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财政学论文
1引言
农民工社会保障制度的缺失严重地阻碍了我国城市化的进程,影响了我国社会公平、安全稳定以及经济社会的健康发展,也不利于“三农”问题的解决。
究其原因主要有长期以来的城乡二元结构下的户籍制度桎梏、社会保障的相关立法不健全、人们的一些思想观念阻碍以及资金短缺问题等多种因素共同造成的。
因此,要通过改革户籍制度,建立健全有关农民工社会保障的法律、法规,逐步完善农民工社会保障制度,加大财政对农民工社会保障事业的投入等一系列措施来解决这一新形势下的紧迫问题。
1.1建设农民工的社会保障制度的意义
农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军,目前全国进城务工和在乡镇企业就业的农民工总数超过2亿人,搞好农民工的社会保障直接关系到维护社会公平正义和保持社会和谐稳定。
2006年初,国务院下发了《关于解决农民工问题的若干意见》,提出了要积极稳妥地解决农民工的社会保障问题,这标志着我国社会保障工作又进入了一个新的阶段。
但由于现行不公平的制度安排及多种因素的影响,面向农民工群体的社会保障建设仍显得苍白,大多数农民工仍享受不到基本的社会保障。
农民工社会保障权益受损已影响到我国社会公平、安全稳定以及经济社会的健康发展,因此加快,具有十分重要的现实意义。
2我国农民工社会保障存在的问题
制度缺失使农民工社会保障仍滞后于形势的发展,农民工的社会保障几乎依靠于自己。
2.1社会保障覆盖面过窄
在现有的户籍制度下,民工进城后没有正式身份,在婚嫁、幼托、住房、社会保障等方面面临着一系列困难,而办理失业保险、医疗保险等都要求有本地户籍。
另外,在正常谋生过程中,还有名目繁多的暂住费、管理费等各种费用,增加了农民工的务工成本。
2.2工作环境差,工伤保险缺失
工伤保险是农民工最基本和最必要的保险制度。
工伤事故赔偿在农民工社会保障体制中是一个亟待解决的问题。
农民工的工作条件非常恶劣,工伤事故时常发生。
农民工从事着苦、累、脏、险的职业和工种,他们就业普遍存在的问题是劳动条件差、劳动时间长、劳动强度性大的现象,劳动者的权益得不到保障。
有很大一部分在存在严重安全生产隐患的行业就业,而有工伤保险的农民工不到3%,每年因劳动条件差而致伤、致残、致死的事故率非常高。
据劳动和社会保障部透露,在三种高危行业(采矿、建筑和暴露于危险化学品的职业)中,民工占伤亡人数总数的80%以上。
2.3医疗保险水平低
随着改革的不断深人,城市职工建立了与发展水平相适应的医疗保障制度,但农民工没有这个待遇,尽管农民工是以青壮年为主的群体,但在疾病侵扰时,由于缺乏医疗保障,不能及时就医,病情被拖延。
农民工医疗保险水平的低下,往往导致他们有病不能就医,小病酿成大病,甚至丧失劳动能力。
导致刚刚脱贫或走上小康之路的农户“因病返贫”、“因病致贫”。
2.4参加养老保险率低
农民工中有雇主的享有基本养老保险的比例大约在5%,这些人大都在效益较好的外资或大型国企就业,而且工龄较长。
那些无雇主的流动性更强的农民工享有养老保险的数字更低,养老问题便成了农民工的心头大患。
2.5社会福利与社会救助等未能与城镇职工等同
单位福利、社区福利与社会救助权益对他们来说几乎是可望而不可即的。
有雇主农民工享受到物质性社会福利的比例不足8%,一般与工龄和工作任务挂钩,实行的是工资福利。
农民工社会福利问题集中表现在以下两方面:
一方面是劳动者福利问题,主要体现在住房补贴、在职培训或进修、社区服务等。
在这方面农民工几乎不可能享受到同城镇一般职工所等同的所有福利待遇。
另一方面是农民工子女不能平等地享有受教育的权利。
3农民工社会保障现状分析
3.1工伤保险
在整个社会保障项目发展中,工伤保险项目的发展与普及化程度是最高的,然而,在我国以往的社会保障制度改革中,工伤保险却只能覆盖到城市的工人。
近几年,农民工工伤保险问题才逐渐得到国家重视。
