行政诉讼主体若干问题研究.docx
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行政诉讼主体若干问题研究
行政诉讼主体若干问题研究
行政诉讼主体若干问题研究
一、行政诉讼参加人的基本知识
行政诉讼的主要参加人,包括原告、被告、第三人、代理人和代表人等。
原告:
能够充当行政诉讼原告的,是与被诉具体行政行为存在着法律上直接利害关系的人;
《行政诉讼法》第25条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡,其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止,承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
《行政诉讼法解释》第十四条合伙企业向人民法院提起诉讼的,应当以核准登记的字号为原告,由执行合伙企业事务的合伙人作诉讼代表人;其他合伙组织提起诉讼的,合伙人为共同原告。
不具备法人资格的其他组织向人民法院提起诉讼的,由该组织的主要负责人作诉讼代表人;没有主要负责人的,可以由推选的负责人作诉讼代表人。
同案原告为5人以上,应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼;在指定期限内未选定的,人民法院可以依职权指定。
第十五条联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方,认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的,均可以自己的名义提起诉讼。
第十六条农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服,可以自己的名义提起诉讼。
第十七条非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的,该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。
第十八条股份企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的,可以企业名义提起诉讼。
被告:
行政诉讼被告,一般来说指的是具备行政主体资格、以自己的名义作出被诉具体行政行为、原告针对其提起诉讼的机关、机构或者组织。
《行政诉讼法》第26条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的,共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。
《行政诉讼法解释》第十九条当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为,向人民法院提起诉讼的,应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。
第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出具体行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。
行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下,以自己的名义作出具体行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。
法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。
第二十一条行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下,授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,应当视为委托。
当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。
第三人:
行政诉讼第三人,是指同被诉行政行为有厉害关系但是没有提起诉讼或者同案件的处理结果有厉害关系,经自己申请或者法院通知而参加到原、被告业已开始但尚未结束的行政诉讼审理程序中的公民、法人或者其他组织。
代表人:
当事人一方人数众多的共同诉讼,可以由当事人推选代表人进行诉讼。
代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力,但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求,应当经被代表的当事人同意。
二、原告资格研究
(一)我国行政诉讼原告资格制度的历史演变
建国以来,我国行政诉讼原告资格法律制度的发展大体上经历了四个发展阶段,这一过程与我国行政诉讼的发展相一致,每一阶段的发展状况在大体上也是与我国当时的政治、经济和文化相适应的。
“无标准”阶段(1949年-1982年)
70年代以前,我国实行高度统一的计划经济体制,国家利益高于一切,个人的主体地位完全被抹杀,长期无民主法治可言。
