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论房地产的宏观调控
论政府对房地产的宏观调控
民商法张芳
改革开放以来,伴随着我国国民经济的发展和体制改革的深化,“房地产”这个名词的含义发生了明显的变化,住宅市场逐步从福利分配实物资产时代走向商品经济时代,政府逐渐让位于市场,越来越多的居民购买商品房,作为个人的安居场所和私有财产。
随着居民收入的稳步增加、工业化和城镇化带来的人口重新分布以及住房分配制度改革深化,产生了巨大的实际需求,中国房地产行业逐渐进入了史无前例的繁荣期。
市场的繁荣很快吸引了逐利资本,房地产行业迅速进入金融资产时代,除了基本的居住功能,越来越多的人开始谈论“金融资产配置”,谈论“保值增值”,把房地产看成是投资品,其作为金融资产的属性被充分挖掘,与经济周期、证券市场的联动性日益加强,特别是在人民币长期保持持续小幅升值的预期之下,房地产市场吸引了很多海外游资,投机气氛升温,受到学术界和实务界人士的高度关注。
鉴于房地产行业的特殊性,土地的稀缺性、住房需求的刚性和投资需求的旺盛共同推高了房价,从2002年伊始,房价高速增长的趋势蔓延至全国。
北京、上海及广州等一线城市房价暴涨,并且通过价格的诱导效应迅速传导至全国的各个二级、三级城市。
房地产行业成为国民经济的重要产业,成为各级政府财政收入的主要来源,为房地产企业带来惊人的利润,并且带动了很多相关行业的发展;而更重要的是,其对于广大城镇居民日常生活产生了极其深远的影响,独特的社会属性能够引起诸多社会效应,事关国计民生。
“政府调控房价”这一议题被推到了风口浪尖之上。
一、房地产的定义和特点
房地产是一种内涵和属性极为丰富繁杂的商品。
但从简单的自然商品属性上来看,它是消费品,为社会各个部分成员进行工业、农业等产业生产提供空间,而且是人们居住生活的必要条件,属于实物资产。
而房地产也是一种投资品,而且涉及的投入资金量大,持续的周期长,获得高收益率的可能性极大,投资过程是不可逆的,但是投资过程中的管理灵活性和不确定性极大,又可以归属于金融资产。
它有以下主要特点:
(1)房地产作为不动产,其根本特性是不可移动。
因此它失去了在不同地区之间流动形成完全竞争市场的条件,使得房地产业的地域性很强,受到地区周边环境、地理位置、自然条件等因素影响,不同城市、不同地段的房地产产品绝对异质,价格差别很大。
但由于其不可移动的性质,商品套利在房地产行业中不存在。
(2)房地产的生产周期比一般的商品生产周期长,通常房地产的生产周期为1.5到3年。
房地产生产的时间长,付出的劳动多,价值较高,房地产的价格比一般商品高很多,所以决定了大多数消费者不可能一次支付巨额的货币,不能独自消费掉一所房地产的使用价值,所以房地产的销售基本都是零星的卖给消费者。
(3)房地产的使用期一般为50-70年。
按50年算,每年只有2%的折旧,所以人们更新住房并不是因为超过了使用期,主要由于人们的收入增加了,家庭人口的数量结构、工作地点、工作性质、生活环境和审美观等发生了变化。
(4)由于房地产价值大,位置固定,整体不可分割性等特点使其投资金额大,投资回收期长,因此房地产业是资金密集型的行业。
房地产业与银行资本市场结合程度如何不仅关系到自身的发展而且直接影响着整个国民经济的健康运行。
(5)房地产价格的波动比一般商品大。
这主要是因为:
其一,房地产是不动产,地域上的商品套利不存在;其二,土地供给的稀缺性,房地产的供给受到限制;其三,房地产建设的周期长,生产不能及时按需求调整;最后也是最重要的是房地产作为人们贮藏财富的一种手段,受人们的预期影响较大。