2004年1月1日开始实施的《工伤保险条例》中规定把城市农民工人纳入其中。
2004年6月1日,原劳动和社会保障部又颁发了《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》,正式把农民工参加工伤保险提上日程,紧接着7月又发了《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》。
这实际上指出了城市农民工人社会保障制度的发展方向:
以工伤保险为重点,建立低标准广覆盖的城市农民工社会保障制度。
但是,但从各地的执行情况来看,实施效果并不十分理想,农民工自身并未真正享受到政策的果实。
1993—2003年,全国就业人员数从66808万人增加到74432万人,其中,第二产业就业人员数从14965万人增加到16077万人,而参加工伤保险的人数还不到5000万,还有1个多亿的工业劳动者没有加入工伤保险,这其中大部分是农民工。
而从目前农民工的就业行业分布来看,有近一半的农民工从事于工业和建筑业,而这些领域都存在着较高的工伤风险。
据调查显示,每年有数10万的劳动者因工伤事故和职业病走向死亡或致残,尤其是职业病的发生相当严重,仅尘肺病,全国已经累计发病55.8万例,而这其中绝大多数是农民工。
工伤保险的缺失正在损害着农民工的生存权益,给社会稳定造成不利影响。
据中国社会保障网资料显示2008年全国共发生各类事故413752起,死亡91172人,虽有减少,但基数还是较大。
工伤事故若是不能得到及时妥善的处理,可能直接引发一系列矛盾冲突,2002年,全国因工伤问题引发的行政复议和行政诉讼案件占劳动保障系统行政复议和行政诉讼案件的59%,在一些地区甚至高达70%。
因此,建立与发展工伤保险应当成为城市农民工人社会保障制度发展中最为重要和紧迫的任务。
3.2医疗保险
最近几年,农民工看病难的问题呼声愈来愈高,引起了国家和地方政府的重视,相继出台了一些政策。
但是医疗保险的参保率仍然处在低水平状态,据劳动和社会保障部的调查表明,农民工医疗保险参保率全国平均仅为10%左右。
首先,大多数农民工进城从事的是高强度的体力劳动,饮食条件较差、居住环境较恶劣,因此发生疾病的概率比较大。
对在北京务工的农民工的调查表明,生过病的农民工比例为46%,其中生过3次及以上疾病的农民工比例为17%。
其次,从农民工的参保退保率来看,参保率较低,而退保率较高。
根据调查,浙江、江苏省等10省市农民工参加城镇医疗保险的比例为13.89%,有63.73%的农民工没有任何医疗保险。
而农民工或因工作调动或因对社会保险缺乏信任退保的事情不断发生。
据统计,东莞市农民工退保人数每年达到20万人次。
因此,因缺乏医疗保障当疾病来临时大多数农民工看不起病,他们几乎是束手无策。
3.3养老保险
从社会保障的各个项目来看,农民工参加社会养老保险的意愿相对较高。
据对东部和沿海地区10个省(市、区)农民工社会保险的实证研究,计算出农民工对养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险五大社会保险的参保意愿得分,结果分别为3.47、2.40、3.29、2.27和1.06。
由此可见,农民工希望参加养老保险的意愿最为强烈,其余社会保险重要程度的排序是工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险。
近年来随着城乡一体化的建设,农民工参加养老保险成为可能,但是农民工养老保险的覆盖率依然很低。
据调查,目前农民工参加养老保险的总体参保率为15%左右,部分经济较发达的地区如广东、大连参保率也仅达到20%左右,在经济欠发达地区甚至还处于空白。
总体分析农民工养老保险覆盖率低的原因,我们发现:
首先从全国范围看,城市农民工的养老保险制度还很不完善,只有一些地方性的法规,全国性的立法还处于空白。
其次,从目前的社会养老保险制度来看,养老保险基金地区不统一与农民工高流动性存在一个矛盾。
