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白沙人文社会学报
白沙人文社會學報
創刊號,2002年10月
JournalofPaisaHumanitiesandSocialSciences
No.1,October2002
pp.55~102
英、美、法與我國國家元首職權
角色之比較研究
莊富源*
TheComparativeResearchonDischargingtheChiefofState’sDutyRolesinBritain,America,France,andTaiwan
by
Fu-YuanChuang
關鍵詞:
國家元首,政府體制,憲政規範,有限政府分權,制衡
KeyWords:
ChieforHeadofState,GovernmentSystem,ConstitutionalNorm,LimitedGovernment,DivisionofPower,CheckandBalance
摘要
國家元首職權角色定位的問題,一直以來是我國憲政發展的焦點議題之一,總統身為國家元首,因於憲法職權而發的任何政治作為,既是主導整個政府體制運作的核心,影響所及,更是穩定政局的關鍵所在。
然而,歷經六次憲改的過程,對於總統職權角色的定位究竟應以如何為宜,迄今仍是仁智互見,多有爭議。
茲相較於英、美、法三國的政府體制特色,我國在此方面的憲政規範,似乎難免有所不逮,而攻錯之處仍多。
Abstract
Foraverylongtime,thereisoneoffocusesdiscussionofconstitutionaldevelop-
mentprocessthathowtoidentifydischargingthechiefofstate’sdutiesroleinTaiwan.Obviously,thepresidenttobeachiefofstate,healwaysdoesanypoliticalaction
accordingtoconstitutionalrightsandobligations.Forthisreason,thepresidentisnotonlythecircusofleadingoperationoftotallygovernmentsystem,butalsoakeypointofpoliticalstability.
Nevertheless,duringtheprocessofsixconstitutionalreforms,untilnowtherearesomanydebatesabouthowtoidentifydischargingthechiefofstate’sdutiesrole.AftercomparingtothecharacteristicofgovernmentsystemofBritain,AmericaandFrench,aboutthistopicthatthereismaybenotperfectoftheconstitutionalnorminTaiwan,butitstillworthyoflearningtomodify.
一、前言
所謂憲法,乃規範人民之主要權利義務,國家之基本政府組織及基本國策的根本大法。
換言之,憲法的作用,係以「有限政府」(LimitedGovernment)為其主要的核心概念,除經由以憲法和法律限制政府的權力,使政府能維持基本的法律及秩序,而不致戕害人民的自由與權利之外;並透過「憲政規範」(ConstitutionalNorm)責成政府應依分權(DivisionofPower)的方式相互制衡(CheckandBalance),以節制權力的運作,才能使「有限政府」的觀念獲得落實。
基於此,舉凡構成憲政規範有關之「國會主權」、「國會與政府的關係」、「國家元首角色」、「中央與地方關係」、及「政府職能」等要素,遂成為檢視並比較各種憲法體制優劣得失的基準所在。
