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退耕还林的经济补偿机制
内蒙古财经学院本科毕业论文
退耕还林中的经济补偿机制研究
——以内蒙古自治区为例
作者王聪聪
系别经济系
专业经济学
年级06级
学号20604107
指导教师刘玲
导师职称讲师
内容提要
内蒙古的生态环境比较恶劣,主要体现在沙漠化加剧、植被破坏严重、水土流失依然严重、环境污染问题尚未根本解决;内蒙古的社会经济发展水平也较低,主要体现在总体经济发展水平低于东中部地区省份、产业结构层次低、对外开放水平较低、教育发展落后和消费水平低于东中部地区省份,这些成为内蒙古退耕还林经济补偿机制构建的现实基础。
在此基础上本文构建了一个新的补偿机制,主要从补偿主体、补偿对象、补偿标准和补偿方式等方面就行了研究,对过去的补偿机制进行完善,此外还对退耕还林补偿的配套机制包括产权机制、法律机制、生态建设效益评价机制、可持续发展的宣传教育机制等进行了研究。
最后,对内蒙古退耕还林经济补偿机制的构建提出了一些政策建议。
关键词:
退耕还林补偿机制内蒙古
Abstract
InnerMongolia'secologicalenvironmentisquitebad,mainlymanifestsinthedesertificationintensifies,thevegetationtodestroy,thesoilerosiontobestillseriousseriously,theenvironmentalpollutionquestionnotyetradicallytosolve;InnerMongolia'ssocio-economicdevelopmentlevelisalsolow,mainlymanifestseasttheoveralleconomicdevelopmentlevelislowerthanthemiddleareaprovince,theindustrialstructurelevellow,thelevelofopeninguptobelow,educationdevelopmentbackwardnessandtheconsumptionlevelislowerthanthemiddleareaprovince,thesebecometheInnerMongolianReturningfarmlandtoforesteconomycompensationmechanismconstructiontherealisticfoundation.
Thisarticlehasbasedonthisconstructedanewcompensationmechanism,mainlyfromaspectsandsooncompensationmainbody,compensationobject,compensationstandardandcompensationwayonthegoodresearch,hascarriedontheconsummationtopastcompensationmechanism,inadditionthenecessarymechanismwhichcompensatedtoReturningfarmlandtoforestincludingthepropertyrightmechanism,thelegalmechanism,theecologicalbuildingbenefitappraisalmechanism,thesustainabledevelopmentpubliceducationmechanismandsoonhasalsoconductedtheresearch.Finally,putforwardsomepolicyproposaltotheInnerMongolianReturningfarmlandtoforesteconomycompensationmechanism'sconstruction.
