案例5 中国社会保障筹资税与费的争论.docx
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案例5中国社会保障筹资税与费的争论
案例5中国社会保障筹资:
税与费的争论
一、引言
中国关于“开征社会保障税”提法早在1996年已经出现。
在当年国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要中提出,要逐步开征社会保障税。
在这之后,财政部门相关负责人在不同场合也曾表示过,将研究开征社会保障税。
2010年4月1日,财政部长谢旭人在《求是》杂志发表署名文章提出,“完善社会保障筹资形式与提高统筹级次相配合,研究开征社会保障税。
”近十几年来,开征社会保障税是政府官员、学者和公众讨论的热门话题。
但作为具体主管财税政策的部门高官,谢旭人是首位明确提出要开征社会保障税者。
通过社会保障税筹集社保资金,意味着社会保障支出也要同步纳入财政支出范畴。
财政部一位专家说,因为担心社会保障支出负担比较重,此前几任财政部长不愿过多提及社会保障税。
“都纳入财政后,财政能不能‘兜得住’,还要经过精细的测算。
”
目前,在发达国家和大部分发展中国家,普遍设有社会保障税这一税种,以征收社会保障税的方式筹集社保资金,并在全国范围内统筹。
而中国的养老、医疗和失业等社会保障,主要是以收取社会保险费的形式构成社保基金,大多是在省一级统筹。
因为各省自己分别在做,筹集和发放的标准也不一样。
如果按社会保障税筹集资金,就要全国统筹。
二、社会保障的筹资方式:
费与税之争
(一)社会保障筹资的三种模式
建立规范和完善的社会保障体系,关键在于确立合理的社会保障筹资机制。
因为充足的社会保障资金是社会保障制度得以正常运行的基本保证,关系到社会保障目标的实现和公民的切身利益以及国家的稳定和社会发展的大局。
目前世界各国的社会保障资金筹资方式主要有三种:
一是征收社会保障税,也叫社会保障缴款,即政府通过税收形式筹集社会保障基金,直接构成政府的财政收入,并通过专门的社会保障预算进行管理的一种筹资方式。
西方发达国家通常采取这种方式来筹集社会保障资金。
二是缴纳社会保险费,即政府职能部门依据有关法律规范,强制向企业和个人征收并用于特定社会保障项目,它一般不直接构成政府的财政收入,但是由政府专门部门进行管理和运营的一种筹资方式。
我国目前采取的就是此种方式。
三是强制储蓄形式,也称个人账户制,是政府通过立法规定统一费率,将企业和个人缴纳的社会保障费统一存入个人帐户,需要时从个人帐户中支取的一种筹资方式。
新加坡采取此种方式。
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--[endif]-->那么目前我国社会保障费用筹集方式是否合理?
是否需要进行改革?
(二)明确税与费的内涵
讨论这个问题之前,首先明确两个概念:
一是税收的概念。
税收是国家为实现其职能,凭借其政治权力,并按照法律规定,强制地、无偿地取得财政收入的一种形式
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从其概念中我们不难发现,税收具有强制性、无偿性和固定性的特点;二是明确规费的含义。
它是是行政事业单位对某种社会公益事业提供公共服务收取的费用。
这种行政性规费带有“准价格”的性质,特定的规费和特定的服务带有对称性。
也就是说,税收是公民享受公共物品付出的价格,由于这类物品不具有分割性,因而居民个人的纳税与其享受的公共物品之间不具有一一对应的等价交换关系。
而政府提供的规费类物品虽然也不能完全实践市场规则,但是在一定程度上具有排他性或竞争性,需要使用者负担相应成本。
(三)社会保障税与费的争论
社会保障筹资方式的税费之争也正是源于对社会保障性质的不同认定。
从税派认为,社会保障制度是一种公共物品,具有外部性,不能以价格制度来调节其供应。
它具有一般公共物品所共有的非排他性、非分割性和非竞争性。
政府是这一产品的生产者和供给者。