(6)房地产行业的社会属性复杂,管理难度大。
房地产业与金融业由于信贷关系而具有不可分割的关联,这两个行业也最容易产生泡沫,引起整个经济危机。
而在中国,房地产产品的社会属性就更增加了市场化的难度
二、中国房地产产业发展历史
“以史为鉴,可以知兴替”,我们首先回顾一下我国房地产行业从无到有,从计划经济到市场经济的历史,这对于我们理解行业规律很有帮助。
行业的发展主要经历了四个发展阶段,而国家住房政策的变迁则是推动房地产行业由上一个阶段进入下一个阶段的重要力量,调控政策的力度和方向决定了行业发展的速度和健康程度。
(1)1949年-1978年住房实物分配阶段
新中国成立后,经过社会主义三大改造,基本消灭了中国大陆上的商品经济,自然也包括了房地产市场。
这一时期我国的住房制度是完全福利化的住房实物分配制度。
城上海交通大学硕士学位论文资产组合与实物期权视野下的房地产调控政策分析市居民住房由各单位无偿提供,而住房建设的资金全部来自国家基本建设资金。
这个时
候的房地产行业和宏观经济一样,处于严格的计划经济之中。
(2)1978年-1991年理论突破与试点起步阶段
1978年理论界提出了住房商品化、土地产权等观点。
1980年9月北京市住房统建办公室率先挂牌,成立了北京市城市开发总公司,拉开了房地产综合开发的序幕。
1982年国务院在四个城市进行售房试点。
1984年广东、重庆开始征收土地使用费。
1987至1991年
是中国房地产市场的起步阶段。
1987年11月26日,深圳市政府首次公开招标出让住房用地。
1990年上海市房改方案出台,开始建立住房公积金制度。
1991年开始,国务院先后批复了24个省市的房改总体方案。
(3)1992年-1995年非理性炒作与调整推进阶段
1992年邓小平南方谈话后,坚定了继续改革的决心,当年房改全面启动,住房公积金制度全面推行。
1993年“安居工程”开始启动。
1992年后,房地产业急剧快速增长,月投资最高增幅曾高达146.9%。
房地产市场在局部地区一度呈现混乱局面,在个别地区出现较为明显的房地产泡沫。
1993年底宏观经济调控后,房地产业投资增长率普遍大幅回落。
房地产市场在经历一段时间的低迷之后开始复苏。
(4)1995年-2002年相对稳定协调发展阶段
随着住房制度改革不断深化和居民收入水平的提高,住房成为新的消费热点。
1998以后,随着住房实物分配制度的取消和按揭政策的实施,房地产投资进入平稳快速发展时期,房地产业成为经济的支柱产业之一。
(5)2003年以来持续高增长,政府加强调控的新阶段
2003年以来,房屋价格持续上扬,大部分城市房屋销售价格上涨明显。
随之而来出台了多项针对房地产行业的调控政策。
根据世界银行相关的研究,当一国人均GDP超过300美金时,住宅行业开始起步;当人均GDP介于600至800美金之间时,住宅行业进入高速发展阶段;而当人均GDP超过1300美金时,住宅行业将进入稳定发展期;当人均GDP达到10000美金时,住宅行业便会进入平稳期。
我国2006年的人均GDP以最新汇率来算,已开始超过2000美金,开始进入到稳定发展期。
如果今后每年我国的人均GDP保持10%的增速,那么住宅行业在我国还将有将近20年的稳定发展期。
但是房价的持续上升和住房保障的缺失引发了一些社会矛盾,政府必须采取合适的手段进行调控。
上海交通大学硕士学位论文资产组合与实物期权视野下的房地产调控政策分析
三、当前房地产市场的主要问题
虽然我国的房地产市场经过了五个阶段的发展,已经进入到市场化程度较高的时期,但是由于市场认识和政府职能缺失等问题还没有解决,存在以下比较突出的矛盾:
