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电业市场化改革的起因及其对策
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电业市场化改革的起因及其对策
世纪之交,我国电业改革正处在关键时刻,在完成"集资办电"改革战略目标之后,跨入了"市场化改革"战略阶段。
一、电业市场化改革的起因及其历史必然性
我国电业的市场化改革,起因于客观环境的四大变化:
(一)经济体制环境的变化
我国经济体制正在从计划经济体制向市场经济体制加速转化,市场对资源配置的基础性作用逐步强化。
市场机制在整个经济生活中发挥越来越重要的作用,"打破垄断、引入竞争"已成为全社会的要求和共识。
(二)电力供需态势的变化
我国长期严重缺电阶段已经过去,电力供需态势已从供不应求转变为供需基本平衡,供略大于求。
(三)电业组织结构的变化
集资办电中涌现出大批独立发电公司,发电、输电、配电一体化的组织结构已被冲破。
独立发电公司作为电力市场的竞争主体,强烈要求公平竞争。
(四)电业所有制结构的变化
集资办电以来,国家鼓励国内外的经济组织和个人依法投资,兴办发电企业,我国电业所有制结构从单一国有制向多种所有制并存转变。
多种投资主体、多元利益主体、多元决策主体、多元市场主体的新格局已经形成。
上述四大变化决定了在集资办电改革完成之后,市场化改革成为历史必然。
集资办电阶段对调整电业政策利益机制是最有利的历史时期。
那么,为什么不再延续下去,而要转变改革战略,跨入"市场化改革"这一新的战略阶段呢?
这是由于两方面的理由:
1、集资办电改革的战略目标(解决缺电)已经实现,社会对电力的"数量需求"已初步满足,下一步应全面满足社会对电力四个层次的需求:
数量需求、质量需求、价格需求、服务需求。
2、集资办电取得巨大成就的背后,掩盖着以下两个问题:
一是电业的效率问题:
包括资源配置效率、电源和电网的结构效率、电力企业的运营效率;二是供电企业的服务质量和不合理的电价体系。
在电业的客观环境发生四大变化的情况下,基于上述两方面的理由,我国电业改革战略从"集资办电"转变为"市场化改革"就成为合乎逻辑的必然选择。
二、市场化改革将引发我国电业机制和政府管电体制的重大变化
在新电业体制下,电业运营机制将从传统的计划机制转变为由市场机制发挥基础性作用,实行市场与计划相结合的新机制;电业利益的调整将从优惠政策形成的利益激励机制转变为市场压力形成的竞争机制。
电业市场化改革是一场深刻的"机制转变"。
机制转变带来的利益,一是效率的提高,二是服务的改善。
因此,电业市场化改革具有两个特点:
1、电业市场化改革最大的受益者是电力消费者;电力企业得到的主要是竞争压力,它将迫使电力企业提高运行效率和服务质量;电业市场化改革的推动者必然是主要代表消费者利益的政府(当然也协调兼顾电力企业利益)。
2、电业市场化改革不仅仅是"改革电力企业"而且也"改革政府",在市场化改革初期,显得更为重要的是必须首先改革政府的管电体制和管电方式。
三、我国电业市场化改革的制约因素
在电业市场化改革的方案选择和决策时,必须认真考虑以下制约因素:
1、我国社会主义市场经济框架还仅仅初步成形,整个社会的市场化水平不高;
2、我国经济尚处在"发展中国家"水平,人均发电装机仅0.26千瓦左右。
中等发达国家人均发电装机达2千瓦,发达国家则达2.5至3千瓦。
可见我国电力供需态势虽已初步平衡,但发电能力的裕度很小。
3、我国电网比较薄弱,输电能力的裕度也很小,甚至存在"卡脖子"现象。
4、我国地域辽阔,各大区、各省之间差别较大,包括经济发展速度、电力需求增长速度、一次能源布局、电价水平和电价承受能力等都不均衡。
5、法制化水平不高,电力立法工作滞后。
6、金融市场、期货市场都不够成熟。
上述制约因素表明,在制定我国电业市场化改革方案时,应遵循四条原则:
一是不能简单照搬发达国家电业改革措施,需要根据我国国情、独特的改革目标和具体制约因素来设计改革方案;二是改革措施不应全国"一刀切",应鼓励因地制宜,从实际出发,创新创造;三是改革必须按照"渐进原则"制定分阶段计划,通过试点,分步推进;四是试点开路,发现新情况新问题,不断总结经验教训,探索前进。
四、我国电业市场化改革潜伏三大风险
(一)缺电风险
缺电风险的表现形式是由于电源不足或电网制约,不能满足用户的电力需求,重新出现拉电限电现象。
缺电风险的产生原因是:
1、缺电责任主体不明确。
在集资办电时期,实行各省电力供需自我平衡的责任体制,省政府和发电输电配电一体的省电力公司都承担解决缺电的责任。
在实行政企分开、网厂分开、竞价上网后,电网企业既无能力、也无义务对长期电力供需平衡负责。
在打破省间壁垒后,如果撤销省网电力市场,改为在大区电网电力市场和国家电网电力市场进行电力供需平衡的新体制,则省政府也不再对本省电力供需平衡负责。
究竟由谁负责长期电力供需平衡?