像其他公共产品一样,人们在消费这一产品时具有“搭便车”的动机,同时也不具有显示其个人偏好的激励,因此需要通过税收手段进行筹集。
而从费派则认为,税是对应公共物品的,而社会保障属于个人物品,因为它体现的是受保人之间的风险分担,不同于体现国家职能的福利机制。
从权利与义务的对应关系来看,特别是我国采取的统账结合的模式下,针对于个人账户来说,税具有义务性的特点,费则更注重于权利,税在性质上与个人账户不协调。
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下面通过列表说明社会保障税与费之间的异同点:
表社会保障费与社会保障税的异同
社会保障费
社会保障税
目标
为社会保障制度筹集专用资金
服务对象
劳动者
专用性
专款专用
征收方式
依法强制征收
资金性质
劳动者公共后备基金
政府财政资金
适应的制度模式
部分积累或完全积累型
现收现付制型
个人的权利义务
清晰对应
模糊或非对应
与财政的关系
保持适当距离或分离
与政府预算一体化
与个人账户的关系
兼容
不兼容
政府扮演的角色
最后出场与责任分担
直接出场与完全责任
筹集的资金
可以积累或基金制
不能积累或非基金制
征收标准
允许差别,有灵活性
必须统一平等
保险对象范围
可选择性或阶层性
普遍性或全民性
管理效率
较低
较高
法律约束性
较弱
较强
基金调剂范围
较小
较大
公平性
待遇与地区经济水平相适应
公平负担,待遇平等,但可能导致地区间资金逆向流动
注:
资料来源郑功成.社会保障学[M].商务印书馆,2000年版,第341页和贾康.实行费改税开征社会保障税的研究[J].财政研究,2001年第1期整理。
其次是在操作层面上,从税派认为,费相对于税来说稍显不规范,收取的强制力度不够,容易在管理上产生漏洞,开征社会保障税则可使社会保障资金在来源上和供给的稳定上更为可靠;目前从费派则更多的主张“费的性质,税的运作”,即由税务部门代征社会保障费。
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对于社会保障筹资方式的税费之争问题,我国理论界展开了激烈的讨论。
中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文认为“费改税不适合我们的基本国情”,“目前中国社保的根本问题是制度建设的问题”
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--[endif]-->,一个制度的好坏,不在于强制力如何,而在于吸引力如何。
“制度如果没有吸引力,就是让公安局来征都没有用”。
而目前,全国社保的覆盖率只有不到20%。
“费改税对中国社保制度的总体改革不是有利的”;而财政部科研所所长贾康则对开征社会保障税持赞成意见,指出:
“从完成中国经济社会现代化的全局高度看,应取向于政府主导的‘共济型’社保管理体制和公共财政复式预算的资金管理形式,那么将筹资的具体形式作顺理成章的考虑,就应当是在我国逐步创造条件,争取推出规范、稳定、低运行成本的社会保障税,即争取实现基本养老社保(‘社会统筹’部分)的‘费改税’”
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supportFootnotes]-->[6]
--[endif]-->;同时,针对目前我国社会保险费征收管理局面混乱的现状,北京大学财经法研究中心主任刘剑文认为“社会保障费应该由一个单独的部门来征收”,从效率、公平、权力制衡等方面考虑,由税务机关征收社会保障费,会比由劳动保障部门征收的优势多一些,而且更为重要的是,按照法律和法规规定,税务机关是中国专司税费征收的机关
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而郑功成则认为考虑到社会保障制度模式、地区经济发展水平、国民经济发展状态、国家的财政调控能力等对社会保障筹资模式的制约