1.市场供应偏紧
近几年,房价持续过快增长,主要原因是市场供给不足。
与市场结构性问题相比,供给总量不足的矛盾也是客观存在的。
供应关系紧张,必然导致市场价格上涨,而价格上涨又导致投资和投机需求的增长,房地产的投资和投机又刺激价格进一步上涨,形成恶性循环。
2.价格结构矛盾突出
我国商品房供应的结构性矛盾一直存在,其中之一是套型结构矛盾。
2006年,40个重点城市上市预售的商品房套均建筑面积为115平方米,中小套型普通住房供应不足。
但是相比而言,价格结构矛盾更加突出。
高价位商品房比重过高,低价位商品房开发量不足,与城镇普通居民家庭收入不适应。
开发商为追求高额利润更愿意开发高档商品房是商品房价格结构矛盾形成的主要原因,但政府在土地供应、租赁住房补贴、住房保障等方面政策的缺失和滞后也是重要的原因。
经济适用房投资2002年开始负增长,2004、2005年又连续两年负增长,2006年占3.6%的经济适用房投资比重相对于庞大的中低收入家庭需求只能是杯水车薪。
四、近年我国房价持续上涨成因博奕论
李利、吴邦正认为我国房价快速上涨的原因有:
城市化水平的提
高;居民消费结构的变化形成对住宅的改善性需求;房屋拆迁对住宅形成的被动性需求以及投资投机性购房对住宅形成的巨大需求。
伏乃建认为当前我国房价快速上涨的原因主要有:
市场存在巨大需求,具体包括居民收入水平提高导致的消费能力增强、城市化进程的推进、投资性需求增加以及人民币升值预期所引起的国内外游资对房地产的炒作;土地价格的上涨推动了房地产价格的上涨;作为成本的原材料和建安工程费用的增加推动房价上涨;房地产供给结构不合理。
高同裕、陈虎城基于对广州的调查,认为我国房价快速上涨的原因有:
开发商过度追求超额利润;真实购房需求旺盛;房地产开发成本增加;利益集团博弈均衡;外资加速进入房地产业;房地产信贷快速增长。
董藩、印德中研究认为决定中国较高房价水平的特色因素有:
“六大国情背景”,即人多地少、人口继续增长、城市化进程加剧、经济高速增长、城乡收入差异严重、家庭规模小型化,决定了长期而明显的求大于供的局面;“三大制度背景”,即住房制度改革、金融制度改革和社会福利制度现状,从时间、空间两个角度极大地抬升了需求水平;“三大意识背景”,即城乡阶层意识、群居意识和正在形成的负债消费意识,对房价的上升具有明显的推波助澜的作用。
邱强却对我国房价上涨成因提出四大质疑,认为:
房价上涨带动地价的上涨而不是地价的上升导致房价的上升;不是建材价格上升导致房价上升而是房价上升导致建材价格上升;房地产需求中虚夸的成分比较大并非“真实需求”;房价推动着城市化的发展而不是相反。
苗启虎、王方华则认为从经济学角度看房价上涨导致地价上升,但土地供应量变化对房产价格将产生巨大影响,并将其归因于我国现有土地制度,认为“在中国还有一种可能是地价上升导致房价上涨”。
笔者认为房价与与土地价格有一定的形成机制,土地的价格等于地租除以当期银行利息率,用公式表示为:
地价=地租/利息率。
从公式可以看出,地价与银行当期利率成反比,与地租成正比。
就一个国家而言,当期利率是统一的,它不会因地域的不同而发生变化。
所以,地价的差异主要取决于地租。
地租的高与低取决于其市场的需求,取决于租用土地的人,即开发商,而不取决于土地所有者。
土地所有者都是希望自己的土地能够租一个好的价格。
如果地租太高,开发商不愿意去租用,那土地所有者对土地期望的高额租金就无法实现。
开发商能否出个高价,关键在于其所租的土地能否给开发商带来高额利润。
