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万字长文聊透土地增减挂
万字长文】聊透土地增减挂
作者:
晓王巩怡秋
一个不被人注意的业务领域即将爆发,此业务将深刻影响中国的经济布局和要素禀赋发挥。
3月12日,国务院授权各省市批准将农用地转为建设用地,委托8省市审批将永久基本农田转为建设用地并征用耕地。
这并不意味着不要永久基本农田了。
永久基本农田的面积不会减少,只是位置会发生变化。
本次下放的是“在土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内”的农用地、永久基
本农田转为建设用地的审批权。
也就是说,要想将农用地转为建设用地,还得有建设
用地规模指标,而要获得建设用地指标,就得先开垦或复垦出同等面积同等质量的耕
地。
由于必须取得用地指标才能占用农用地,预计耕地占补平衡、建设用地增减挂钩业务会更加活跃。
城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划,将农村建设用地(即拆旧地块)
整理复垦为耕地,将城市周围相应面积的农用地转化为城镇建设用地,最终耕地面积
不变,耕地质量提高,增加城市可用建设用地,有效利用土地,使城乡用地布局更合
理。
本文将建设用地增减挂业务再给大家介绍一下
起源
一、《中华人民共合国土地管理法》(2004年8月28日)其中第四条:
“国家编制土地
利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。
”耕地属于农用地的一种
土地利用总体规划是什么呢?
“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划。
地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标,耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。
”主要的控制指标就是耕地与建设用地。
简单说,中央定个耕地与建设用地的总盘子,地方一层一层往下切,切盘子的时候耕地只能多不能少,建设用地只能少不能多。
那么盘子有多大呢?
2020年土地利用主要指标(国土资发【2016】67号)
地区
耕地保有量
基本农田保护面积
建设用地总规模
万公顷
万亩
万公顷
万亩
万公顷
万亩
12433.3
18650
10306.6
15460
4071.9
6107
全国
3
0
7
0
3
9
北京
11.07
166
10.00
150
37.20
558
天津
33.40
501
28.47
427
44.07
661
河北
605.33
9080
515.00
7725
224.80
3372
山西
383.80
5757
325.93
4889
109.80
1647
内蒙古
766.60
11499
620.00
9300
170.06
2551
辽宁
460.13
6902
368.13
5522
170.07
2551
吉林
606.67
9100
492.00
7380
113.20
1698
黑龙江
1387.13
20807
1109.73
16646
169.20
2538
上海
18.80
282
16.60
249
32.00
480
江苏
456.87
6853
389.60
5844
236.13
3542
浙江
187.87
2818
159.87
2398
134.53
2018
安徽
582.40
8736
491.87
7378
205.60
3084
福建
126.33
1895
107.27
1609
88.00
1320
江西
292.73
4391
246.20
3693
133.60
2004
山东
752.53
11288
638.93
9584
291.40
4371
河南
802.33
12035
680.40
10206
268.47
4027
湖北
482.87
7243
390.80
5862
177.73
2666
湖南
397.07
5956
329.67
4945
171.00
2565
广东
247.93
3719
210.93
3164
208.53
3128
广西
436.40
6546
365.40
5481
129.13
1937
海南
71.47
1072
60.60
909
36.67
550
重庆
190.60
2859
161.60
2424
72.00
1080
四川
629.87
9448
519.53
7793
190.47
2857
贵州
419.07
6286
350.47
5257
74.40
1116
云南
584.53
8768
489.40
7341
115.40
1731
西藏
39.47
592
31.60
474
16.47
247
陕西
360.93
5414
306.00
4590
100.27
1504
甘肃
498.47
7477
399.00
5985
94.87
1423
青海
55.40
831
44.40
666
37.00
555
宁夏
116.53
1748
93.27
1399
34.13
512
新疆
428.73
6431
354.00
5310
185.73
2786
#兵团
35.33
530
注:
基本农田占耕地规模的80%左右,须入库管理,如有占用必须国务院审批)
举个例子,根据土地利用总体规划,A市的耕地指标为10万亩,建设用地指标为5万亩,那么A市耕地规模必须为10万亩及以上,建设用地规模必须为5万亩及以下。
A市
耕地指标(万亩)
建设用地指标(万亩)
10
5
耕地规模(万亩)
建设用地规模(万亩)
≥10
≤5
通过土地利用总体规划,每个地方的耕地与建设用地的规模就确定了,建设用地只能少不能多,耕地只能多不能少。
如果地方上有重大项目,确实需要占用耕地该怎么办?