如果缺电责任主体不明确,则很有。
可能重新出现缺电风险。
2、实行竞价上网后,购电协议中对发电设备利用小时、上网电价、投资回报率等都不再承诺,国内民营投资者和国外投资者将会感到不确定性和投资风险较大,在电源项目的巨额投资面前望而却步,电力投资来源可能会缩小。
(只有国有投资者可能仍会进行投资,因其盈亏由国家承担,对投资风险不太敏感。
而国有发电企业之间的上网竞争,只能是一种"假竞争"或"模拟竞争",不能真正发挥市场经济条件下竞争机制的作用,也达不到电业市场化改革的目的。
)
3、集资办电期间的加价政策和贴费取消后,电力建设少了一块稳定的投资来源。
4、网厂分开后,电网企业不再投资电源,电源建设又少了一块投资来源。
5、电源建设项目的前期工作,以前由省电力局负责,撤销电力局并实行网厂分开后,电源项目前期工作由谁负责?
前期费用由谁支付?
6、一定比例的发电备用容量是保持电力系统稳定运行和可靠供电的必要条件。
然而谁负责投资备用容量?
网厂分开后,电网企业不能投资电源。
而参与竞争的发电企业希望系统备用容量减少,甚至缺电,则可抬高电力批发市场的实时价格,以获取更高的利润。
国外建立竞争性电力批发市场后,也发生备用容量逐年减少的现象。
(二)电价风险
现在,政府为了推动电业市场化改革,把"降低电价"作为电业市场化改革的一个重要目标,社会上也将此作为一种"政府承诺"。
当然,人们都理解和支持这种良好的愿望。
否则,如果电价不降反升,人们会问,搞这种改革干什么?