Keywords:
ReturningfarmlandtoforestCompensationmechanismInnerMongolian
目录
内容提要1
Abstract1
一、选题的背景及意义3
㈠选题背景3
㈡选题意义3
二、退耕还林经济补偿的理论依据4
㈠基本概念4
㈡退耕还林所提供物品的性质4
㈢经济补偿的实质4
三、内蒙古退耕还林现状及经济补偿机制5
㈠内蒙古退耕还林现状5
㈡内蒙古退耕还林经济补偿机制7
四、内蒙古退耕还林补偿机制存在的问题8
㈠资金保降体系不完善8
㈡科技支撑力度不够9
㈢对退还工程认识不足9
五、内蒙古退耕还林补偿机制构建的对策建议9
㈠合理确定补偿接受者9
㈡补偿的标准的确立9
㈢补偿要结合后续产业发展10
参考文献11
后记12
退耕还林中的经济补偿机制研究
一、选题的背景及意义
㈠选题背景
1.现实背景:
内蒙古脆弱的生态环境
内蒙古地区特殊的地理环境和气候条件,加上落后的经济使得生态环境极度脆弱,主要表现为以下几个方面。
第一,沙漠化面积在不断扩大。
内蒙古的沙漠化是多种原因造成的,有气候原因也有人为原因,更重要的是人为原因造成的,特别是过度放牧、过度采伐、水资源利用不当等行为。
第二,土地肥力下降,盐碱化面积增加。
由于技术落后,对土地的耕作仍然是粗放型经营,重用轻养,有的地区甚至是掠夺式的经营,造成土地肥力普遍下降,没有实现可持续利用。
第三,植被破坏严重。
植被的破坏主要是因为过度放牧和乱砍乱伐造成的。
2.政策背景:
我国生态建设的政策
我国在生态建设方面的政策,先后出台了很多,近期且影响比较重大的主要是下面两个。
2005年十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出:
“把节约资源作为基本国策,发展循环经济,保护生态环境,加快建设资源节约型、环境友好型社会,促进经济发展与人口、资源、环境协调发展。
”
2006年12月,中央经济工作会议上提出:
“推动经济社会发展切实转入科学发展的轨道,努力实现国民经济又好又快发展。
”
㈡选题意义
退耕还林经济补偿是一个较新的研究课题,在生态环境日益恶化的背景下,如何才能构建一个合理的经济补偿机制,促进生态环境的改善,为社会经济发展创造一个良好的发展环境,这是经济补偿的重要目标,本文对其进行研究,具有重要的理论和实践意义。
1.全新认识内蒙古生态恶化现状,为退耕还林经济补偿机制的构建提供现实依据。
内蒙古生态环境恶化是一个不争的事实,生态的恶化己经影响了西部乃至全国的社会经济发展,西部的生态恶化是关系到全国社会经济健康发展的重要因素。
虽然从上世纪开始,我国实行了一系列的生态建设工程,这些工程的实施对西部生态环境的改善起来了重要的促进作用,但是,从总体上来看,内蒙古的生态恶化并没有得到根本的治理,沙漠化加剧、植被破坏严重、水土流失依然严重、环境污染问题尚未根本解决、自然灾害频发、石漠化问题仍未缓解。
应该对生态问题进行深入研究,在此基础上探索一种改善生态恶化的途径。
2.对国内外生态补偿深入分析,为内蒙古生态经济补偿机制的构建提供借鉴。
生态的恶化影响了社会经济的发展,为了改善生态环境我国实施了一项重大的生态建设工程退耕还林工程,该工程的实施取得了一定的成效但也存在一些问题。
从1999年开始,在四川、陕西和甘肃三省率先启动了退耕还林试点工程,并于当年完成退耕还林38.巧万公顷,宜林荒山荒地造林6.65万公顷。