城市农民工属于高流动群体,部分农民工的流动还带有兼业性,即农闲时在外打工,农忙时回家务农。
而目前的养老保险制度下,农民工更换工作之后转移原有养老保险关系尤其困难,即使个别的能转移,也是成本太高,加之现行政策允许农民工退保,结果就导致农民工随着工作地点的变动反复参保、退保,有的甚至在同一地区更换工作单位时也先退保、再参保。
据江苏省南京市社会保险结算管理中心统计,截至2005年8月中旬,南京市已有1600多人取消了社会保险账户,最多时每天有200多名外地务工人员办理养老保险退保手续。
当大多数农民工离开城市时只好取出个人账户中存钱,他们非但没有享受到养老保险的作用,反而为城镇养老保险金的积累作了贡献。
这不仅直接损害农民工享受社会保障利益,而且在一定程度上影响用人单位的参保积极性。
3.4失业保险
失业保险既可预防失业,也可促进就业。
由于农民工自身人力资本水平以及二元分割的劳动力市场和用工制度等原因造成农民工在城市的就业受到很多不公平待遇,失业成为不可避免的一个问题。
但是绝大多数农民工都没有享受到失业保险的益处。
首先,从农民工自身的人力资本水平来看,农民工受教育水平普遍较低。
调研资料显示:
从我国外出劳动力受教育水平普遍,小学和初中文化程度占了80%以上,高中及高中以上文化程度仅仅占到15.11%。
很多学者认为,农民工受教育水平低下是造成农民工就业低下的主要因素。
其次,从制度性因素来看,农民工受到二元分割劳动力市场和用工制度的歧视。
城市对农民工就业歧视表现在三个方面:
就业机会歧视、就业权益歧视和就业待遇歧视。
就业机会歧视直接影响到农民工在城市能否就业。
因此,这两个方面的影响,使得他们大多只能从事一些工作条件较差,工资微薄和随时可能失业的非正规部门的工作。
同时,长期在非正规部门就业使农民工人力资本投资受到制约,农民工技能水平得不到提高,这必然又制约农民工的再次职业选择和获得更多就业机会的可能,长此以往,便会形成一个恶性循环,从而不利于农民工素质的提升。
调查资料显示,在外出打工过程中,有50%以上的流动者换过1次和1次以上职业,60%多的流动者换过1次或1次以上单位,平均每年换工作单位的次数达到1.22次。
农民工失业后由于没有失业保险,只能靠自己过去的积蓄生活,有些不得不借钱和或者求助于亲朋好友的资助,靠社会保险和社会救助的非常少。
农民工进城的目的就是实现就业和增加收入,并且自己省吃俭用,将自己工资大部分寄回家中,来维持家中的日常开支以及子女的上学费用。
如果农民工在城市经常失业,那么他们的收入得不到保障,可能对城市的治安造成潜在的影响。
3.5生育保险
国家于1988年开始在部分地区推行生育保险制度改革。
生育保险制度主要覆盖城镇企业职工,部分地区覆盖了国家机关、事业单位、社会团体、企业单位的女职工。
截至2007年底,全国参加生育保险的职工达到7775万人,此处生育保险所覆盖的是城镇职工。
据调查,目前农民工基本未参加生育保险。
调查资料显示,25岁以下的外出女性打工者占到将近40%,且25岁以下的外出者未婚的占到多数,因此就需要为这一群体建立相应的生育保险制度。
由于我国农村妇女的生育保障主要由家庭负担,绝大部分“打工妹”的生育费都是由自己负担,孕期和产假期都没有工资,靠家人生活。
因此,不少“打工妹”一旦结婚生育,就意味着打工生涯的结束,不少企业在“打工妹”怀孕后就把她们辞退了,她们的生活也随之发生困难。
有的“打工妹”因无力支付正规医院生育费用,不得不求助于私人医生,这在一定程度上危害了母婴的健康,不利于下一代的健康成长。
因此国家应注重生育保险的建立,注重对女性的关爱,使女性外出劳动力健康地流动。
4农民工社会保障制度缺失的原因分析
目前我国农民工的社会保障制度仍然缺乏并存在障碍,这种保障缺乏的原因主要包括以下几个方面:
4.1主要原因——城乡二元结构下的户籍制度
城乡二元社会结构和城乡隔离的户籍制度是农民工社会保障缺失的主要原因。
我国全面推进社会保障制度改革,但迄今为止的各种社会保障制度改革的思路基本上还是以户籍为基础,且重心明显倾向于城镇。