耕地保护这一章就讲到了:
国家实行占用耕地补偿制度。
非农业建设经批准占用耕地的,按照“占多少,垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。
地方如果因为项目建设确需占用耕地,可以通过开垦同面积、同质量的耕地的方式解决,如果没有条件开垦就缴钱。
这也是土地利用总体规划的原则之一“占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当”。
也就是我们通常所说的占补平衡。
占用耕地开发建设项目在带来耕地规模减少的同时会增加建设用地规模,而这两类用地的指标都受土地总体利用规划的约束。
举例感受一下,A市耕地指标为10万亩,建设用地指标为5万亩,A市新城开发项目需要占用1万亩耕地。
该项目会导致A市1万亩耕地的减少和1万亩建设用地的增加:
1)A市耕地规模为11万亩,建设用地规模为4万亩,新城建设后,那么A市耕地规模将
减少至10万亩,未低于指标,建设用地规模将增至5万亩,未高于指标。
则该项目可以正常开展,无须占补平衡。
A市
耕地指标(万亩)
建设用地指标(万亩)
10
5
耕地规模(万亩)
建设用地规模(万亩)
11
4
新城项目
-1
﹢1
项目后
10
5
占补平衡
0
0
平衡后
10
5
2)A市耕地规模为10万亩,建设用地规模为
4万亩,新城建设后,A市耕地规模将减少
至9万亩,低于指标下限,建设用地规模将增至
5万亩,未高于指标。
则
A市需要开垦1
万亩的耕地,单增加耕地规模1万亩,或复垦
1万亩建设用地,增加耕地规模
1万亩,减
少建设用地规模1万亩。
(开垦即将未利用地转为耕地)
A市
耕地指标(万亩)
建设用地指标(万亩)
10
5
耕地规模(万亩)
建设用地规模(万亩)
10
4
新城项目
-1
﹢1
项目后
9
5
占补平衡1
﹢1
0
平衡后1
10
5
占补平衡2
﹢1
-1
平衡后2
10
4
3)A市耕地规模为11万亩,建设用地规模5万亩,新城建设后,A市耕地规模将减少至
10万亩,未低于指标,建设用地规模将增至6万亩,高于指标上限。
则A市需要减少1万亩建设用地,可以复垦成耕地也可以不复垦。
A市
耕地指标(万亩)
建设用地指标(万亩)
10
5
耕地规模(万亩)
建设用地规模(万亩)
11
5
新城项目
-1
﹢1
项目后
10
6
占补平衡1
0
-1
平衡后1
10
5
占补平衡2
﹢1
-1
平衡后2
11
5
4)A市耕地规模为10万亩,建设用地规模5万亩,新城建设后,A市耕地规模将减少至9
万亩,低于指标下限,建设用地规模将增至6万亩,高于指标上限。
则A市需要减少1万
亩建设用地并复垦成耕地。
A市
耕地指标(万亩)
建设用地指标(万亩)
10
5
耕地规模(万亩)
建设用地规模(万亩)
10
5
新城项目
-1
﹢1
项目后
9
6
占补平衡
﹢1
-1
平衡后
10
5
A市的项目会导致其建设用地规模或耕地规模,超出指标的限制,通过占补平衡,将A市
的耕地规模与建设用地规模控制在指标限制范围之内。
本法尚未提到增减挂的概念。
两个月后,国务院出台文件,对于土地管理法的执行提出了更为细化的要求并首次提到了增减挂。
二、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(2004年10月21日)
其在“严格执行土地法律法规”中再次对占补平衡作出解释:
“严格执行占用耕地补偿制度。
各类非农业建设经批准占用耕地的,建设单位必须补充数量、质量相当的耕地,补充耕地的数量、质量实行按等级折算,防止占多补少、占优补劣。
不能自行补充的,必须按照各省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。
耕地开垦费要列入专户管理,不得减免和挪作他用。
政府投资的建设项目也必须将补充耕地费用列入工作概算。
”与土地管理法中相关解释基本相同。
其在“加强村镇建设用地的管理”中提出:
“鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。
在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。
”增减挂的思路是从加强村镇建设用地的管理中产生的,旨在优化村庄、集镇和建制镇的土地格局。
通过城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩,实现建设用地规模从农村到城镇的腾挪。
此时的增减挂,与耕地规模没有任何关系。
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》是增减挂的起源。
二增减挂1.0
三、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(2008年6月27日)该管理办法是根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》制定的。
正式地定义了增减挂的概念:
“本办法所称城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区),通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地,城乡用地布局更合理的目标。
”
拆分解读一下:
“依据土地利用总体规划”——即是之前提到的建设用地指标与耕地指标。
“将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)”——回到上面A市的例子,A市开发建设的新城项目就是建新地块,它与A村(A市下辖农村)的空心村拆迁项目共同组成项目区,A村的空心村拆迁项目被称为拆旧地块。
“通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地,城乡用地布局更合理的目标。
”——A村空心村拆迁复垦后减少了1万亩建设用地,增加了1万亩耕地;A市新城项目则减少了1万亩耕地,增加了1万亩建设用地。
A市
耕地指标(万亩)
建设用地指标(万亩)
10
5
耕地规模(万亩)
建设用地规模(万亩)
10
5
新城项目(建新)
-1
﹢1
空心村拆迁(拆旧)
﹢1
-1
项目区(建新+拆旧)
0
0
此时的增减挂不单将城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩,