然而,影响电价的因素较为复杂。
今后电价既有可能下降,也有可能上升。
如果电价上升,那么"政府承诺"就可能产生"政治风险"。
美国加州就出现了这种情况。
今后,有利于电价降低的因素主要有:
1、集资办电中征收的电力建设资金及各级地方政府的层层加价,都被取消,用户负担减轻。
2、打破电力市场壁垒,开放电力市场和电网,资源优化配置,有利于电价降低。
3、在市场压力下,电力企业提高效率,降低成本,从而降低电价。
4、电力市场上的竞争,压缩电力企业的利润空间,从而降低电价。
另一方面,可能引起电价上升的因素主要有:
1、一次能源涨价,将使发电成本上升。
目前煤价有上升趋势,"西气"送到东部的价格也不会低。
2、环保要求越来越严,排放收费越来越高,大部分燃煤电厂都将装上脱硫装置,发电成本必然提高。
3、在"两改一同价"中,各省电力公司对城乡电网改造都投入巨额资金,需向银行分年还贷并支付利息,同时农村低压电网线损和乡村两级电工的费用转移进来后,电网企业成本增加,需要在电价中消化。
4、在电力批发市场的竞价过程中,如果供大于求,则市场实时电价下降;如果供求关系紧张,签至供不应求,则市场实时电价上涨,甚至成倍、成几倍地大幅度上涨。
美国加州电力市场就出现了这种现象。
以下几种原因都会导致电力市场价格飚升;电力需求增长速度预测失误;电力发展规划失误;电源建设滞后;市场设计和市场规则有漏洞;天旱水电枯竭;数台大机组同时被迫检修;网络制约;市场操纵。
5、有些地区、有些分类电价以前没有上升到位,本来就会补涨。
(三)电力系统大事故风险
我国在计划经济体制和传统电力体制下,建立了一整套高度集权的、以行政权力为主要手段的运行机制和事故防范机制。
在实施电业市场化改革后,将发生三个变化:
1、全国电力系统的集权程度大幅下降,横向各子系统之间、纵向发电、输电、配电各环节和各电力企业之间的独立性大大增强;
2、全国电力系统内部行政权力和行政手段的作用大大下降;
3、全国电力系统内部协调的难度增加。
由于上述变化,原有事故防范机制的作用将下降,整个电力系统的"稳定"和"秩序"将受到考验,因此,潜伏着电力系统大事故风险。
五、电业市场化改革的风险防范对策
(一)电业市场化改革必须"监管先行"
在时序安排上,必须把电力监管体制改革放在整个电业市场化改革工作的前列。
首先,必须建立与社会主义市场经济及竞争性电力市场相适应的电力监管体系。
由它负责具体实施国务院决定的电力体制改革方案;负责执行电力法律法规和政策;保障电力工业的健康发展和维护电力市场的正常秩序。
电力监管体制改革的关键是"政监分开,集中监管"。
政府负责制定电力法规和政策,监管机构负责行政执法和执行政策。
政府有关部门分头按其职权进行决策,电力监管机构集中行使电力监管职能。
建立高素质的、高效的电力监管体系,是我国电业市场化改革规避风险、取得成功的首要条件。
(二)高度重视并切实抓紧电力立法工作
必须组织较强的力量,积极配合立法机关做好《电力法》及电力法规的起草修改工作,努力早日建成以新《电力法》为核心的、与社会主义市场经济相适应的电力法律法规体系,为电力监管和电力市场规范发展提供法律保障。
当务之急是修改《电力法》,制定《电力监管条例》、《电价管理条例》、《电力市场规则》。
(三)防范缺电风险的对策
1、明确长期电力平衡的责任主体。
一些外国专家认为,"发电环节放开竞争后,长期电力平衡由市场负责,市场自会解决的。
"然而美国加州电力危机证明,待市场发出缺电信号时再去建设电厂已经太迟了。
因此,不能完全依赖"市场调节"来防范缺电风险。
责任与权力应该对称。
谁掌握以下四项权力,就由谁承担缺电责任:
①改革方案和电力政策制定权;②电力发展规划制定权;③电力建设项目审批权;④电价决定权。
由于政府和监管机构掌握上述四项权力,因此,应由政府和监管机构承担缺电责任。
政府和监管机构应制定一整套措施和工作制度,同时运用计划和市场两种手段,防范缺电风险。
2、竞争性电力批发市场,应尽量增大期货交易,减少现货交易。
竞争性电力批发市场的不同设计方案。
会带来不同的后果和风险。
近几年来,普遍存在一种肤浅的认识,认为竞争性电力批发市场就是"现货市场、报价竞争"。
其实这种认识是片面的、错误的、有害的。
美国加州的改革方案将上网电量都集中在现货市场竞价上网和结算,没有建立有效的期货交易渠道,这是改革方案的,一个重大失误,也是导致电力危机的重要原因之一。
我国竞争性电力批发市场的设计,必须以"期货交易为主、现货交易为辅",绝大部分批发电量都应以期货形式完成上网竞价交易。
其优点,一是可以防止电力批发价格的大幅波动;二是可以大大减少市场操纵现象;三是增大批发交易双方全年交易电量和交易价格的可预见性,有效地减少交易双方的风险;四是使电源投资者减少风险感,提高投资的积极性,从而减少系统缺电风险。
3、发电企业作为市场竞争主体,应大量引入民营投资,实行民营化。
引入民间投资好处很多,一是可大大增加投资来源;二是有利于建立规范化的法人治理结构和现代企业制度;三是可推动国有独资电厂开展资本运营和资产战略性重组,促使资本证券化和市场化,促进资产盘活和资本流动,并使资本在流动中增值;四是有利于实?