因此,此时我国尚没有孕育行政诉讼制度的土壤,当然也就无所谓行政诉讼原告资格制度。
后来,实行改革开放,商品经济得到初步发展,个人利益也开始受到重视,但是控制公权、保护私权的思想和法律都还处于酝酿阶段。
所以,到1982年《民事诉讼法(试行)》颁布前的这一阶段,是我国原告资格的“无标准时期”。
“法律规定的标准”阶段(1982年-1990年)
虽然随着改革开放的深入,商品经济和政治民主都得到大力发展,但是行政诉讼赖以产生和发展的经济基础和上层建筑尚处于摸索阶段。
此时建立行政诉讼制度已成必然,但还无法取得独立地位,原告资格问题也处于“摸索”状态,只能由各个法律法规根据实际情况分别规定。
“合法权益标准”阶段(1990年-2000年)
80年代中后期,我国的经济体制改革己取得了较大程度的发展,个人的经济利益和民主权利受到很大程度的重视,建立独立的行政诉讼制度已成为时代的需要,“合法权益标准”也就顺应时代的要求而得以确立。
《中华人民共和国行政诉讼法》的颁布施行标志着行政诉讼与民事诉讼相分离,取得了独立地位。
该法第2条的规定在行政诉讼原告资格上取消了“法律规定的标准”,代之以统一的、宽大的“合法权益标准”。
与原有法律相比,《行政诉讼法》在立法的价值取向上已从保障行政权转变为保障公民权和保障行政权并重。
“合法权益与法律上的利害关系并用”阶段(2000年-至今)
2000年最高院颁布的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》涉及原告资格的内容主要集中在受案范围和诉讼参加人两部分,“这应当视为对我国行政诉讼原告资格制度认识的一个新发展,在理论上和实践上均具有重要的指导义。
”根据第12条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼”的规定,很多学者以“法律上的利害关系”为标准界定原告资格,但是仍有一些学者继续用合法权益”标准,于是出现了两者的并用阶段。
(二)国外有关行政诉讼原告资格的确定标准
西方法治国家普遍经历了一个放松原告资格严格限制的过程。
以英美为例:
美国司法审查诉讼中的原告资格标准实际上经历了从“权利侵害”标准到“法定损害”标准,再到“双层结构”标准,最后是“事实不利影响”标准的演变过程。
美国40年代以前,规定当事人只能在权利受到侵害时才有起诉资格,而现在,当事人所主张的利益,只要有可能处于法律所调整或保护的利益范围以内,就有起诉资格。
在英国,1978年以前的原告资格因救济手段不同而有所区别。
当事人申请私法上的救济手段时,只能在个人权利受到公共机构的违法决定侵害时才能起诉。
而申请公法上的救济手段由于以英王的名义提起,起诉资格的限制较宽,只要当事人的直接利益因公共机构的违法决定受到侵害,就有资格向法院起诉。
另外,在公法上的救济手段中,对申请强制令的资格比申请调卷令与禁令的资格的限制更严,这种复杂的起诉资格对公民起诉很不方便。
1978年最高法院新规则统一了申请公法上的救济手段和申请私法上的救济手段所适用的原告资格,方便了当事人的起诉。
(三)行政诉讼原告资格之限制
《行政诉讼法》第25条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。
”也就是说,原告的诉权及其行使,应当建立在一定合法权益的存在及其合法权益受到了诉讼案件中所要审理的事实的侵犯或者影响。
1、有法律上的利害关系是相对于事实上的利害关系而言,且是特指有行政法上利害关系。
与具体行政行为有法律上的利害关系包含几个方面:
(1)该行为与起诉人之间形成行政法上的权利义务关系;
(2)该行为对起诉人的合法权益产生实际的影响;
(3)该行为与起诉人的合法权益受影响之间有内在关联;
(4)起诉人主张的合法权益是法律上保护的权益。
2、具有法律上的利害关系应当包括形式上的利害关系和实质上的利害关系。
形式上的利害关系是指具体行政行为的外在形式上已经明显与相对人形成权利义务关系。
实质上的利害关系是指具体行政行为虽然外在形式上与公民、法人和其他组织没有形成权利义务关系,但实质上却直接涉及和影响了该公民、法人和其他组织的权益,具有法律上的利害关系。
例如,行政机关批准公民甲取得一宅基地使用权,而批准的宅基地的用地面积和位置与公民乙已经合法取得的宅基地部分重合。
从形式上看,行政机关的批准行为是针对公民甲,并不涉及公民乙,但实质上行政机关的批准行为对乙的合法权益造成损害。
在这种情形下,乙应当具有原告资格。
那种在形式上明显具有法律上利害关系的情形争议很少,也不是法律调整的主要内容。
争议较大的是实质上有法律利害关系的情形,司法解释第12条对于从实质上确定对其合法权益具有实际影响的当事人的诉讼权利和实体权益,有着重要的意义。
3、“有法律上的利害关系”应当是一种直接的利害关系,不是一种间接的利害关系。
起诉人向法院主张其受到侵害的合法权益是被诉的具体行政行为直接造成的,而不是间接造成的。
如果起诉人主张的侵害和影响是由具体行政行为间接造成的,依据我国目前的法律规定,起诉人与被诉的行政行为作出者之间不形成行政法律关系,起诉人不能直接向行政主体主张权利,起诉人当然也就不具有原告资格。
例如,甲乙两公司签订买卖合同。
甲公司因违法经营被工商行政机关处罚,致使甲公司无法向乙公司履行合同义务,乙公司因甲公司的违约而造成损失。
那么,乙公司能否起诉该工商行政机关呢?