其中尤以「國家元首」角色一職,因係位居一國憲政體制運作的關鍵主軸,其職權角色的功能定位,必然涉及政府權力結構的屬性與整體憲政運行的成敗,可謂牽一髮而動全身。
因此,本文擬從比較憲法的觀點,分別列舉英國、美國、法國、及我國國家元首的產生方式、職權規定、實務運作、及解除職務等情形做為文中的主要論述架構;進一步針對國家元首職權角色有關之權力歸屬、制衡機制、決策模式等內容要項加以整理排比,希冀在綜合歸納之餘,耙梳異同,藉以發現端倪,而能知所攻錯。
二、英、美、法與我國國家元首產生方式之比較
(一)英國
英國施行君主立憲,英王為世襲制(現為伊莉莎白二世,ElizabethⅡ,自1952年2月6日即位至今),是虛位元首、立法機關的組成部分、法院的首領、武裝部隊總司令和英國國教的世俗領袖。
英國國家的一切重要行政措施都用女王的名義發布。
但活動多屬禮儀性質,並沒有掌控實權(行政權掌握在內閣);而其代表之王權是象徵英國尊榮、國格及一些法定權責構成的抽象制度;英王亦無權否決任何法案,只得簽署公布,且由公布之副署者─首相(現任之英國首相為工黨黨魁布萊爾TonyBlair)來負責,英王不須負任何政治責任。
英王職位的存在,乃在藉以象徵英國歷史生命的延續。
(二)美國
美國實施總統制,國家元首─總統,即為最高的行政首長,而與內閣制(又稱為「議會制」)之國家元首,如英王,最大的區別在於美國總統擁有最高的行政決定權。
總之,總統制的總統,同時兼具國家元首及政府的政治領袖的雙重角色。
美國的總統是由「選舉總統選舉團」投票產生,選舉人全額538人。
各州分配名額為各州之聯邦參、眾議員數之和,另加華府亦算一單位3人=1人(最少1名眾議員)+2人(各州均有2名參議員),其計算人數為538=100(參議員人數)+435(眾議員人數)+3(華府)。
在總統選舉中分為二階段,第一階段為選舉「總統選舉人」的投票,各州均於該年11月第一個星期一後的星期二,選舉「總統選舉人」,其方式是選民直接投各政黨的候選人,開票後,如某一政黨之候選人所獲得票數在該州比其他政黨候選人為高時,甚至於一個政黨只要多得一票,即可曩括所有該州總統選舉人之名額(贏者全拿);因此,有時不待選舉人正式集會投票選舉總統,只要能統計出何黨的候選人得票是否獲得270票以上的票數,便知總統寶座誰屬。
緊接著,就是第二階段的「總統之選舉」,各州的「總統選舉人」於12月第2個星期三之後的第1個星期一,在首府投票選舉總統、副總統,如果得到過半數支持,就能當選。
任期4年,得連任一次。
(三)法國
法國國家元首是共和國總統。
第三、第四共和時期,總統為有名無實的虛位元首,僅僅是國家的象徵。
1958年9月,第五共和肇建,憲法規定了以總統為權力中心的政府體制,總統成為最重要的權力機關。
法國第五共和的總統,自1962年後,由過去選舉團的間接選舉改為公民直接選舉(憲法第6條);以其作為政治樞紐,而能安定政治局勢。
另外,根據選舉法第474條規定,凡年滿23歲之法國籍男女公民皆可登記為候選人。
但要成為正式的候選人,則須得到500位各級民意代表或鄉鎮市長的連署支持,方能完成候選人參與競選的手續。
至於總統的選舉過程,係採兩輪多數決投票方式(憲法第7條),第一回合,於週日舉行投票,以獲得絕對多數票(必須超過50%以上)者為當選,若無人當選時,則以獲票較多且仍繼續競選的兩位候選人,始得參與第二個星期日的第二回合的選舉。
如果進入第二回合,則採相對多數制,亦即在參與此回合競選的雙方候選人,只要有獲得多一票者,即為當選。
按照往例,在法國總統選舉時,通常一人為右派,而另一人則為左派,任期為7年,並無連任之限制。
(四)我國
我國總統產生方式,在1990年的一連串修憲後已有重大的變化,亦即從由國民大會間接選舉產生的方式,改為人民直接選舉產生,較具民意基礎,而有利於地位之鞏固。
茲分述如下:
1、憲法本文之規定
依照憲法第27條之規定,總統、副總統係採間接選舉方式,由國民大會選舉產生。
亦即凡中華民國國民年滿40歲者,有國民大會代表100人以上之連署,就可成為總統候選人。
而每屆國民大會應於本屆總統副總統任滿前90日集會。
而於其任滿前60日舉行總統副總統之選舉。
蓋國民大會之改選與總統副總統之任期均以6年為期,故除遇總統副總統均缺位,依憲法第30條之規定由立法院院長召集國民大會臨時會補選總統副總統外,在正常情形,均以6年改選一次。
2、增修條文之規定
依民國81年公布之憲法增修條文第2條第1項規定:
「總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之」,並自「中華民國85年第9任總統、副總統選舉實施」。
其後在民國83年的憲法增修條文第2條第2項規定:
「總統副總統候選人應聯名登記,在選票上同列一組圈選,以得票最多之一組為當選。
」
依此我們可以歸納出我國總統副總統的產生方式如下:
(1)、選舉機關:
總統副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之。
(2)、候選資格:
中華民國國民年滿40歲者,得被選為總統、副總統。
(3)、選舉依據:
總統副總統選舉罷免法。
(4)、任期:
以4年為一任,連選得連任一次(憲法增修條文第2條第1、
6項)。
是故,以我國現行的總統、副總統選舉方式而言,顯然係採相對多數當選制,惟所得票數若未過半數,其地位和正當性將受到影響。
雖此等影響對虛位元首而言較不具有實質意義,但對於擁有實權之總統則影響不可謂不大。
因此,為確保總統的民主正當性,有主張改為絕對多數當選制,並採取二輪投票方式者,亦即如果有兩組以上的候選人,在第一次投票後,若其中一組得票率超過百分之五十,則由此組當選。
如每一組得票率均未超過百分之五十,則以得票最高之前兩組候選人,再進行一輪投票,取得票數較多之一組為當選。
此種絕對多數當選制正是現今法國所採取的制度(已如前述)。
為此種絕對多數當選制,在本(第10)屆總統選舉之前為當時在野的政黨或獨立參選之候選人所反對,但時過境遷的今天,卻是成為現在執政的民進黨希望採用的一種選制,真是始料未及之事。
綜上各段所述得知,英國係為君主立憲的國家,其國家元首(國王)的產生來自於世襲,而無關乎定期改選的民主選舉方式;美國、法國、及我國的國家元首,雖都是經由民選程序產生的總統,但無論在選舉方式的規定及實際選務的運作等方面,基本上,彼此間仍是有所差異,而不可加以一概而論的。
三、英、美、法與我國國家元首
憲法職權規定之比較
(一)英國
在法律的理論上,誠然,國王仍為一切權力之源。
但是在處理國家各種政務事宜時的國王,並非為個人的君主(thepersonalmonarch),而毋寧是制度上的國王(theinstitutionalking)。
而且,所謂制度上的國王只是處於由君主、國務員、國會錯綜結合表現出來的實際最高行政機關後面的一種擬制而已。
這種近似不可捉摸的綜合即所謂的「王權」(thecrown)。
一般而言,茲臚列以制度上的國王所能具有的「王權」項目如下:
1、王位繼承權
現今的伊莉莎白二世是漢諾威王朝第11代國王。
(以往是傳子不傳女,現今長女亦可繼承。
)
2、國王不為非之權
乃因國王只是虛位元首,實際政策成敗係由內閣首相負責。
並透過由首相及(或)相關大臣副署權之行使,以示負責。
此亦即英諺所謂「國王不為非」(TheKingcandonowrong)之意。
3、皇室經費請求權
經由國會支持並立法通過,與政府經費劃分開來。
惟就英國一般的薪給標準來比,王的待遇不能不說是優渥。
尤其是較之首相或下議院資深議員的年俸僅及四萬餘鎊,而依莉莎白的歲費規定則高達6、70萬鎊之譜,則英國人之酬謝其王室者,已算是頗為豐厚了。
4、立法權