还将城镇耕地减
少与农村耕地增加挂钩,其主要目的还是为了优化地方上城镇与农村的土地格局,
文件中甚至提出了“项目区应在试点市、县行政辖区内设置,优先考虑城乡结合部
地区;项目区内建新和拆旧地块要相对接近,便于实施和管理”。
该管理办法还提出了城乡建设用地增减挂钩周转指标的概念:
“专项用于控制项目区内建
新地块的规模,同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准。
挂钩周转指标应在规定时间
内用拆旧地块整理复垦的耕地面积归还,面积不得少于下达的挂钩周转指标。
”我们回到
A市的例子,要实现农村1万亩建设用地转移给城镇,城镇1万亩耕地腾挪给农村必须要
获得国土资源部批准下达的周转指标。
土地利用总体规划中的建设用地指标决定了A市建
设用地规模的上限,耕地指标决定了A市耕地规模的下限;而周转指标决定了A市城镇与
农村土地结构调整的规模。
没有周转指标,农村的空心村依旧可以拆迁复垦,但其减少的
建设用地与增加的耕地规模,无法供给城镇使用。
1、A市将农村的空心村与城镇的新城组
成项目区,编制项目区规划,向相关部门申请周转指标1万亩。
2、指标获批后,建新区
才可以开始动工,城镇的新城建设占用耕地规模不能超过1万亩,农村的空心村拆迁复垦
规模不能低于1万亩,拆迁复垦一般三年内完成。
3、复垦完成后A市将1万亩周转指标
归还。
试点阶段的增减挂,在原有城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩基础上丰富
了城镇耕地减少与农村耕地增加挂钩。
通过国家批准下达的周转指标,定量调整试点区下
辖城镇与农村的土地结构,实现建设用地规模从农村到城镇的腾挪,耕地从城镇到农村的
转移。
这一时期的增减挂本文称为增减挂1.0。
三增减挂2.0
四、《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(2015年11月29日)这篇关于中
央确保2020年农村贫困人口实现脱贫做出的决定,提到增减挂的有两个地方,在“实施
易地搬迁脱贫”中提出“利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁”,在“完善
扶贫开发用地政策”中提出“允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用”
按照《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》关于增减挂钩周转指标的定义“专项用于控制项目区内建新地块的规模,同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准。
”这样的指标如何在省域范围内使用?
五、《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发
及易地扶贫搬迁工作的通知》(2016年2月17日)该通知正式将增减挂1.0升级为增减挂2.0。
其中“增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用的,实行项目区分别管理。
产生节余指标的县(市)可将拆旧复垦地块和本县域内的建新安置地块组成项目区,编制项目区实施方案,并在方案中说明产生节余指标规模等情况;使用节余指标建新的县(市)可单独编制建新实施方案,详细说明节余指标来源。
产生节余指标县(市)的项目区实施方案和使用节余指标县(市)的建新实施方案,可按照规定分别报备。
”和《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》中的“将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项
目区),对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批”做个比较。
增减挂1.0是将拆旧地
块和建新地块合并在一起整体审批,增减挂2.0是拆旧地块与建新地块实施方案分别报备。
这样增减挂指标由1.0的拆旧区向建新区的定向周转演变成了2.0的拆旧完成后省域内可流转至任意建新区,同时形成了指标流转公开竞价的市场环境。
同时在增减挂1.0的实践
探索中,发现拆旧区居民的安置会涉及到新建安置区,增减挂2.0将“增减挂钩指标”拓
展为“增减挂钩节余指标”,拆旧区增加的耕地规模以及减少的建设用地规模减去安置增
加的建设用地规模及减少的耕地规模,就是节余的由来。
汇总一下增减挂2.0的升级:
1)项目区由原“拆旧地块(指标产生方)与建新地块(指标使用方)共同组成”升级为
“拆旧地块(指标产生方)与用于拆旧地块安置的建新地块(指标产生方)”。
也就是说升级后的项目区只针对指标产生方。
2)方案审批由原“拆旧地块和建新地块整体审批”
升级为“拆旧地块与建新地块实施方案分别报备”。
升级后指标产生与指标使用分割成两
指标”。
升级后拆旧区产生的指标须扣减安置区占用的指标。
4)原指标“项目区向建新区周转”升级为“在省域范围内流转”。
创造了指标流转公开竞价的市场环境。
增减挂2.0通过增减挂钩节余指标创造了城市发展所必须的“流通货币”,约定只有贫困地区才具备产出“货币”的资格,在贫困地区产出“货币”创造效益的同时,解决了区域内人口安置问题。
这也是文件名为“用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作”的原因。
四、小结
增减挂的实质是区域内土地结构的调整,无论是增减挂钩节余指标,补充耕地指标还是工矿废弃地复垦利用指标,都是耕地与建设用地规模调整的载体。
《土地利用总体规划》对于城市发展的约束造成了指标使用的需求,形成了指标的价值。
指标的流转,已经逐步具备了市场化特性。
最后,呼吁大家,耕地稀缺,节约粮食。
通过上面的内容,大家可能对于增减挂的历史沿革有了大概了解。
下面就增减挂的市场逻辑、项目内容、企业参与方式等再做一个简单的阐述。
五、逻辑《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》(国土资规【2016】2号文)及《国土资源部关于进一步运用增减挂钩政策支持
脱贫攻坚的通知》(国土资规【2017】41号)两个文件确定了贫困地区可以生产增减挂钩
节余指标并可在省域范围内流转。
不是贫困地区能不能做增减挂?