这主要取决于商品房的价格,商品房价格越高,能给开发商带来的利润越高,他就越愿意花高价去租用土地。
但是房地产开发利润越高,进入房地产开发市场的开发商越多,对土地的需求也必然增加,土地需求增加会拉动地价的相应上涨。
地价上涨了,开发商为了维持高利润,必须提高房价。
因此,房价与地价之间相互作用,不断上涨。
至于真实需求是房价上涨的原因之一,但不是主要原因。
本轮房价上涨与投机性需求的关系比较大,投机性需求与房价是相互作用、共同推高的。
国内普遍认为此轮房价上涨是由真实需求拉动,因而是持久的。
他们认为真实需求比较大的理由有:
一是我国城市化水平的不断提高,大批农民进城变为城市居民;二是我国居民收入水平提高,相应的居住环境需要改善,于是便扩大住宅面积;三是我国进入新一轮婚育高峰期,从而也带来对住宅的需求。
其实这是一种误导。
我国现阶段需求会有一定程度的扩大,但并不是如市场所体现出来的需求量那么大,因为真正的需求要求消费者不仅有购买欲望还要有购买能力。
我国贫富差距比较大,大多数缺房者买不起房子,购房者是那些有房的人。
他们出于投资、投机的目的,一个人购买几套甚至几十套房产。
投机性需求拉动了房价的上涨,房价上涨越快,房地产投机收益越大,这又会加大房地产的投机性需求。
因此,房价与房地产投机性需求是相互影响的。
人们普遍存在一种观念,认为我国经济的快速增长加快了城市化进程,城市化进程推动房价的上涨,因此,本轮房价的上涨很大一部分是由城市化推动的。
这种观点在西方国家可能成立,而在我国并非如此。
我国城市化的特点与其它国家不一样,我国城市化只是国家的一个产业政策,是政府单方面的行为,是政府的制度安排,并不是农民的真实动机,因此,城市化的水分较多。
我国的城市化一般是通过两种方式推进的。
一种是通过移民建镇的方式,即国家把移民政策和城市化政策结合起来考虑。
这种城市化形成的房价和住宅需求纯属政府安排,是一种有价无市的市场,无法有力地推动房价上涨。
城市化的另一种方式是政府设立开发区招商引资。
在政府政策、资金的引导下,各个城市都大兴土木,开发商在开发区内跑马圈地。
原来开发区内主要是工业厂房及其它配套设施,可是这部分需求有限,在商品房价格不断上涨的情况下,各地开发区纷纷修改开发区的规划,大量投建商品房。
因此,这种形式的城市化是由房价的上涨拉动的,而不是由其推动房价的上涨。
综上分析,笔者认为近年我国房价持续上涨的主要原因有:
土地制度变迁导致土地成本在房地产开发总成本中的比重陡然上升,土地投机现象严重;地方政府的利益驱动导致宏观调控得不到落实,房价上涨有恃无恐;流动性过剩使房地产购买行为有了坚强的资金后盾;利率过低导致居民储蓄欲望不高、开发商资金成本低廉,房地产市场超速发展;预收房款的制度缺陷加大房地产市场的投机成分;房地产供需结构失衡使房地产市场供求总量失衡。
五、房地产宏观调控的必要性
房地产宏观调控是指国家为使房地产业与国民经济协调发展,以经济的、法律的和行政的手段,从宏观上对房地产业进行指导、监督、调节和控制,以实现房地产市场总供给与总需求基本平衡、供给结构与需求结构整体优化的管理活动。
房地产经济系统是宏观经济系统的子系统。
宏观经济的波动自然会影响房地产经济系统;房地产经济波动也会影响到宏观经济系统。
因此,对房地产业实施宏观调控非常必要:
1、房地产宏观调控是整个宏观经济调控的重要组成部分。
我国正在发展社会主义市场经济,这给国民经济的发展带来了勃勃生机。
然而市场经济本身却有着不能自发纠正经济外部性,不能自发调节公共物品供需,不能自发解决个体效益与社会效益的矛盾,不能实现公正的收入分配,不能克服市场调节的短期性、滞后性和盲目性等市场经济的功能缺陷,并且一旦产生垄断便会使市场竞争和市场机制失灵。
