治学、行政学、经济学、社会学、法律学、心理学等多学科知识,运用最新的科技成果为规划管理所用。
规划管理的实践性、综合性和社会性的特点需要规划管理者具有比研究者、教育者和设计者更高更全面的综合素质和灵活应变能力。
5.城市规划管理中存在的问题
5.1我国城市规划管理体制存在的问题
随着经济体制的不断发展完善和城市化进程进入快速发展阶段,城市规划工作又将进入一个崭新的时期,城市规划管理也将面临新的挑战。
城市规划管理实质上是实施城市规划管理措施,以实现城市规划的目标。
要把城市建设按照城市规划的要求有计划、有步骤地顺利开展起来,发挥各种建设的作用,必须建立和做好城市规划管理工作。
然而,长期以来,我国城市规划管理体制上仍存在许多问题。
5.1.1存在体制漏洞
省和地区两级政府对下级城乡规划的指导协调、监督的职能缺位按现行的管理体制,上级规划管理部门对下级进行的有效监督有限,对城市重点地段的重要详细规划缺乏前置性审查,难以实施调控和有效监督,这就使规划工作常处于无法可依、无规可循的处境之中。
5.1.2缺乏有效监督检查
在城乡规划的实施过程中,缺乏有效的事前、事中监督省和地方两级人民政府对城市规划实施的是项目的批后管理,面对前、事中的监督职能缺位,对违法违规建设,难以依法实施有效监督和及时查处。
5.1.3城市规划管理机构不健全
城市规划管理机构不健全,管理职能缺位,规划管理人才严重缺乏只依靠市规划局(处),人少事多,不能顾及城市的各个地区各个方面,因此,违法用地和违法建设屡有发生。
从总体上说,我国从事城乡规划设计、科研和管理的人员严重短缺,遭遇人才最短缺的又是规划管理部门,无论从数量还是质量上均处于劣势。
5.1.4城市规划管理体制不顺
规划在城市建设和发展中的法律地位尚未真正得到确立规划管理体制不顺,干扰了正常的规划管理秩序。
主要表现在有两级或三级政府所在地的城市规划区内的规划管理权限的问题。
总之,规划管理体制不顺,管理权限纷争,是近几年影响城市规划管理正常秩序的重要原因之一。
5.1.5城市规划管理的社会监督体制尚未建立
目前,城市规划监督仅局限于规划行政部门内部、自己监督自己,监督效果不佳。
因此有必要建立完善的社会监督机制。
社会监督在法律上尚未以实体性内容予以明确,因此,市长公开电话、规划展示等行为实际是法律制度不完备而采取的弥补措施,而非法定的措施往往随意性较大,其次是社会监督在法律上没有程序性规定,尽管有公众参与、社会监督的呼吁,但如何操作,如何使它真正纳入到规划管理系统中来必须要有法律依据。
5.1.6城市规划的可操作性差
规划管理工作效率也有待提高由于目前城市规划的编制还是一项技术性工作,成果已被认为是技术性的成果,社会有人戏称规划是“纸上画画、墙上挂挂”。
由于规划管理工作设计面广,覆盖整个城市,管理的人工操作,使管理工作效率低下。
如何提高规划管理部门的办事效率,如何解决规划编制的适度超前问题,也是规划管理体制改革中需要加以研究解决的问题。
5.2我国城市规划管理中的管理所存在的问题
5.2.1城市规划管理中的管理层缺乏公众监督
在我国,许多时候的城市规划决策,往往是只有领导者才是“决策者”,规划决策权集中在书记、市(县)长、四套班子及几个规划专家手上,是少数人闭门造车式的决策。
规划师和公众只是决策的执行人和贯彻人。
地方政府和部门规划自由裁量权过大,对行政审批缺乏约束制度和监督机制。
规划主管部门既是规划管理者又是规划编制单位的直接上级和规划的决策方,使得规划编制和实施自始至终在规划管理者的单方动作之中。
这种决策主体的错位使得规划领域的决策呈现封闭型、政治家型的特点,缺乏公众监督,容易滋生腐败等问题,从而使城市规划决策背离城市规划目标,公共利益的最优化被某些群体、个体利益所替代,最终使城市偏离良性的发展轨道。
此外,由于缺乏有效监督,一些政府官员为了谋取个人利益,利用城市规划管理对城市建设进行过度干预,从而影响城市规划的正常实施。
5.2.2管理机构不统一
目前,全国各设市城市虽然都设置有规划管理机构,但由于归属部门不同,如有的属建委领导,有的与建委平行;有的设直属分局,有的设非直属分局,导致其行政级别、人员编制、职责范围、管理权限等差别很大。
规划主管部门的名称更是五花八门,有规划局、城乡规划管理局、城乡规划环境保护局、规划国土局、规划国土房产局、规划建设局等等,以致有些城市出现外商找不到规划主管部门的现象。