在形式上,國會所議決的法律須呈國王批准生效,由此觀之,國王似乎擁有對法案有最後決定權;但在實際運作上,此為英國式「君主立憲制」下,行諸久遠的慣例,並基於「國會主權」的基本特性,立法權毋庸置疑的是完全屬於國會的。
5、行政權
形式上,國王雖有任免官吏、頒給榮典、統帥軍隊、締結條約、宣戰媾和等職權,但這一切都須經由國務大臣所組織之內閣所決定及副署,所以實質上是由內閣掌握行政權。
6、司法權
自從1701年的王位繼承法中予以明白保障法官地位的獨立之後,國王不得新設法院,亦不得變更法官的人數、任期或薪俸,所以司法權事實上仍屬於法院所有。
(二)美國
總統制最大的特徵是,總統是有特定任期的民選最高行政首長,他獨立於立法部門(國會)之外的政府部門。
總統權力是明文載於成文憲法之上,能夠依法控制行政部門。
1、軍事(統帥)權
總統為三軍統帥,且為各州民團被徵至聯邦服務時各州民團之統帥(憲法第2條第2項第1款)。
當總統欲對外宣戰或招募陸軍時,須經國會通過,方能行使之。
此外,國會規定總統指揮或命令軍隊演習或軍艦行駛至他國或其它海域,則不可超過48天,以防止總統過度使用軍事權,引發戰爭,使國家捲入必要戰爭之中。
2、人事權
美國總統除注意一切法律之忠實執行之外,應任命美國政府之一切官吏(憲法第2條第3項)。
但在任命人事時,須經參議院之同意或勸告,而任命之。
如任命大使、公使、領事、最高法院法官、及美國政府其他政務官等高級官吏;一般文官則基於公績制之原則,不須經參議院的同意之外,總統通常也不會積極介入。
3、司法權
為救濟司法之窮,當司法系統發生錯誤時,或環境不當時,予以補助,如減刑、赦免等是(憲法第2條第2項)。
4、外交權
(1)、締結條約權:
總統行使之權力,先決條件須為參議院表決三分之二贊成,方能行使之。
(2)、任免外交使節及接見外國使節:
總統任命國務卿等重要外交人員及大使、公使、領事等均須得參議院的同意,而最重要的條約之簽訂,更須有參議院出席議員三分之二的批准(憲法第2條第2項)。
尤其是,宣戰雖要經國會參議院的同意,但總統可以先行派兵;同時,總統為一國家元首對外代表國家,有外國之元首、使節來訪,則代表國家接見之。
(3)、行政協定:
總統為貫徹其外交政策,與他國元首直接訂定行政協定,不須經由參議院之同意,以減少參議院之約束。
5、咨文權
總統為國家元首及行政最高首長,其任何決策或執行須對人民負責,故必須向國會提出報告;並隨時向國會報告國務情況,且就其所認為必要之政策送至國會,以備審議之(憲法第2條第3項)。
其權力之行使為宣布政策,爭取支持,以形成朝野共識,消除疑慮,以便利執行。
6、行政權
總統為國家行政機關之最高決策之權,除了行政事務之決定或處理之外,應注意一切之法律之忠實執行(憲法第2條第2項第3款)。
7、覆議權
法案經國會之討論、表決後,交由總統簽署,公布之。
總統同意此法案則公布之;但總統若對法案有意見不同意時,可於國會法案送達10天內,退回國會覆議之(憲法第2條第3項)。
如國會仍以三分之二通過維持原案,總統仍須公布之,通常總統所退回之法案很難再維持三分之二的表決通過。
若政值國會休會時期,總統不贊成該法案,既不能退回覆議亦不公布,稱之為袋中否決(pocketveto),不再有翻案之機會。
(三)法國
法國總統是國家權力的中心。
總統擁有完全獨立之行政權,其正當性來自總統直選,雖然憲法上明訂的總統職權不多,但實際上多透過總理來實行其政策,尤其是在總統權力穩定期,更是如此;至於總統可單獨行使且毋須總理副署的權力,也不在少數,茲分別論述如下:
1、監護憲法尊嚴權
法國總統遵守憲法之條文規定,且須依其自由裁量以確保公權力之運作,及維持國家領土完整及國家獨立(憲法第5條)。
且對憲法條文未公布前,須由其總統、總理、國民議會議長、參議院院長、60名國民議會議員或參議院議員提請憲法委員會審議(憲法第61條),審議其是否有違憲,以維護憲法為最高法律,其他法律不得牴觸之,牴觸者無效。