随后退耕还林工程在全国展开,并制定了一系列的相关政策,主要包括《退耕还林条例》、《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》、《国务院关于完善退耕还林政策的通知》等,其中对退耕还林的补贴政策、税收政策、产权政策和其他配套政策都做了详细的规定,这些政策对促进退耕还林工程的实施起了重要的促进作用,保障了退耕还林目标的实现。
二、建立退耕还林经济补偿机制的理论分析
㈠概念界定
1.退耕还林
退耕还林就是国家用计划和市场手段,以工程建设的方式启动,通过优惠政策的引导,变政府行为为企业、农户的自愿、自觉行动,实现沙化土地和退化坡耕地向林地的资源转化,改变不合理的土地利用方式,达到生态系统恢复和重建的目的,从而实现社会、经济和生态的可持续发展。
2.退耕还林经济补偿机制
退耕还林工程是一个宏大的系统工程,涉及经济、生态、资源、人口、教育、科技等诸多因素,具有复杂性、长期性、公益性的特点。
补偿机制则是通过一定手段,形成多渠道筹集退耕还林资金并对工程相关的实施者进行有效地补偿的一种制度。
㈡退耕还林所提供物品的性质
退耕还林所提供的物品可分为两类,即商品林和生态林。
退耕还林的根本目的是要为社会提供生态服务,而生态林或经济林是森林生态效益的物质载体,所以,可以将商品林和生态公益林看作是退耕还林经济活动的中间产品,而木材、其它林产品和林草的生态效益才是退耕还林还草的最终产品。
想了解这些中间产品和最终产品的性质,首先必须明确公共物品的概念。
1.公共物品的概念
公共物品与私人物品相比较,纯粹的公共物品具有以下三个基本特征。
(1)非排除性是指在技术上无法将那些不愿意为消费行为付款的人排除在某种公共产品的受益范围之外或者在技术上虽然可以排除,但排他的成本很高,以致于在经济上不可行。
(2)非竞争性是指某人对公共物品的消费不排斥和妨碍他人同时享用,也不会因此减少他人消费该种公共物品的数量和质量。
(3)消费上的非拒绝性是指只要身临其境的消费者客观上无法拒绝消费这一物品。
2.商品林的私人物品性质
商品林主要包括用材林和经济林,它的最终产品是木材和其他林产品,商品林本身及其最终产品均为私人物品。
但是,在经营过程中,商品林本身也发挥着生态效益。
因此,商品林生产实质上是公共物品(生态效益)和私人物品(木材和林产品)的组合生产。
㈢经济补偿的实质
退耕还林所具有的外部经济性导致了市场失灵,使得资源配置无效或低效。
因此,需要采用一些措施或途径来矫正或消除这种外部性。
归纳起来主要有两类:
一通过政府干预的手段,对于正的外部影响应予以补贴,对于负的外部影响应处以罚款,从而提高整个社会的福利水平;二是在产权明晰和交易成本为零的情况下,外部性可以完全通过市场解决。
在我国,对于退耕还林的补偿主要是采用政府补贴的方式来减少或消除这种外部性。
1.产权途径
张五常直接地说,外部性是一个没有实际意义的概念,他以排污为例说明:
外部性的程度是由界定排污权的费用和不界定排污权所造成的经济扭曲的两难折衷决定的,市场上的自愿合约会自动找到社会最优的排污水平。
这样一来,所谓外部性问题就实际上不过是一个产权问题,外部性问题也就自然而然地消失了。
2.政府干预
政府干预的方法主要有两种:
一是利用税收、补贴等非市场性经济手段;二是政府规制。
非市场性经济手段是指不通过市场交易来实现目标的一种手段,它主要借助政府的强制力量,通过价格、税收、信贷、收费以及补贴等具有一定强制性的手段。
政府规制,是指政府部门依据有关的法规,通过许可、禁止等手段,对企业的经济活动施加直接影响的行为。
三、内蒙古退耕还林现状及经济补偿机制
㈠内蒙古退耕还林现状
内蒙古是荒漠化最为严重的省区之一,全区荒漠化土地约占总土地面积的60%,建国以来虽然经过坚持不懈的努力,但局部改善、整体恶化的趋势仍未得到根本改变。