因此我国社会主义市场经济不但不能排除政府对经济的宏观调控,而且还必须借助和依靠政府来干预市场的运行,以弥补市场的缺
陷和克服市场机制的消极方面。
房地产市场是整个市场体系的重要分市场,在市场经济的发展过程中,政府干预市场、加强宏观调控,必然也要对房地产市场和房地产业的发展进行干预和管理。
2、调控房地产的总供给和总需求,实现其总量平衡,以保持房地产经济的稳定增长。
宏观经济实践证明,当社会总供给与总需求的差距在一定范围内时,供需从不平衡到平衡,可依赖市场机制自行调节来实现;当社会总供给与社会总需求的差距超过一定范围时,由于价格机制的滞后效应,供需在短期内则不能由市场机制自行调节来达到平衡,只有依靠国家宏观调控才可能实现供需平衡。
六、房地产市场调控的出路
(一)建立转移支付制度
转移支付制度是改善地方政府财政状况并增强其执行房地产宏观调控政策积极性的重要途径。
转移支付是指上级政府将其财政收入按照法定程序划转给下级政府作为其收入来源的一种拨款形式。
因此,转移支付对于弥补地方财政支出差额,维持整个国家各个地方财政负担的公共服务最低标准,以创造全国统一市场,实现经济稳定有重大意义。
转移支付有一般转移支付和特殊转移支付两种。
一般转移支付的资金用途上级政府不规定,由下级政府自由支配。
特殊转移支付是上级政府依照特定目的和条件对下级政府的特殊补助,其主要目的是支持某一地区难以承担的全国性或跨地区性项目,以及上级政府所鼓励发展的行业或项目,实现国家特定调控的目的。
按照我国目前的分税制度,中央控制了税收的绝大部分,使地方政府可支配的财政资源缺乏,这种税权与事权比例严重失调的现象呼吁建立完善的财政转移支付体制以解决地方财政困难的现状。
我过目前的财政转移支付缺乏法定程序的制约。
现行财政转移支付法定程序缺乏表现在各个环节中,包括财政转移支付的决策程序、审批程序、支付程序、监督程序,法律救济程序和责任追究程序等。
法定程序的缺乏造成财政转移支付整个过程缺乏公开性和透明度,并容易滋生腐败。
因此,应当尽快建立财政转移支付的配套法律程序,从程序上保证财政转移支付制度的公平和正义。
此外,有必要在《预算法》中引入财政转移支付制
度,至少应当作出原则性的指引。
(二)改革土地流转制度
我国现行土地制度将土地按所有权分为国有土地和集体所有土地两类,自1987年修改的《土地管理法》之后,国有土地已经可以通过“招拍挂”直接转让使用权和收益权,但农民的集体土地进入市场的合法渠道至今尚无明确规定。
农村建设用地的使用权,多少年来,实际上就是农民,村集体和乡镇企业占着,问题是转让权不明确。
现有的农地转为非农地的建设用地,农村的建设用地要转让他用,只有国家征地一条路,农民和农村集体不能直接参与土地的转让,政府成为了唯一的“地主”。
但随着近年商品房价格的迅速上涨,在城市近郊的农村出现了大批的小产权房开发建设的现象。
所谓的小产权房是指建在农民的宅基地上面,农民在自住的同时并出售给城镇居民的房子。
农民通过出售其宅基地上建筑的房屋而变相地实现了其拥有的土地使用权的流转。
尽管在目前的法律层面上还没有明确的规定小产权房是否合法,但国务院从保护耕地的角度出发,多次禁止城镇户口的居民购买农村的小产权房。
笔者认为,小产权房增加了供给,满足了部分住房需求,是平抑房价的因素。
与其盲目地否认其合理合法性,不如顺势给予其合法通道,在承认的基础上规范,完善,并建立与其相配套的制度,才是正确的方法。
另外,试办“土地交易所”。
土地交易所是转让土地使用权利的专业市场。