可以,增减挂的意义是调整城镇与农村的土地结构,实现建设用地规模从农村到城镇的腾挪,耕地从城镇到农村的转移。
目前将其运用到支持扶贫工作领域中,通过赋予指标省域内流转的政策,提升贫困地区从事增减挂的积极性。
非贫困地区也是可以开展增减挂工作的,指标也是可以流转的,但是目前政策下指标流转的范围局限于市域内。
将扶贫领域的社会效益剥离之后,增减挂的逻辑就是①实施增减挂项目→②产生增减挂指标→③指标流转获得收益。
加入融资
后:
①(资本金+贷款)实施增减挂项目→②产生增减挂指标→③指标流转获得收益(还款)代入政企关系后:
①政府与企业建立合规的合作模式→②企业利用(资本金+贷款)
实施增减挂项目→③产生增减挂指标→④政府流转指标获得收益→⑤政府将收益拨付企业用于(还款)
六、类型增减挂的分类可以从指标流转范围、政府与企业合作模式、资金回款路径三种口径进行分类。
按照指标流转范围分类:
跨省指标流转、省域内指标流转、市域内指标流转。
按照政府与企业合作模式分类:
PPP模式、招投标模式、政府授权模式。
按照资金回款路
径分类:
享有指标流转收益、不享有指标流转收益。
七、内容增减挂项目内容基本是农村拆迁、复垦与拆迁区居民的安置,根据安置方式的不同,如为货币化安置,则不涉及新建安置区;如为集中安置,项目内容中还需增加安置区建设。
和土储项目类比一下,土储项目内容基本为土地收储过程中涉及的拆迁补偿安置及土地一级开发。
项目内容
增减挂
土地收储
(一)
指标产生地块拆迁
土地收储地块拆迁
(二)
指标产生地块安置
土地收储地块安置
(三)
土地复垦
土地N通一平(一级开发)
八、企业参与的方式企业参与方式以PPP、招投标(政府购买服务和政府采购工程)、政
府授权三种方式分析。
可以看出,我们所探讨的企业参与方式,实质上就是企业与政府合
作的模式。
(一)PPP搜了一下项目库,居然真有入库的增减挂项目。
为什么要用“居然”请往回看一下增减挂的项目内容——拆迁、安置、复垦,很难找到可以使用者付费的部分,而增减挂项目区基本都是贫困区,一般公共预算的10%也将政府付费的天花板压得很低。
可能有人会问,指标流转收入是否可以算作使用者付费,或者算作同污水、垃圾处理一样按照收支两条线管理、表现为政府付费的特殊存在?
以目前已入库的项目看,答案是否定的。
(来源于财政部PPP项目库公开信息)回报机制为可行性缺口补助,非纯政府付费。
那么使用者付费部分来源哪里?
项目运作方式为BOT,Operate什么?
(来源于财政部PPP项目库公开信息)使用者付费每年为372万元,政府补贴从2018年的2498万元开始按3%速度增长。
可以看出项目主要还是依赖于政府付费,但使用者付费部分依然守住了占比10%的底线。
(来源于财政部PPP项目库公开信息)使用者付费与指标流转无任何关系,源于安置区的物业收入与农产品经营收入。
(来源于财政部PPP项目库公开信息)运营内容为农民住房维护、绿化养护、农产品经营。
这个名为增减挂的PPP项目,实际上和增减挂复垦多少耕地、腾退多少建设用地基本没有关系,现金流入和增减挂指标流转亦无关联,靠的主要还是财政支出。
①确定PPP的政企合作模式→
②企业实施增减挂项目涉及的工程与安置(资本金+贷款)→③安置区与复垦区产生经营收入、
政府给予补贴→④企业根据经营收入与补贴收入还款按照资金回款路径分类,本项目中企业不享有指标流转收益。
(二)招投标之前增减挂
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