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--[endif]-->,以及纳税人的承受能力,社会保障费改税应“缓行”、“慎行”。
三、社会保障税的三种模式
现代各国的社会保障税制是多种多样的,根据承保对象和承保项目设置的方式不同,大体上可以将社会保障税分为三类:
一是单纯按承保项目而分类设置的项目型社会保障税模式,这种模式以德国为代表;二是以承保对象和承保项目相结合设置的混合型社会保障税模式,这种模式以美国为代表;三是单纯按承保对象而分类设置的对象型社会保障税模式,这种模式以英国为代表。
三种模式各有特点,也各有优缺点。
表社会保障税的模式
项目
主要内容
国家
项目型社会保障税模式
按承保项目分项设置社会保障税的模式,如养老、医疗、失业、工伤事事故、护理等。
优点:
征收与承保项目建立起一一对应的关系,专款专用,返还性非常明显,而且可以根据不同项目支出数额的变化调整税率。
缺点:
各个项目之间的财力调剂余地较小。
德国
对象型社会保障税模式
按承保对象分类设置的社会保障税模式,如对一般雇员、个体经营者、自愿投保者和利润达到一定水平的自营者分别征收社会保障税。
优点:
针对不同就业人员或非就业人员的特点,采用不同的税率制度,便于执行。
缺点:
征收与承保项目没有明确挂钩,社会保险税的返还性未能得到充分体现。
英国
混合型社会保障税模式
以承保对象和承保项目并存设置的社会保障税模式。
优点:
适应性较强,可在适应一般社会保险需要的基础上针对某个或某几个特定行业实行与行业工作特点相联系的加强式社会保险,还能让特定的承保项目在保险费收支上自成体系。
缺点:
管理不够便利,返还性的表现不够具体。
美国
数据来源:
根据王琳.关于我国开征社会保障税的研究[D]和于团叶.我国社会保障资金筹集的财务模式研究[D]等资料整理而得。
(一)项目型社会保障税模式—以德国为例
德国是世界上最早推行社会保障制度的国家,其社会保障税体系由养老金保险、健康(医疗)保险、失业保险、工伤(意外事故)保险,以及护理保险五个独立部分组成。
其税收负担一般由雇主和雇员共同承担,并按比例实行源泉扣缴,税款专款专用。
养老金保险。
德国的养老金保险由法定养老保险、企业补充养老保险和个人养老保险组成,其中法定养老保险是德国社会福利保障的主要支柱,它覆盖了近90%的从业人员,包括在职职员、工人、学徒和部分自营者,公务员和法官是国家终身雇佣人员,不参加法定养老保险,有独立的养老保险制度,自谋职业的农业人员也有独立的“农民养老保险”。
养老保险资金主要来源于雇主和雇员缴纳的法定养老保险费、20%左右的联邦政府补贴(政府对法定养老保险补贴额不是固定不变的,不同年份略有高低差别)和保险机关的少量其他收入。
德国的养老金支出主要用于老年养老金、遗属及残疾人养老金的支付,由已缴纳社会保障税的年数及相当于工人的平均收入状况决定的,并遵照量入为出的原则,德国的养老保险实行的是现收现付制,即用现在征收的养老保险费来发放现在已经开始领取的养老金。
健康(医疗)保险。
德国的医疗保险主要分为法定医疗保险和私人医疗保险,以“法定医保为主,私人医保为辅”。
法定医疗保险的参保者主要有月税前收入低于法定义务标准(现在是3500欧元)的雇员、无固定收入的雇员配偶、退休人员、失业者、大学生和就业前的实习生等等,由雇主和雇员各缴50%给医疗公司。
缴费基数设有封顶线和保底线,并由国家每年进行调整。
对符合条件参加法定医疗保险的雇员,其家庭成员(包括未成年子女)可一起享受医疗保险的各种待遇;而私人医疗保险则是缴一人保一人,且费用昂贵。
充分体现了德国社会医疗保险“高收入帮助低收入,富人帮助穷人,团结互助、社会共济、体现公平”的宗旨。
德国没有统一的医疗保险经办机构,采取的是统一制度、分散管理、鼓励竞争的管理体制。
在养老基金的管理上,是由按照行业和地域建立起来的养老保险机构负责的。
失业保险。
在德国,所有职工都必须参加失业保险。
各种自由职业者,不属于保险范围内。