因为,工商机关的处罚行为与乙公司无论在形式上还是实质上均没有形成直接的利害关系,乙公司受损只能通过向甲公司主张违约,而不能起诉该处罚行为。
(四)我国行政诉讼原告资格存在的问题
通过以上对我国行政诉讼原告资格的分析可以看出,我国行政诉讼原告资格存在的问题主要有以下方面:
1、不利于行政诉讼价值的体现。
行政诉讼制度的价值在于保护公民、法人
报》上公布相关的典型案例这两种灵活的方式来及时地确认新出现的原告的资格,从而指导下级法院开展审判工作。
这与原告资格确定之本身的政策性特点是非常吻合的,应当成为我国立法和司法实践的一种理想选择。
三、确认行政诉讼被告的若干问题
(一)确认行政诉讼被告的标准问题
我国行政诉讼被告的确定标准——“行政主体”标准。
我国目前行政诉讼被告的确定标准是以行政主体理论为指导的。
20世纪80年代末,我国在起草《行政诉讼法》时,为了方便确实行政诉讼被告,出于技术性需要的考虑,我国从国外引进了“行政主体”的理论。
被告资格是个程序问题,行政主体是个实体问题。
我国行政诉讼法以行政主体作为被告的确定标准,对被告的定义从实体上直接进行定义,也就是只有合法行政主体才能成为适格被告,这意味着在起诉审查阶段就要解决行政主体是否合法的问题,超越了程序阶段的性质和任务,将程序问题与实体问题相混淆。
“法律、法规授权组织”这一概念存在缺陷。
首先,“法律、法规授权的组织”与称其为一个概念,倒不如说它是一个描述性解释,大多数法学教材也只是列举哪些组织是法律、法规授权的组织,而对授权的法定规则,法定程序等具体内容疏于论述,造成这一概念更加含混不清。
其次,这一概念并不周延,因为许多非政府组织从事的公共事务并没有法律法规明确授权,但他们行使公权力的行为必须有行政法的控制。
(二)国外行政诉讼被告资格的确定标准及借鉴
相对于我国被告适格的复杂、易于变动及不易确定而言,在其他国家,被告的适格较为容易。
各国关于行政诉讼被告资格的具体规定
1.日本。
日本《行政事件诉讼法》第11条规定,撤销之诉,以原裁决或原处分机关为被告,机关裁撤时,以承受其事务的机关为被告。
确认之诉、当事人诉讼,以该法律关系的一方当事人为被告。
民众诉讼、机关诉讼,原则上依法律规定决定被告,无规定时,依其性质决定被告。
2.美国。
美国《联邦程序法》第10条规定,以发布行政处分的机关为被告,但总统不得为被告,对总统处分不服的,应以直接执行总统处分的官吏为被告,向联邦请求赔偿,则以合众国为被告,以总检察长为诉讼代理人。
美国在放弃主权豁免制度以前,司法审查中国家和政府不能作为被告,只能以官员作为被告,放弃主权豁免以后,司法审查可以对美国、对机关以其机关名称、或者适当的官员提起。
而且原告有权选择是对其中一个起诉还是合并起诉。
3.英国。
在英国,英王不能作为名义上的当事人而应由有关的部作为原告或被告,财政部必须公布一个名单指出可以作为原告或被告的部的名称,该部不论是否有法人资格都可以作为当事人。
没有指定的部作当事人或不能确定的,由检察总长作为当事人。
(三)“谁主体,谁被告”原则的弊端
其一,由于行政主体理论决定着行政诉讼案件的被告的确认,致使实践中一些虽然行使公权力或者行使公共管理职能,但是却不是行政主体的组织类似村民委员会、高等院校、行业协会等,在当事人认为这些组织的行为致使自身权益受损的情况下却不能进行权益维护,造成当事人行政救济范围狭窄。
以村委会为例。
不能被提起行政诉讼的缘由是认为其不具备行政主体资格。
它不是“享有国家行政权,能以自己的名义行使行政权、并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织”。
但是村民委员会行使职能作出的行为从法律关系上看属公法的范畴,村民委员会为办理公益事业和公共事务要与村民发生管理和服务关系,显然两者之间并非完全平等的民事主体之间的关系。
一旦一个组织拥有一定支配对方的权力,就很难讲两者之间的关系是平等的。
“在一般人的观念中,只要是一种公益的权利和义务活动的约定,都会被视为一种权力。
而这种权力立即就会与行政机关联系起来。
”从法律规则而言,适用村民委员会行使职能的,目前仅有村民委员会组织法,而规范公共管理和服务职能的组织法往往被归入公法的领域。
其次,根据公务标准,直接以满足公共利益为目的的活动是公务活动,适用行政法(这里需要说明的是法国关于行政机关的范畴要大于我国,其还包括了公务法人等组织)。
村民委员会虽然不是我国意义上的行政机关,但足其行为的目的是“发展农村基础民主,促进社会主义物质文明和精神文明”,维护农民的公共利益。
仅此两项标准足以将村民委员会纳入行政诉讼范畴。
其二,“谁主体,谁被告”标准,导致被告确认复杂化。
行政诉讼的被告作为行政诉讼的主要参加者,体现的更多的是作为诉讼活动参加者的程序价值,而以行政实体法上的行政主体来决定诉讼被告,将复杂的行政主体理论施加到诉讼被告资格上,让实体与程序上不同的主体适用统一的主体理论,最终只能是使简单的问题复杂化。
其三,行政主体理论确认诉讼被告资格,忽略了被告作为诉讼主体的自身程序价值。
行政诉讼被告,是诉讼活动的主体,而“谁主体,谁被告”标准将二者统一而论,完全忽略了诉讼主体自身的程序价值。
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