职工和经营者持股",激活企业潜力;五是有利于电力批发市场开展"真正竞争"。
4、建立-整套保持适度比例备用容量的保证措施和制度。
监管机构和市场交易中心定期发布市场供需信息及市场供需预测报告,吸引和引导投资者掌握投资机会;建设一批抽水蓄能电站、有调节能力的水电站以及启动性能较好的燃气轮机,作为系统的常规备用容量。
对这批机组在建设初期引入竞争机制,对投资者实行招投标,选择在同等技术条件下初始容量电费较低的投资者,以两部制电价的形式签订长期购电合同。
5、完善各级输电网,消除输电网络阻塞和制约,保证网络输电能力具有适当的裕度,保证省间和大区电网之间能够实现电力电量互补和备用容量互补,并在更大范围实施资源优化配置。
6、打破省间市场壁垒是防范缺电风险和电价风险的重要措施。
随着省间电力交易的增加,必须注意以下三点:
一是省间电力交易应实行规范化的期货交易;二是双方应信守购售电合同,合同中应有明确的违约处罚条款;三是省间期货交易电量如果是水电,应注意水电的保证率,购电方应根据保证率建设相应的备用容量,以免在枯水年和枯水期出现缺电的被动局面。
7、落实项目前期费用和前期工作责任机构。
各省电力监管机构必须制定一种适合本省情况的具体方式落实电源建设项目前期费用和前期工作责任机构。
8、学会从国内外金融市场筹措资金。
今后电力投资的主要来源将从集资办电时期的"加价"转变到国内外金融市场。
电力企业的领导者应学会并提高从国内外金融市场筹措资金的能力。
9、改革电力投资体制、电力项目审批程序和管理制度。
增大业主的投资决策权和投资风险责任。
简化审批程序,提高决策效率,促进电力发展。
(四)防范电价风险的对策
1、政府宣传的规范语言应是电业市场化改革将使"电价合理化",而不应承诺"降低电价"。
2、抓紧电价立法和电价改革工作。
制定《电价管理条例》,确定与社会主义市场经济相适应的电价形成机制,改革电价结构和电价体系,改革电价管理制度,使我国电价法规、电价形成机制、电价水平、电价结构、电价管理制度都走上合理的轨道。
需要指出的是,电力投资体制改革和电价改革是电业市场化改革的重要关键。
如果没有这两项改革的成功,我国电业市场化改革就不可能取得成功。
3、建立一次能源价格、上网电价、零售电价的联动机制。
这是电力企业防范电价风险的重要措施。
美国加州电网企业濒临破产的严重教训也印证了这一点。
4、设立竞争性电力批发市场的最高限价制度。
这是防范市场价格异动飚升和市场操纵的有效措施。
浙江电网电力市场由于设立了最高限价,2000年在全省用电量大幅增长的情况下,保证了市场的有序竞争和稳定,发挥了较好作用。
这与美国加州市场价格脆升、失控的教训,从正反两方面印证了市场最高限价制度的重要性。
5、打破省间市场壁垒是遏制省网电力市场价格波动的重要措施。
应将打破市场壁垒的原则转化为《市场规则》,并体现在市场技术支持系统的软件之中,从而减少人为干预,充分实现"三公",既优化资源配置,又防范价格风险。
6、消除省间网络制约,适度降低省间输电价格,这是促进省间电力交易和防范缺电风险、电价风险的重要措施。
7、规范电力期货交易。
电力期货交易是防范、化解、释放电力现货市场价格风险的有效工具。
电力交易的大部分(或绝大部分)电量都应通过期货交易来实现。
随着电力期货交易的发展,也可能产生一些衍生工具,这就对电力监管提出了更高的要求。
8、识别、查处、遏制市场操纵行为。
美国加州电力危机的严重教训之一就是市场操纵会对电力市场造成严重影响和破坏。
我国竞争性电力市场尚处在试点阶段。