以干旱为主的各类自然灾害频繁,社会经济发展缓慢,全区沙漠化土地和潜在沙漠化土地约6.3亿亩,占自治区土地总面积的38%;水土流失面积2.8亿亩,占总面积的15.8%,造成平均每年流入江河的泥沙量近7.9亿吨;沙化退化草原面积5.8亿亩,占总面积的32.7%。
现有的耕地中,坡耕地面积4051万亩,其中25度以上的坡耕地144.9万亩;16—25度的坡耕地804.4万亩;6—15度的坡耕地2604.7万亩。
在现有耕地中,沙化耕地面积4272.3万亩,粮食产量28.35亿公斤,平均单产仅66公斤。
从总体看国家退耕还林政策得到了顺利的实施,取得了斐然的成绩。
退耕还林政策得到了广大农牧民的积极拥护和支持,各级各地积极主动地开展工作,切实保障了各项政策落实到位,从而使退耕还林工作有条不紊地进行。
从内蒙古全面实施退耕还林工程的5年看,成效显著。
2000年,国家启动试点工程,全区实际完成退耕还林工程建设177万亩,其中完成退耕地还林50万亩,完成宜林荒山荒地造林127万亩,项目涉及55297户农牧民,逐步发放了林权证。
2001年,国家除继续安排内蒙古黄河流域的11个旗县试点外,在京津风沙源治理工程中18个旗县又安排退耕任务。
2001年实际完成退耕还林工程建设186.2万亩,其中完成退耕地还林77.8万亩,宜林荒山荒地造林95.5万亩,项目涉及104031户农牧民。
2002年,内蒙古全面启动退耕还林工程,共涉及12个盟市81个旗县,全年实际完成退耕还林工程建设947.4万亩,其中完成退耕地还林349万亩,宜林荒山荒地造林598万亩,项目涉及155906户农牧民。
2003年,全区退耕还林工程建设994万亩,其中退耕地造林457万亩,荒山荒地造林537万亩。
2004年退耕还林工程进入第五个年头,为了减少退耕还林对粮食种植面积的影响,国家为内蒙古安排了650万亩的退耕还林工程建设任务,其中退耕地造林仅为160万亩,比2003年减少297万亩,宜林荒山荒地造林490万亩。
2005年底,全区共计完成国家退耕还林项目工程任务2987万亩,其中完成退耕地还林1114万亩;荒山荒地造林1873万亩。
全区退耕还林工程设计90个旗县、3个国营农牧场、2493个苏木乡镇、17246个行政村、1691121户农牧户。
五年来计划投资587600万元,其中种苗费补助148400万元,现金补助54900万元,粮食补助274500共计(折资38400万元)。
2006年自治区将继续将林业生态建设作为重点来进行,初步拟定的全区造林计划任务为1018.8万亩,其中退耕还林420.7万亩,荒山荒地还林598.1万亩。
2007年自治区退耕还林工程建设738万亩,其中退耕地造林306万亩,荒山荒地造林432万亩。
2008年退耕还林工程进入第九个年头,国家为内蒙古安排了690万亩的退耕还林工程建设任务,其中退耕地造林仅为160万亩,宜林荒山荒地造林530万亩。
截至2009年,国家在退耕还林还草工程实施上累计为内蒙古投资106亿多元,用于造林补助、农民生活补助、粮食折算资金等项费用。
仅2009年,国家就投人退耕还林直补资金22亿多元,退耕人口人均412元。
现在,2009年内蒙古累计完成退耕还林工程任务360亩,其中退耕地还林138亩,荒山荒地造林222亩。
工程建设涉及全区的12个盟市,96个旗县,830个乡镇苏木,8731个行政村,149万农户。
经过治理和保护,加上近几年年降雨较多,造林种草成活率大大提高,草场得到恢复,重点项目区生态环境也有明显改善。
2000年—2009年退耕还林的走势(如表1和图1所示)。
表12000年—2009年退耕还林成果表计量单位:
万亩
年份
退耕还林
荒山荒地还林
2000
50
127
2001
77.8
95.5
2002
349
598
2003
457
537
2004
160
490
2005
1114
1873
2006
420.7
598.1
2007
306
432