之所以如此,关键是城市的规划、国土、建设三者难以协调所致,其中既有体制不顺的原因,也有利益界定不清的原因。
5.2.3影响规划部门正当行使“规划审批权”
区规划局受区政府和市规划局的双重领导,在“人、财、物”上均由区政府管理,只是在业务上受市规划局领导。
在领导负责制下,区规划局的行政权力受到区政府的制约明显大于市规划局。
我国负责城市规划建设管理的各个部门和层次都不可避免地存在着一些部门和单位的既得利益,由此所制定的政策,就可能偏向于某些地方、部门和单位的利益,这就难免会影响政策的贯彻和执行,从而造成政策失灵。
当前,我国城市市区政府之间的协调并不充分,区规划局在“规划审批权”的行使上必然会因区政府的要求而放弃从全市整体利益出发的规划原则,即城市政府行政管理体制影响到区规划局正当行使“规划审批权”。
尽管在权力监督机制上,备案制度可以发挥一定的监督作用,但存在着及时性的问题而造成监督乏力。
而县级规划管理部门在“人、财、物”上均由县政府管理,而业务上相对独立(市规划局主要其指导作用),这样县规划局的行政权力受到县政府的制约就更大了。
6.城市规划管理的对策分析
6.1健全规划管理体制
城市规划具有整体性和战略性的特点,绝不允许被部门利益所分割,必须统筹配置城市各项资源,在一个城市只能有一个城市规划管理部门。
要按照有关法律法规,建立、健全、完善规划管理机构,使规划执法主体合法化,同时加强城市规划的统一集中管理。
设市城市可在市辖各区、经济开发区及工业园区等设立分局,为市规划局的直属派出机构,其人、财、物和业务工作由市规划局统一管理和领导。
县级规划管理部门可在主要乡镇设立规划分局或规划管理所,为县规划管理部门的直属派出机构,其人、财、物和业务工作由县规划管理部门统一管理和领导。
6.2建立健全规划法规体系
国家制定《城乡规划法》的目的在于依靠法律的权威,运用法律手段,保证科学合理地制定和实施城市规划,建设高度文明的具有中国特色的社会主义现代化城市,从而推动我国整个经济和社会的协调发展。
城市建设和发展是一项庞大的系统工程,而城市规划则是整个城市建设和发展的基本手段。
城市规划关系各行各业,影响千家万户,涉及政治、经济、文化、社会的广泛领域,具有很强的综合性。
近二十年来,城市在国民经济,社会发展中的地位和作用日益加强,城市的结构和功能日趋多样化,城市各项行政管理和经济管理关系日趋复杂,城市土地各项建设活动日趋频繁。
因此,必须进一步强化城市规划的综合协调功能。
城市的土地利用和各项建设活动都必须纳入统一的规划,实施统一的规划管理,遵循统一的行为规范准则,才能够保证城市合理发展和协调运转。
这就需要严格按照《城乡规划法》的法定要求和规定来约束城乡规划区内的一切建设行为和管理行为。
充分运用法制管理手段,是切实搞好城市规划管理工作的根本保证。
要做好这一点,就要求各级城市规划行政主管部门抓紧城市规划法制建设工作,以《城乡规划法》为中心和基本依据,尽快建立健全包括法律、行政法规、部门规章和地方法规、规章以及行政措施等在内的城市规划、建设、管理和经营的法规体系。
真正做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究,避免不必要的行政干预,从而保证城市规划的顺利实施。
6.3提高认识,加强对规划工作的领导
6.3.1确保规划编制及管理经费。
要按照国家有关规定,把城乡规划编制和规划管理经费纳入公共财政预算,切实予以保证。
同时,要结合各自实际,加大规划投入,除公共财政要保证规划工作的正常经费外,还应从土地出让、转让收益中提取一定比例专项用于规划编制和实施管理。
6.3.2高度重视,加强对各级领导的培训
市(县)长作为城乡规划工作的第一责任人,要定期参加国家和各省市举办的培训班,接受城乡规划建设法律、法规、标准规范和专业知识的培训,提高管理水平。
6.3.3完善机制,加强规划集中统一管理
保持高度集中的城市规划审批权是城市现代化的迫切需要,政府要依法维护城市规划行政主管部门的“一支笔”审批权,健全可操作的地方性法规,制订切实可行的行政审批技术标准加以量化,以各种客观而科学的标准来减少和限制城市规划行政审批和行政执法工作的主观性。
6.4提高规划执法队伍素质,加强城市规划执法监察
6.4.1壮大规划执法力量结合城市规划实际范围。