我国城镇社会保障政策仍是基于城乡二元分割的劳动力市场所制定的政策。
城乡二元社会的消极作用已显而易见,它造成了城乡严重不平等,使农业滞后,农民收人低下,并进一步影响到我国城市化水平的提高。
4.2直接原因——社会保障的相关立法不健全
现行的社会保险法规政策中,至今没有一部综合的关于农民工社会保障的全国性专门法律、法规,全国性立法中对民工社会保险的规定也很少且很笼统。
长期以来我国社会保障立法不完善,缺乏对农民工的保护。
值得着重说明的是,2006年由国务院颁发实施的《国务院关于解决农民工问题的若干决议》,是对近年来解决农民工问题政策的一次系统梳理,也意味着国家对农民工问题的治理理念上升到新的层次。
但是,社会保障的相关立法不健全,导致执法难,实行起来更是困难重重。
4.3主观原因——思想观念上存在的问题
妨碍农民工社会保障体制建设的主观原因来自两方面:
一方面是地方政府。
农民工进城从事非农产业,虽然为城镇做出了巨大贡献,但同时也带来了城市就业、住房、公共设施、交通、安全管理等方面的负担,尤其是在国家财力紧缺的情况下,将农民工纳入社会保障体系无疑难度很大。
因此,地方政府往往采取消极的限制性措施,不重视农民工的社保问题。
另一方面来自农民工自身。
有的认为缴纳保险费更加重了他们的负担,减少了他们原本就不高的收入,所以,碍于眼前利益选择不参保;也有人担心现在交了这笔基金,将来也享受不到相应的保障,这是因为对社会保障的不信任;还有的是怕一旦自己提出要求就会失去工作机会而不敢向用人单位争取社会保障权利,这一点在现在是比较普遍的。
4.4客观原因——资金短缺
近年来,国家和政府已集中力量加强城镇社会保障制度的改革与建设,以确保经济体制改革的顺利进行,但城镇职工养老保险、失业保险、医疗保险及工伤保险等仍陷在资金困境之中。
当城镇社会保障制度运行受到资金限制时,若再将庞大的农民工群体考虑在制度范围内,必然要面临更为严重的资金困难。
5解决我国农民工社会保障问题的对策
农民工社会保障问题已越来越受到社会各界的关注,要切实解决农民工社会保障问题,必须采取以下对策:
5.1深化户籍制度改革,逐步取消户籍制度及附着其上的各种歧视性制度
改革户籍制度,彻底拆除分隔地区和城乡的围墙,形成人人平等、公平竞争、尊重个人选择的市场迁移机制,使一些有能力的民工进入劳动力市场,获得城市社会保障,而不是作为一个群体被排斥在城市社会保障体系之外。
户籍改革要想成功,将附在户口背后的就业、教育、住房、社会保障等等“衍生物”从户口簿上去掉,使农民工的社会保障权益与城市居民一道纳入社会保障体系。
5.2建立健全有关农民工社会保障的法律、法规
到目前为止,区域性的有关农民工社会保障的法规已经陆续出台。
然而,很多地方还没有出台相关政策以保障农民工的权益。
即使在各地已制定的法规中,也有不少规定的险种不完整,而且这些法规和规章的执行效果并不理想,也很难真正保障农民工的权益。
农民工的流动是一个全国性的现象,应该把相关的法规提高到全局的角度,提高立法的级次和权威性,制定综合性的面向全体公民的《社会保险法》或针对农民工的综合或单项社会保障的法律与法规。
这些社会保障应当优先包括:
5.2.1工伤保障制度
从层出不穷的外来务工人员工伤事故到规模惊人的外来务工人员职业病群体,以及由此而导致的数不清的劳资纠纷,均决定了针对外来务工人员的工伤保障制度应当作为我国最基本的社会保障项目尽快得到确立,这也是几乎所有建立了社会保险制度的国家普遍优先考虑的保障项目。
5.2.2医疗保障制度
具体而言,首先医疗基金有个缴费的底线,所有外来务工人员都要按此标准缴纳,按此层次享受的待遇为基本医疗待遇。
如果有外来务工人员有特殊的要求,需要更高的保障,可以多缴费参加大病统筹,这部分多缴的费用纳入民工的个人帐户。
5.2.3养老保险制度
养老保险是指劳动者因年老而失去工作能力之后,按照法律规定,由国家或社会给予一定收入补偿和提供物资帮助的一种社会保险制度。