2008
160
530
2009
138
222
图12000年—2009年退耕还林走势图计量单位:
万亩
退耕还林工程在搞好生态建设的同时,为调整农村产业结构、促进地方经济发展和增加农牧民收入创造了契机。
在退耕还林工程建设中,内蒙古把退耕还林与调整种养结构、转变生产经营方式、扶贫开发和生态移民结合起来,转变了农牧业生产方式,种植业由广种薄收向精种高效转变,由单一粮食经营向粮、经、饲多元化经营转变,由数量扩张向质量效益转变,实现了退耕还林与农村经济结构调整相得益彰,齐头并进,走出了一条既能改善生态环境,又能促进农民脱贫致富和区域经济发展的发展双赢之路。
㈡内蒙古退耕还林经济补偿机制
在研究内蒙古退耕还林经济补偿机制之前,先对生态环境和经济发展的相互关系做一个简单的阐述,内蒙古生态环境的恶化并不是一种孤立的现象,它一方面和西部恶劣的自然环境相联系,另一方面是和西部经济社会总体发育程度低相联系。
内蒙古恶劣的自然环境导致生态环境的恶化是一个不争的事实,但是最根本是经济社会总体发展水平低是导致生态环境的持续恶化的根本原因之一,这里主要分析后一个原因。
内蒙古传统的农业生产方式加大了对生态环境的破坏。
西部大开发以来,虽然西部发展大型工业项目都可以享受到不同程度的国家优惠政策,但是由于内蒙古工业主要以资源加工为主,同时接受东部的产业转移。
从长远来看,以资源开发为主来发展工业是不合理的也是不经济的。
资源开发在短期内虽然带来了收入的增长,但是,由于产业链条短,产品附加值低,内蒙古难以从资源开发中得到更大的收益,加上本身生产技术水平较低,必将造成资源的浪费和生态环境的破坏;接受东部的产业转移也不是一条理想的途径,东部向西部转移的产业大多数是高耗能、高污染的企业,这些企业转移到西部在带动经济增长的同时也带来了严重的环境污染和资源浪费。
这种追求经济的短期增长的发展方式,结果是在经济增长的同时生态环境更加恶化,难以实现生态环境与社会经济的协同发展。
根据产业结构升级的规律,为了促进西部经济的发展必然要进行产业结构升级,产业结构升级的一个重要途径就是大力
推进工业化,提高第二、三产业在国民经济中的比重。
西部发展工业有其自有的优势同时也存在一定的缺陷,优势是西部资源丰富,这为工业化的发展提供了条件,缺陷是西部的工业水平较低,生产技术落后,再加上经济发展落后缺乏资本来引进先进的生产技术和生产设备,那么工业化的发展必然是以资源投入为主、技术水平相对落后的工业,这些工业发展的后果仍然是资源的浪费和环境的破坏。
1.多元化的补偿投入机制
内蒙古地区的生态建设工程的受益者不仅是本地区,东部地区和中部地区同样是受益者,生态改善之后,一些企业成为重要的受益者,那么这些企业也应该对此进行补偿。
政府是退耕还林补偿的主体。
退耕还林补偿所需要的资金量大,单凭个人或者企业难以承担巨额的支出,政府具有这方面的优势,可以集中资金投入到退耕还林补偿上来。
退耕还林补偿的根本目的就是促进生态环境的改善,生态环境改善是一个复杂的系统工程,各个地区之间的生态建设必须协调,这样可以实现更大区域内生态环境的协同发展。
因此,政府应该成为生态补偿的主体。
当前企业的退耕还林补偿除了对其征收生态税之外还可以采用多种方式,如企业定点帮扶,一个企业选择一个村子或者一个企业选择几户农牧户,采取承包的形式帮助他们进行生态建设和家庭经济发展,有利于加强对企业的考核,提高他们参与生态补偿的积极性。
2.完善的补偿评价体系
退耕还林补偿的评价主要包括三个方面,即生态效益、经济效益和社会效益。
生态效益是指实施生态补偿地区生态环境质量的改善,主要包括植被覆盖率、控制水土流失能力、生态系统平衡、防风固沙能力、净化空气能力等方面。
经济效益是指实施生态补偿地区生态建设对当地农牧民收入增长和地区经济发展的贡献。
社会效益是指生态补偿的实施对生态建设地区发展、社会公平、基础设施供给等方面的影响。