失业保险的税率为雇员工资总收入的6.5%,由雇员和雇主平均分担,同时设有应税工资上限,与养老保险相同。
失业者所获得的保险金额,有子女者相当于其最后工资净额的67%,无子女者相当于其最后工资净额的60%。
失业保险由政府机构—联邦劳工局承办。
工伤保险。
受雇人员、多种类别的独立劳动者、学徒、学生和幼儿园儿童以及家庭佣工都必须参加保险。
对于公务员、能够获得国家救济法所规定的灾害保障的享受者、终生生活有保障的宗教团体成员、自由开业的医务工作者等等,自愿参加保险。
德国工伤保险基金实行雇主缴费、差别费率、周转金和适当积累的原则。
受保人不承担工伤保险费,保险基金全部由雇主按保险类别交纳,平均为工资总额的1.36%(1990年标准)。
在德国,工伤年金只根据伤残人员的残疾等级发放,不与其就业状况相联系,不根据工伤人员再就业之后的工资进行调整。
护理保险。
该保险是从1995年1月1日开始实施的,但仅限于对国内的关怀保险提供资金,属于这种保险的社会保障税税率(雇员部分)是适用于健康保险的高达工资总额可保上限的0.85%。
由健康保险单位负责组织落实,经费单独筹集。
2.对象型社会保障税模式—以英国为例
英国的社会保障税又被称作国民保险缴款(NationalSecurityContribution),因具有强制性,且与受益不完全挂钩,因此在实质上是税。
按照承保对象的不同,主要分为以下四种类型:
一是征收对象为一般雇员。
这是英国最主要的社会保障税。
课税对象是雇员的薪金或工资,纳税人为一般雇员和雇主,根据雇员的周工资额计算每周应缴纳的税款,由雇主和雇员各负担一半,实行累进税率,即针对不同的收入水平实行不同的税率水平。
二是对个体经营者征收。
课税对象是个体经营者的全部所得,采取定额征收方式并有免征税额规定。
三是自愿缴纳社会保障税的。
这些自愿参加的人,包括没有正式职业但又想保持其领取保险权利的人和前两类中想增加保险金权益的雇主、雇员和个体经营者,实行的也是定额征收。
四是对营业利润达到一定水平以上的个体经营者进行征收。
如在2002年,对年利润在3800-12000英镑之间的部分,按照6.3%的比例征缴社会保障税。
英国的社会保障部是管理社会福利事业的最高领导机构,国家社会保障部处理政策性问题并监督各区级机构的业务,区级保险局负责处理本区保险金和津贴的支付业务并监督各地方委员会的工作,全国地方保险经办处负责收缴保险税和发放保险金。
3.混合型社会保障税模式—以美国为例
美国的社会保障税不是一个单一的税种,而是由一个针对大多数承保对象和覆盖大部分承保项目的一般社会保障税(薪工税)与针对失业这一特定承保项目的失业保障税,以及针对特定部分承保对象而设置的铁路员工退职税和个体业主税四个税种所组成的税收体系。
薪给税。
主要针对大多数承保对象和覆盖大部分承保项目的一般社会保障税,如老年退休、遗属抚恤、残障人基本生活、医疗保险等项目。
该税的纳税人为雇主和雇员,课税对象分别为雇主全年对每个雇员的薪俸、工资和雇员全年领取的薪俸、工资(包括奖金、手续费和实物工资)。
实行统一的比例税率,该税没有减免税扣除,但规定了课税上限,超过部分不再征税。
这意味着每个人缴纳的薪给税有最大限额。
从发展趋势来看,薪给税的税率各年度均不一样,且有不断提高之势,在税收征管方面实行源泉扣缴法,即雇员的薪给税由雇主代扣代缴。
每个季度终了后的下月最后一天前,由雇主把自己和雇员的薪给税一并申报缴纳;自雇人员自行申报缴纳。
失业保险税。
美国的失业保险税由联邦失业保险税和州政府失业保险税分别开征的,其中联邦失业保险税是联邦政府为弥补各州政府失业保险财源不足而开征的,为临时失业者提供基本生活费用。
纳税人为雇主,只要雇员在一年内为雇主工作满20天以上或者每个季度工资所得超过1500美元,雇主就必须为其缴纳失业保险税,并且税额全部由雇主缴纳。
按比例税率征收,设有抵免扣除。
2004年联邦失业税税率为6.2%,美国联邦政府准许州政府以它自身的失业保险税数额抵免联邦政府缴纳的失业保险税,最高可抵免5.4%,所以联邦失业保险税的税率实际上只有0.8%,应税上限为7000美元。