对于这一点,虽然现在有些地方已经出台了相关的法规政策,但实际上要建立健全农民工的养老保险制度,其难度是相当大的。
5.2.4建立农民工的最低生活保障制度及相应的社会救助制度
最低生活保障制度是国家基于保障人权的需要对特困居民实施的一种无偿救助制度。
农民工作为农村“精英分子”的身份和责任使得他们一旦发生意外事故,对其自身和其家庭的打击将会是毁灭性。
所以,农民工社会救助制度的建立是非常有必要的。
5.3建立健全农民工社会保险关系的转移和接续机制
农民工社会保障管理既要考虑保持与现行制度的衔接,又要适合农民工的特点和需要。
从长远来看,应当把农民工纳入城镇社会保障体系,但农民工工作场所的不固定、工资收入的不稳定、未来归宿的不确定等因素又不得不考虑。
这就需要相关部门设计一个确保社会保障关系能够在城乡之间、地区之间转移的管理模式。
5.4加大对社会保障的财政投入,开拓多渠道筹集资金
农民工为我国的经济和社会的发展做出了巨大贡献,他们理应分享经济发展的果实。
各级政府应根据实际情况尽快改变财政支出份额偏低、地方财政投入不到位的状况,合理提高社会保障支出占财政总支出的比重,增强社会保障的稳定性与可持续性。
政府可通过发行国债等多种渠道筹集资金,分期负担,逐年化解转轨成本。
结论
虽然从长远来看农民工的社会保障制度是一种过渡性的制度,但是由于我国城镇化是一个比较漫长的过程,在一定时间内农民工还将长期存在,且农民工的人数庞大,因此,农民工问题处理得好不好事关国家稳定的大局。
从这个角度而言,农民工的社会保障制度的制订有其紧迫性和必要性。
至于建立什么样的社会保障制度,笔者认为适宜建立专门的以农民工群体为对象的保障体制,在制定的过程中可以采取重点突破,逐步推广,首先针对农民工急需解决的问题建立失业保险、工伤保险和医疗保险,然后再推广到生育保险和养老保险。
同时,由于农民工群体的特殊性,在制定保障标准的过程中要注意区分不同的农民工群体,按照其不同的需求制定政策。
农民工社会保障的建立可以提高农民工抗风险能力,降低预防性储蓄、促进消费,对于拉动内需和经济发展有着积极意义,建立健全农民工社会保障制度不仅是快速实现我国社会结构转型和提高城市化水平的需要,也是深化农村改革的需要。
它不仅有利于兼顾社会公平与经济效率,有利于社会稳定和发展,更是建设社会主义法治国家,构建社会主义和谐社会的需要,城市农民工的社会保障问题不仅关系其权益维护,也关系到我国农村城市化进程和全面建设小康社会的实现。
现阶段继续加快户籍管理制度改革,统一城乡就业政策,尽快消除农民工进入城市的体制和政策障碍,逐步构筑和完善覆盖城乡的社会保障体系,保障农民工群体拥有起码的生存和生活资料,依然是发挥农民工流动过程中积极作用的主要举措。
建立完善的社会保障体系才是制度改革的重点,也才能从根本上消除制度性障碍,那么游离于城乡之间的农民工才能真正享受国民待遇。
致谢
本文写作的顺利完成,要特别感谢陈彦军老师,她倾注了大量的心血。
她以其严谨求实的治学态度、高度的敬业精神、兢兢业业、孜孜以求的工作作风和大胆创新的进取精神对我产生重要影响。
陈彦军老师她渊博的知识、开阔的视野和敏锐的思维给了我深深的启迪。
从选题到开题报告,从写作提纲,到一遍又一遍地指出每稿中的具体问题,她严格把关,循循善诱,悉心指导,鼓励我要树立写作的信心,本文的完成离不开陈彦军老师的的教导,在此我表示衷心的感谢。
同时我还要感谢在我写作期间给我极大关心和支持的其他老师以及关心我的同学和朋友们。
最后,再次对关心、帮助我的老师和同学们表示衷心地感谢。
参考文献
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3胡婷.农民工社会保障问题及对策.决策﹠信息,2008(11)
4朱红英,刘春焱.中国农民工社会保障研究.四川理工学院学报,2009(02)
5沈伟杰.关于农民工社会保障立法的一些思考.大众商务,2009(4)
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