若國際條約之條款有違憲,則經憲法委員會諮詢總統、總理或國會任何一院議長咨請而宣告牴觸無效(憲法第16條)。
當憲法中之制度、國家獨立、領土之完整、或國際義務之履行,遭受到嚴重且危急之威脅時,公權力運轉受挫,則總統須正式諮詢總理、兩院議長及憲法委員會之後而採取緊急措施,以維護憲法執行及尊嚴(憲法第5、16、61條)。
2、任免總理權
共和國總統任命總理(憲法第8條第1款),但實際上總理對國民議會負責。
並依總理之請辭而免其職務;及依總理之提議任免其他政府部長(憲法第8條)。
因此,總統只得任命能夠控制國民議會過半數議席之多數黨或聯盟之領袖為總理。
即使總理與總統不同黨也只得任命之。
3、提名憲法委員會成員權
憲法委員會設委員9名,任期9年,不得連任,其中3人由共和國總統任命,並為主席委員,毋須總理副署(憲法第19、56條)。
4、其他任命權
總統除了任命領及依總理之提議而任免政府部長之外,亦須依法任命國家文武官員(憲法第13條第2款),與總統所主持之內閣會議所任命之人員,包括中央行政法院委員、典勳院院長、大使、特使、審計院委員、省長、海外領地之政府代表、將級軍官、大學區校長、中央行政機關首長(憲法第13條第3款)。
5、仲裁政府機關間之關係及解散國會權
為了確保公權力的順利進行,政府機關間的合作不可少,總統仲裁政府機關間之關係,具有解散國民議會之權,無須總理副署,但須先諮詢總理及國會兩院議長之意思後,得解散國民議會,然此只供意見參考而已,最後的決定權仍在總統身上(憲法第12條)。
以及提交公民複決之權,亦無須總理副署(憲法第11、19條)。
6、咨文權
總統向國會兩院提出咨文,予以宣讀,發表其大政方針,咨文內容不須討論之。
若當時正當國會休會時,則須為此而召開國會,以了解咨文的內容(憲法第18條)。
7、公民複決權
總統基於政府在國會開會期間所提之建議、或國會兩院所提聯合建議而刊載於政府公報者,得將有關公權組織、國協協定之認可或國際條約之批准等任何法案,雖未牴觸憲法但可影響現行制度之運作者,提交公民複決。
公民複決贊同該法案時,總統應於15日內公布之(憲法第11條)。
但所提之公民複決案也有其適用範圍上的限制,其中包括:
不能違背共和體制及既有疆域,譬如過去拿破崙恢復帝制的作為即是一例。
8、主持部長會議之權
總統主持部長會議(CouncilofMinister),掌理國務決策大權,部長會議高於內閣會議(憲法第9條)。
總理所主持之內閣會議(CabinetCouncil)是議案經部長會議決議後,交由總理進行細部作業之會議。
9、緊急命令權
當共和制度、國家獨立、領土完整或國際義務之履行,遭受嚴重且危險之威脅,且憲法上公權之行使受到阻礙時,總統經正式諮詢總理、兩院議長及憲法委員會意見後,得採取應付此一情形之緊急措施(憲法第16條第1項)。
總統應將此緊急措施詔告全國,並須出自保障憲法公權力最短時間達成任務之願望,且應諮詢憲法委員會之意見。
此時,國會應自動集會,且總統不得行使解散國民議會之權力(憲法第16條第4、5項)。
10、簽署權
總統簽署部長會議所決議之條例與命令(憲法第13條第1項)。
但總統所簽署之法案,除了憲法之第8條第1款(任免總理)、第11條(提交公民複決)、第12條(解散國民議會)、第16條(緊急命令)、第18條(提出咨文)、第54條(牴觸憲法之國際條約不批准)、第56條(任命憲法委員會3名委員)、第61條(提請憲法委員會審議國惠所通過之法律案)之外,均須經總理副署,或有關部部長之副署(憲法第19條)。
11、覆議權
凡是國會所表決通過之法律,總統必須於國會送達政府15天內公布。
在上述期間內,總統得要求國會將該法案或其中部分條款予覆議,國會不得拒絕(憲法第10條)。
綜上所述看來,法國第五共和總統之職權,乃是在其歷史背景中逐次形成的,單就國家元首職權的內涵及項目加以比較,雖然與英國傳統「議會制」的方式,或是美國「總統制」精神的規範,有相當大的差異。