失业保险税的缴纳按历年编制申报表,在次年的1月30日前缴纳,也可实行分季缴纳。
铁路员工退职税。
美国铁路员工退职税是专门为铁路员工筹措退休养老金的,实行两级保险。
第一级保险纳税人为雇主和雇员,课税对象为雇员领取的全部工资和雇主发放的工资,由雇主和雇员分别缴纳,但雇主比雇员要负担得多一些,1994年雇员的税率为6.15%,雇主的税率为9.5%。
第二级保险为单独的失业保险税,应税工薪收入设有每人每月600元的最高限额,税率为8%,全部由雇主负担。
铁路员工退职税也实行源泉扣缴法。
雇主在季度终了后两个月最后一天前把自己和雇员的税款一并缴纳到税务部门。
个体业主税。
个体业主税又称自营人员保险税,是为个体业主(除医生外)的老年、遗属、伤残及医疗保险而课征的。
纳税人为单独从事经营活动的个体业主,征税对象是个体业主的纯收入。
起征点为400美元,最高限额为68400美元,实行比例税率,由纳税人自行填报缴纳。
美国的社会保障税由财政部国内税务局负责征收,所形成的社会保障基金,由财政部在经常性预算之外实行独立的预算管理,并由财政部按照规定比例分别记入财政信托基金账户;而由一般性财税收入安排支出的社会福利补助支出直接纳入政府经常性预算中管理。
四、各国现行社会保障税的基本内容
(一)纳税主体及课征对象
社会保障税的纳税主体,也就是社会保障税的纳税人,一般为雇员和雇主双方以及不存在雇佣关系的自营者。
在各国的社会保障体系中,多数项目是由雇主和雇员双方共同负担的,但是负担的比例因各国具体情况不同而有所差异。
一般来说,社会保障税的课征对象是在职人员的工资收入以及自营者的纯收入。
工资一般指毛工资收入额,即不进行减免或费用扣除,并且包括实物福利所得。
同时工资一般附有最高和最低应税限额,即仅对最低与最高限额之间的工资征税,其中最高限额的高低因国而异,一般在各国平均工资水平的1.2到2.7倍之间变动,并随消费物价指数的变动而调整,如美国、法国、荷兰、比利时等。
(二)税率
确定合理的税率是建立社会保障税制的核心内容。
首先在税率形式的选择上,目前许多国家采取的是比例税率,如美国、英国等;有的采取的是累进税率,如芬兰等;有的采取的是累退税率,如埃及。
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supportFootnotes]-->[9]
--[endif]-->一般情况下,全国实行统一税率,但有的采用行业差别税率,如比利时、冰岛;有的采取地区差别税率,如挪威、澳大利亚。
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supportFootnotes]-->[10]
--[endif]-->其次关于社会保障税率的高低,则是根据各国自身需要和经济特点的不同,由该国社会保障制度的覆盖面和受益人的受益程度来决定的。
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(三)征收机构
社会保障税的征收机构一般分为两种:
一是国家税务机关(多数国家采用),如美国、加拿大、瑞典等;二是社保基金管理部门,如德国、俄罗斯。
由哪种机构征收社会保障税,主要取决于各国的实际情况。
如果该国的税务机关的征收行为是有效的并且是高效时,由税务机关集中征收社会保障税可以降低管理成本和雇主的纳税负担,并且可能促进税款的顺利征收;如果该国税务机关的作用较弱时,由社会保障机构负责税款的征收可能优于税务当局。
(四)资金管理
各国社会保障资金的管理机构与其社会保障税的征收机构是对应的。
由税务当局征收社会保障税的国家,其社会保障税的资金管理部门往往是该国的政府资金管理系统,如美国、瑞典和加拿大;由社会保障机构征收社会保障税的国家,其社会保障税的资金管理部门通常是该国社会保障机构的资金管理系统,如德国和俄罗斯。
五.中国现行的社会保障筹资方式及其存在的问题
中国现行的社会保障筹资方式是社会保障统筹缴费制度
--[if!