目前电力法律法规也未对电力市场的操纵行为作出明确规定。
然而随着竞价上网的大面积推开,发生市场操纵行为的可能性是很大的,必须予以高度重视。
电力市场的操纵行为是指市场参与者以获取非法利益为目的,利用其发电机组、信息等优势,采用非法手段操纵电力市场价格,扰乱电力市场秩序的行为。
(五)防范电力系统大事故风险的对策
l、合理设计电网系统组织结构。
为了适应社会主义市场经济的要求,新的电网系统组织结构的特征是:
(1)"现代企业型"特征,主要表现在三个方面:
一是将政府职能分离出去;二是建立符合《公司法》和现代企业制度要求的公司法人治理结构;三是公司内部结构责权分明、精简、高效。
(2)"市场型"特征,主要表现在两个方面:
一是建立"透明、开放、安全、高效"的市场交易中心,开展公平竞争;二是将"发电输电配电售电一体化"的垄断型结构进行分解,逐步改为四个环节独立运行,以适应市场竞争的要求。
(3)"开放型"特征,主要表现在两个方面:
一是电力市场开放,输电网开放、配电网开放;二是资本结构开放,实行股权多元化。
根据电业市场化改革战略目标,电网系统组织结构改革应建立和强化三大功能:
(1)电网安全运行功能;
(2)电力市场高效运作和公平竞争功能;
(3)资本高效运营功能。
为了实现上述三大功能,电网系统组织结构改革的要点是:
(1)"分",目前主要是三个分开,一是政企分开;二是网厂分开,三是管制业务与非管制业务分开。
(2)"合"必须将"电网输电、调度、市场交易中心"合在一起,决不可分开。
在网厂分开后,已经消除了不公平竞争的体制障碍。
这三项业务之间联系非常紧密,时时刻刻需要协调和统一。
如果分开,将对电网安全不利。
(3)"适度集权",国电公司必须持有对大区电网公司和省电力公司的控股权,即《公司法》规定的资产收益权、重大决策权和选择管理者等权利,从而确保国电公司具有较强的战略规划能力、决策指挥能力和资本运营能力。
(4)"适度分权",国电公司对大区电网公司、省电力公司一般以母子公司方式为宜,一是有利于增强子公司的决策责任和经营积极性;二是有利于改革"大锅饭"机制;三是有利于消除"电力部工作方式"的惯性,而代之以"公司制工作方式"。
需要指出,电业市场化改革的主题是引入竞争机制。
凡是公平竞争的障碍,必须逐步排除。
因此,政企分开、网厂分开是必须的。
但是,如把大电网横向切割成几个不受国电公司控制的完全独立的板块,既无助于公平竞争,又有害于电网安全。
国电公司与大区电网公司、省电力公司之间的关系如何定位,这是集权与分权如?
适度"的问题。
显然,"过度集权"和"过度分权"都是不可取的。
尤其是保持国电公司对大区电网公司、省电力公司的母子公司控股权(三项法定权)对于维护大电网的整体性和统一性、防范电力系统大事故风险至为重要。
2、增强法律手段和经济手段的作用。
在全国电力系统内部行政手段的作用大为削弱的情况下,必须大大增强法律手段和经济手段的作用,以有效地维护整个系统健康、正常、稳定运行。
3、加快电网完善化,提高电网技术水平。
电源是"点",电网是"面";电源?
局部",电网则事关全局。
电网承担着保证供电质量、优化资源配置,并使电力批发市场的竞争得以顺利进行的重任。
必须扭转电网建设滞后的局面,加大电网投入。
国电公司及其所属网、省公司应在实施网厂分开时,将发电产权转让所得收入投入电网建设,加快电网完善化,提高电网技术水平,这也是防范系统大事故风险的一项重要措施。
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