但是,基於國家元首職權建構出發點不同的結果,影響所及,第五共和後來整個政府體制的實際運作,也連帶發生了根本性的變化,卻使得我們在議會制與總統制的思考當中,獲得另外一種的思考方式。
(四)我國
有關我國總統法定之職權,分別在憲法原文及增修條文等方面,各有明文規定,茲綜合分述如下:
1、元首權
(1)、代表國家權:
憲法第35條規定:
「總統為國家元首,對外代表中華民國」。
分析之:
a、國家係法人之一,國家之意思表示與對外行為,必須有自然人為之代表,故國家必須有元首,總統對內以元首的地位,統率百官,並與人民發生種種法律關係,如統率陸海空軍、公布法令、任免文武官員、行使赦免權等均是。
b、國家對外,以總統為代表,凡關於駐外使節的派遣,外國使節的接受,及國際典禮的參與等均屬於總統的職權。
(2)、三軍統帥權:
憲法第36條規定:
「總統統率全國陸海空軍。
」蓋憲法所列舉總統各項職權當中,多有「依法」二字,唯獨此條沒有「依法」的字樣,察諸其立法意旨,乃在於保持軍令權之統一,以免國家武力分散,並表示國家武力非個人所有,使軍隊國家化,而與憲法第138條,全國陸海空軍,必須超出於個人地域及黨派關係以外,效忠國家,愛護人民之規定相配合。
(3)、授予榮典權:
憲法第42條規定:
「總統依法授與榮典」。
所謂榮典,指國家授予他人享受榮譽之權,由總統頒授之。
其行使範圍,依「勳章條例」與「褒揚條例」等規定,並不限於本國人民,為敦睦邦交,亦得向外國人士頒授之。
2、行政權
(1)、閣揆任命權:
增修條文第3條第1項規定:
「行政院院長由總統任命之。
行政院院長辭職或出缺時,在總統未任命行政院院長前,由行政院副院長暫行代理。
憲法第55條之規定,停止適用。
」
(2)、任免官吏權:
總統之任免官吏權者,指總統須依憲法及公務人員任用法之規定,任免文武官員之謂。
憲法第41條規定:
「總統依法任免文武官員。
」又憲法第56條規定:
「行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員,由行政院院長提請總統任命之。
」是為總統任免文武官吏之權。
但此一權力並不限於行政體系的公職人員。
另外,尚包括依憲法增修條文第5、6、7條之規定,有關之司法、考試、監察等三院之人事權,亦均由總統提名,經立法院同意後任命之。
(3)、發布命令權:
法律是經立法機關通過,總統公布者;至於命令係未經正式立法程序,而由行政機關發布,足與法律發生同一拘束力之規定。
我國憲法第37條:
「總統依法公布法律,發布命令,須經行政院院長之副署,或行政院院長及有關部會首長之副署」。
第73條:
「立法院法律案通過後移送總統及行政院,總統應於收到後10日內公布,但總統得依本憲法第57條規定辦理」之規定,這是總統的重要職權之一。
而我國憲法之所以賦予總統公布法律之權,旨在鑑於法律為國家意思之表示,且關係人民之權利義務至大,極應慎重從事,故規定除應經立法院完成三讀程序外,並應送經總統公布與行政院院長及有關部會首長之副署。
其副署之作用有三:
a、使行政院院長及有關部會首長能明瞭總統所發布的每一法律與命令。
b、使行政院院長及有關部會首長代總統向立法院負責。
c、藉由行政院院長及有關部會首長的副署,以防範總統的專權獨裁。
(4)、外交處理權:
處理外交權者,指處理國與國間相互關係的方法之謂。
憲法第38條規定:
「總統依本憲法之規定,行使締結條約及宣戰媾和之權」。
總統既為國家元首,對外代表中華民國,與外國締結條約及宣戰、媾和,自應以總統的名義行之。
再者,就外交權行使的意涵而言,無論在總統制或內閣制的國家,其實均非行政機關或國家元首所能獨斷獨行的,而須受很多機關的節制,我國的制度亦然。
因此,本條所謂「依本憲法之規定」,係指第58條及63條而言,
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