supportFootnotes]-->[12]
--[endif]-->,单位和个人的缴费按比例分别计入个人账户和统筹账户。
1994年,国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》规定基本养老保险、基本医疗保险和失业保险三项社会保险基金实行集中统一征收,征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定,可以由税务机关征收,也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。
1998年开始,全国部分省市改革了社会保险资金的征缴体制,将由社会保障机构征缴改为税务机关征收。
截至2003年底,全国已有河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、湖南、广东、海南、重庆、云南、陕西、甘肃、青海等17个省、自治区、直辖市以及宁波、厦门2个计划单列市由税务机关征收各项或单项社会保险费。
2007年以来,税务机关组织的社保费收入继续保持平稳增长态势,截至6月底,税务机关累计征收社保费1484亿元,比上年增长22.69%,同比增收275亿元。
但在资金筹集过程中,税务机关只是代收机构。
这种社会保障资金的筹集方式属于规费范畴,在一定程度上具有一定的法律效应,但由于国家未颁布《社会保障法》,关于社会保障体系的基本制度、资金收支、公民权益、法律责任等都未用法律的形式明确的规定下来,资金使用也存在较大风险,很难解决保值增值的问题。
地方政府的行政规章和规范性文件缺乏法律保障,在出现行政诉讼或司法诉讼,难以作为仲裁机构仲裁或法院进行判决的法律依据。
由于社会保障资金的“费”式筹集,缺乏法律保障,进而引发了一系列问题。
1.“费”式筹资收缴难
一方面由于法制缺乏,刚性不足,社会保障资金筹集困难。
据劳动与社会保障部的统计表明,截止到2003年底,全国欠缴基本养老保险费的企业有42万多户,累计费额达到430亿元。
由于欠缴严重而导致收缴率下降:
1992年、1993年、1998年、1999年养老保险的全国收缴率分别是96.3%、92.4%、89%和90%。
从清理欠费情况来看,由于各个方面的共同努力,1998年到2003年的5年间,全国共清理收回企业欠缴基本养老保险费700多亿元。
2004年全国主要险种如养老保险基金收不抵支,中央和地方财政分别补贴500亿元和70亿元。
到目前为止,全国社保基金负债至少超过2.5亿元。
海南省18个市县中,至少15个市县的养老保险基金已多年收不抵支,当期社会保险费收入不能正常进入个人账户。
另一方面,由于缺乏约束,对于统筹缴费,一部分企业拒缴、滞缴和逃缴。
近年来一些大的国营、集体企业经济效益下降,部分企业濒临倒闭,无力缴费;有些企业虽然能维持生产,但是经济困难,资金紧张,造成严重欠费。
一些经营效益好的行业和企业将部门单位利益置于国家和社会利益之上,错误地认为社会统筹是搞“变相平调”,纷纷要求独立“自保”,千方百计地逃避缴费的责任。
据劳动和社会保障部统计,截至2003年6月,全国企业累计欠缴基本养老保险费436亿元。
对80万户企业养老保险费缴纳情况稽核显示,少报、漏报缴费人数320.6万人,金额达23亿元。
这就使本来紧缺的社保资金更显不足,社会保障的总体水平降低。
在此情况下,财政不得不常年加大对其补贴,2003年,各级财政仅补助基本养老保险基金就达544亿元,其中中央财政补助474亿元。
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supportFootnotes]-->[13]
--[endif]-->由于对企业逃避社会保障费的收缴行为,在法律上没有相对的处罚依据,这在一定程度上纵容了企业的逃费行为,从而导致社会保障收入不足。
而为了支付日益攀升的社会保障支出需要,社保部门只好被迫提高收费率。
高的收费率与低的逃费成本使更多企业逃费,缴费收入进一步降低,只好再一次提高收费率,从而进入一个不可逆转的恶性循环中。
所以,单纯从征收技术的层面看,收费较收税遵从度低也是我们难以用收费取代收税的重要原因之一。
无论是约束能力,还是征收效率,收费都不及收税。
2.“费”式筹资不规范
中国现行社保资金的筹集方法政出多门,主要采用由各地区、各部门、各行业自行制定具体筹资办法和筹资比率的方式。
这种分散的多元筹资方式必然导致制度间的不协调,无法形成全国规范
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