充实、壮大规划执法队伍,加强规划执法人员的培养和训练,经常开展政治思想教育、规划业务培训和有关法律法规教育,采取各项有力措施切实加强对规划执法队伍的管理,不断提高规划执法人员的素质和战斗力。
6.4.2加强执法部门的协调沟通
加强协调沟通,形成执法合力严厉打击违法违章建设需要完善的规章制度和各职能部门的密切配合予以保障,要不断完善规章制度,保障规划执法人员的执法权和人身安全不受侵害;建立规划执法司法联络组,联络组成员由人民法院和公安局委派专人担任,专门负责处理规划案件,配合规划执法,提高规划执法的质量、效率和震慑力;各级政府要提高拆“违”的号召力,主要领导亲自参与拆“违”行动,党政机关和其他相关部门积极配合,在全社会形成拆“违”合力。
6.4.3加强执法力度
加大查处违法建设及宣传力度规划能否严格执行,关键在执法监察,要勤于执法,定期对城市规划控制区内的违法违章建设进行全面清查,做到脚勤、眼勤、手勤、嘴勤;要善于执法,坚持法律的原则性与执法方法的灵活性相结合,综合运用法律、经济、行政等手段进行处理,做到查处违法建设快速到位、工作到位、程序到位;要对已审批的报建项目进行带图巡查,跟踪监察,及时制止违法“苗头”,依法拆除严重影响城市规划的违法建设。
7.结论
城市规划是建设城市和管理城市的基本依据,是保证城市土地合理利用和开发经营活动协调进行的前提和基础,是实现城市经济和社会发展目标的重要手段。
城市规划的顺利实施,必须依靠科学、合法、合理的规划管理。
近年来,城市规划主管部门的管理水平正不断地发展进步,但仍然存在着管理、体制等方面的问题。
本文通过对规划法规的研究,提出了城市规划管理中存在的问题的一些解决策略。
改革管理体制。
深化规划审批制度改革,健全规划管理体制,完善城市规划行政许可听证制度。
这样的听证制度能制约寻租和腐败行为,而且还能防止决策的片面性,有助于规划实施的合法性和合理性。
加强规划行政主管部门内部的制度制约来加大管理力度。
确立说明理由制度和政务公开制度,提高规划管理行政人员的业务素质和职业道德水平,自觉接受制度制约,规范规划管理的行政行为,保障城市规划的实施。
提高规划执法队伍素质,加强城市规划执法监察。
积极倡导公民参与城市规划,只有居民的直接参与和管理,才能有效地整合与发挥城市自身的各种资源,同时也是对城市规划主管部门合法、合理、正当使用规划管理权的一种监督。
8.论文小结
这一次的论文是进入大学以来的首次尝试,这样的作业方式也给了我们不一样的考验。
让我们对毕业论文又有了跟进一步的接触。
关于这一次的论文课题我觉得熟悉却又很陌生,熟悉是因为这些现状都可以从身边的新闻所发现,陌生是由于及时我们知道,了解的也是关于规划管理中的一些很表面的现状。
通过不停的查找资料,也只能发现沉于表面内部的小部分问题。
城市规划管理的某些现状直接的体现在了人们的日常生活中,与它体制的某些问题紧紧相连的是我国某些政治体制的不完善。
在不断的完善城市规划管理的体制和管理问题的基础上,才可以加大整个中国城市化的进程。
在此次论文的某些问题上,有很大部分的问题都是源于对重庆城市规划管理中的问题做出的思考,有较大的主观性,有很多方面多问题的思考不够。
不过,依然很高兴可以有一次这样的锻炼的机会,不仅对《城市规划管理与法规》这门课程有进一步的理解,还让我们有充足的时间学习课外的知识,在实践中进步和思考。
在查阅一些课外书籍及论文时,对体制和管理有了不同于以前的认识,也了解了这个领域的一些优秀的学者。
9.致谢
看见论文的完成,心里也是满满的高兴,在这里首先要感谢老师给予我们这样一种不一样的作业风格,开放性的作业让我们有了更高的热情去进行探索。
每一门的学科都是需要我们在课下花跟多的时间去钻研和思考,才可以更加的深入。
这一次论文的写作花了自己不少心血,与此同时也是在班上一些的同学的帮助下才得以完成的。
在写作期间,自己会发现论文有很多漏洞和错误,身边的同学就会很热心的帮自己解决这些自己觉得很困难的问题。
论文的格式也在很大程度上阻碍了写作的进程,这也是同学们相互之间查找资料,以确保格式的正确性。
10.参考文献
[1]城市规划原理,中国建筑工业出版社,2001
[2]城市规划,清华大学出版社,2005
[3]城市规划管理与法规,中国建筑工业出版社,2009
[4]城市规划与城市发展,东南大学出版社,2005
[5]城市规划与设计,清华大学出版社,2011
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