我国是一个实行土地用途管制的国家,每一幅土地的使用,都必须经由审批程序获得合法授权。
这种合法使用土地的权利,在社会主义市场经济的构架里,可以在自愿互利的前提下,有偿转让给他人使用。
在试办阶段,建议从农村集体建设用地使用权的交易入手,其中包括村镇建设用地,乡镇企业建设用地(包括合作开办企业的建设用地)以及农户宅基地的使用权。
成功后,再把土地交易的范围扩大到其他类型的土地使用权。
在试验区内,凡符合交易条件的集体和农户个人,都可以成为土地交易所的权利出让方。
出让方的条件必须同时满足以下三点:
1.合法拥有拟出让土地的所有权或是使用权;2.拟出让土地原本是农村建设用地,而不是耕地或是其他农用地;3.拟出让土地必须是村庄建设,节约出来的建设用地。
土地交易所的基本功能是集合农村建设用地的买方和卖方,通过公开竞价发现土地价格,完成土地使用权的转让,配置
建设用地资源,从而实现整合农村建设用地,使城镇建设用地的增加和农村建设用地减少相挂钩的目的。
需要特别提出的是,当农民自用的建设用地使用权经由市场竞价,会转换为惊人的货币财富。
如何保证在这过程中保证农民的合法权利,使其不受掠夺侵占是一个难点。
(三)开征物业税
物业税,国外也称财产税、地产税或者是财富税,是一个古老的税收制度。
其主体是对土地、房屋等不动产的所有者或使用者每年按财产评估值的一定比率征收税款,是国际上常用的地方政府收入来源之一。
物业税的课税对象是一切土地使用权及其地上建筑等不动产所有人,课税课题是一切土地使用权及其地上建筑等不动产。
法律法规另有规定的除外。
例如政府机关,学校,使领馆等。
就我国目前房地产市场看,物业税在推出后的短期内会强烈地打压房价。
这种现象为物业税的“非预期效应”和“排挤效应”。
非预期效应是指一部分拥有多套住房的业主,当初购房时并没有预期到有朝一日政府会出台物业税,现在面对提高了的住房支出,出现资金紧缺,不得不抛售手中的房产而导致房价下降。
排挤效应是指正在准备购房的家庭,必须要从他们买房的储蓄中扣除物业税,造成购房的有效需求和购买力下降,同样引起房价下跌。
但是我国目前自有家庭住房家庭的比例高达百分之七十以上,其中大多数是中低收入家庭,住房对于他们来说是生活的必须品。
那么,如何在物业税开征后不加重他们的负担,成为设计物业税的主要问题。
本文认为可以通过减免房屋销售的营业税和所得税等方法,以抵消物业税的负面影响。
(四)加快廉租房建设速度
根据财政部2007年11月29日发布的《廉租住房保障办法》的规定,廉住租房制度主要是保证城市低收入住房困难的家庭。
所谓城市低收入住房困难家庭,是指城市和县市人民政府所在地的镇范围内,家庭收入,住房状况等符合市、县人民政府规定条件的家庭。
我国廉住房制度的雏形刚刚建立,但随着经济的发展,人口的流动性增大,外来务工的农民工家庭以及没有所在城市户口的家庭的数量逐年增多,而这个《办法》并没有涵盖这些家庭。
所以,尽管我国的廉租房制度已经取得了很大的成绩,但仍需进一步探索完善,例如扩大其涵盖的家庭范围,扩大资金来源以更多的提供房源,建立监督机制,以保证在实施过程中实现真正的公平。
因而从短期来看,房地产市场宏观调控举措的形成和实现应当进一步增强各方利益主体的参与性及其公开性;从长期来看,则应当加紧制定国家宏观调控的基本法律,从而更好的规范国家宏观调控决策的制定和执行。
相信在法制话的宏观调控决策中,各方利益将得到更好的平衡,而我国的房地产市场也就能得到健康、持续的发展。
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