总之对退耕还林补偿应该建立一套科学的评价体系,以此确定退耕还林补偿的标准、方式等,提高退耕还林补偿的效益,进而促进生态建设的发展。
3.丰富的补偿体系手段
生态补偿可以采用多种补偿方式,除现金和实物补偿外还可以采用技术补偿、智力补偿、政策补偿等。
从技术补偿来看,内蒙古地区由于社会经济发展相对落后于东部省市,相应的生产技术水平也比较落后,在对其进行退耕还林补偿的时候还可以进行技术补偿,如一些先进的农业生产技术包括中低产田改造等,通过这样的补偿方式农村的自我发展能力。
从智力补偿来看,通过这种补偿来提高生态建设者的生产能力和就业能力。
农牧民的文化素质较低,主要是依靠广种薄收来维持生活,这样的生产方式必然会影响生态建设成果的巩固,因此应该对这些生态建设者进行智力补偿,主要是通过各种形式的培训和其他方式提高他们的生产能力,提高农作物产量。
从政策补偿来看,内蒙古地区为生态建设做出了巨大的牺牲,为了促进内蒙古地区的发展,在政策上应该采取一些不同于东中部地区的优惠政策。
四、内蒙古退耕还林补偿机制存在的问题
虽然内蒙古自治区退耕还林还草工作取得了较为显著的成果,但在现行退耕还林工作中仍存在着许多值得探讨的问题。
㈠资金保降体系不完善
有些地方政府没能实行专款专用,私自截留,使得退还工程前期经费不能按时到位或经费不足,造成工程不能按期进行,错过施工的最佳时期,从而影响工作的正常开展,甚至于浪费大量的人力、物力。
退耕还林工程是一项规模宏大的系统工程,涉及千家万户的切身利益,牵涉社会的方方面面,主管部门管理的工作量非常大,需要大量的管理费。
管理工作主要包括规划设计、培训、技术指导、检查验收、档案建设等方面。
由于内蒙古经济欠发达,前期管理费很难配套。
㈡科技支撑力度不够
多年来,在生态建设中,尽管提倡大力推广林业先进适用技术,但在具体实施中推广和应用得不够,有些地方甚至只停留在口头上,适用于本地区的好经验、好技术总结得不够,造成了本地区多年来无科技成果,造林的质量和效益受到影响。
㈢对退还工程认识不足
由于认识不足,各地在落实政策时,一哄而上,大量栽种大面积实施,而没有进行必要的勘察,也没有一个合理的规划,什么土地该种什么样的树种或是草。
且地方政府为了节约资金而少栽,造成种苗量的严重不足。
以至以次充好、以小充大的现象时有发生。
加上“重栽、轻管”,林粮间作,管护粗放,致使林木成活率不足70%。
且林木质量普遍不高,都是为了应付检查才种植,这样就缺乏主观积极性。
使得政策落实不足,只有表面而没实质,更不要说管护了。
从短期看,政府的补贴能够超过农民种粮的生产成本,农民认为该工程有利可图而积极参与。
从长期来看,政府的补贴一旦停止,工程参与农民便会认为种树收入不足而复垦耕。
而不会积极的支持退耕还林工作。
使得工程实施的质量得不到保障。
五、内蒙古退耕还林补偿机制构建的对策建议
㈠合理确定补偿接受者
退耕还林补偿的对象就是接受补偿者,只有合理地选定补偿对象才能保障补偿资金等的高效利用,顺利实现生态建设的目标。
退耕还林补偿的对象大体应该分为以下几部分:
首先是地方政府,地方政府其实在生态建设过程中放弃了发展机会甚至增加了支出,因此应该对这些地方政府进行补偿,特别是一些贫困地区,通过对这些地方政府的补偿来促进生态建设的进行。
其次是生态建设地区的农牧民。
生态建设地区的农牧民为了生态建设而付出了巨大的代价,他们的收益受到了损失,因此应当对他们进行补偿,这也是退耕还林补偿中主要的补偿对象。
再次是企业等其他主体。
有些企业在自己的生产工艺或其他方面的改进,使得生态环境得到了相应的改善,如企业投资处理污水等,这些都应该得到相应的补偿,因为其他人从中受益。
总之,退
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