当前我国部门预算改革中存在的问题及建议.docx
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当前我国部门预算改革中存在的问题及建议
当前我国部门预算改革中存在的问题及建议
部门预算是市场经济国家普遍采纳的预算编制方式。
随着我国部门预算改革的不断深切,部门预算制度日趋完善,改革的成效正在慢慢明显。
本文将从理论和实践层面对当前部门预算改革中存在的深层次问题进行分析和论述,最终提出进一步完善部门预算制度的建议和方法。
一、部门预算改革中存在的问题
(一)财政与部门间的关系难以理顺。
部门预算改革的本质特点确实是改变了原先按财政资金性质和部门交叉治理的方式,以部门为依托构建新的预算治理体系。
从近几年的部门预算改革实践看,财政部门与政府其他部门的关系尚未专门好的理顺。
一、部门预算是以部门为主的“被动”预算。
我国目前的部门预算主若是依托部门来编制的,财政部门只是在部门上报预算的基础上,依照财力状况酌情砍压,最终汇总编制财政总预算。
相当多的人将其视为部门预算的庞大优势,以为将具体的预算编制工作下放给部门,有利于财政部门腾出时刻进行宏观治理。
究其实质,那么是财政部门无法全面把握部门的预算资源、预算需求,客观上造成了以部门意见为转移的局面。
从西方部份国家部门预算编制看,更多的是一种“主动”预算编制,法国预算局乃至是依照自己把握的信息直接编制各部门的预算,然后以此与各部门见面商讨。
二、财政在同部门间的博弈中往往处于劣势。
财政与部门之间由于职能和分工的不同,它们之间存在着严峻的信息不对称,致使财政难以准确了解部门真正需要的资金金额,这就产生了道德风险和逆向选择,部门往往会通过举高预算额度来欺骗财政部门。
财政对政府其他职能部门的道德风险和逆向选择是了解的,老是要凭体会对部门提报预算进行削减。
在这种情形下,若是一个部门实事求是的提报自己的资金需求,反倒得不到足够的资金,因为财政部门理所固然地以为它也举高了价钱。
在这种共识的指导下,部门提报预算确信会大大高于实际的资金需求量,也会大大高于政府财力可能,财政在与部门间的博弈进程中仍处于劣势。
3、财政内部遍地(科)室存在着“自我扩张”意识。
部门预算改革一个重要的配套方法确实是理顺财政内部的治理体制,对各业务处(科)室职能从头界定,一个预算单位只对应一个财政业务处(科)室,实现预算分派治理主体一元化。
在这种情形下,分管业务处(科)室站在各自不同的角度,为分管部门争资金,争项目,而不是站在财政全局的角度,对部门上报预算进行严格的审查。
经各业务处室审核后初步汇总编制的财政预算要大大高于昔时可用财力,预算处只好依照昔时财力状况逐个儿与业务处室谈判,有的地址乃至只好利用“基数法”,依照各业务处室上年分派资金额度适当增加后切块处处室,以确保财政预算总额不冲破。
财政内部的这种“自我扩张”机制,客观上降低了预算编制效率。
4、预算分派权不统一,事业单位退出机制不顺畅。
目前在财政部门之外,还有部份部门具有预算分派权。
多重预算治理分派权不仅与市场经济与公共财政的要求不相适应,还阻碍到部门预算编制效率,提高了部门预算编制、执行、决算进程中的交易本钱。
对事业单位而言,那么存在着改革滞后、退出机制不顺畅的问题,最典型的确实是目前各地普遍存在的“差额改全额”的现象。
在以前收费、罚款没有取得有效操纵的时期,各地增设了很多依托收费生存的事业单位,这些单位能够说是“因费而生”。
随着国家对收费项目的清理、取消,很多赖此生存的事业单位失去了经费来源,这些“因费而生”的单位本应“清费而灭”,却借取消收费之机改成了财政全额拨款单位。
(二)缺乏部门预算编制的监督和绩效考核机制。
一、人大对部门预算的监督流于形式。
目前人大审议部门预算的时刻很短,在如此仓促的时刻内,要想认真、逐项地审议部门预算很难做到,只能对预算进行整体性、一样性审查,最终流于形式。
从西方近代议会的进展史能够看出,近代议会是在争取财政权的进程中得以产生、进展和壮大的,能够说,议会的财政权乃至是先于立法权而存在。
而长期以来我国人大对政府财政的监督一直比较弱化,部门预算改革也没有从全然上扭转这一局面。
在人大对部门预算的审批权缺位情形下,仅仅由财政部门自我自发改革,那么这场改革也是不完全的,更不能提高到“革命”的高度。
二、部门预算执行显现法律空档。
我国一直实行历年制预算年度(每一年1月1日至同年12月31日),而中央和地址预算草案要待3月份以后举行的各级人代会审批(全国人代会一样在3月份召开,近几年来地址人代会召开时刻有前移至1-2月份召开的趋势),致使预算年度的起始日先于人代会审批日,造成部门预算取得批准并开始执行的时刻远远滞后于预算的编制,这意味着一年中有1/4的时刻事实上没有预算,或说执行的是未经法定程序审批的部门预算,不仅冲击了预算的正常进行,而且使部门预算的严肃性大打折扣。
3、部门预算的透明度不高,公众参与度较低。
目前,公众对预算的了解,恐怕只有报纸登载的财政预算报告,其他所有的政府的或部门预算数据、决策进程对一般公众而言,几乎都属于机密范围。
这与西方一些国家能够通过互联网免费下载、在书店里购买到政府预算一揽子文件形成了鲜明的对照。
预算反映着政府的职能与政策的方向,预算收支的多与少、预算来源的转变、预算资源投入的范围,都对公众和企业产生实质的阻碍。
提高部门预算的透明度和参与程度,让公民、企业对自己将要承担的纳税义务与将要取得的公共效劳,发表观点,提出建议,不仅有利于预算决策的科学化和民主化,而且也便于预算通事后的有效执行和政策的顺利推动。
4、没有成立对部门预算编制质量和项目绩效的考核机制。
尽管部门预算改革在全国各级普遍推开,但部门预算的编制质量如何,部门决算同年初部门预算的不同程度有多大,鲜有人对此进行详细考究。
从那个角度看,部门预算改革还不够深切和完全,形式上的改革恐怕要多于内容上的改革。
同时,部门预算专门是项目支出预算尚没有成立起有效的绩效考评、追踪问效机制,在具体编制进程中,由于项目缺乏可比性,可行性论证也不够充分,难以做到分轻重缓急排列顺序。
关于财政预算安排项目的实施进程及其完成结果进行绩效考核尽管也是大势所趋,但各级财政部门对此普遍缺乏体会,而事实上也存在较大难度。
(三)科学的定额标准体系尚未成立。
一、现行的定额标准仍然具有“基数法”的痕迹。
部门预算的重要基础是科学、合理的定额体系。
现行的定额不依照单位的工作任务和财力的可能计算出来的,而是在承认部门和单位以前年度支出事实的基础上,依照历年的决算数据倒推出来的。
如此的定额,将传统功能预算下的部门间苦乐不均的状况给予延续,承认了以前不公平的部门间支出水平,无法真实反映部门单位的职能大小和权责轻重。
二、确立科学的定额标准体系往往容易遭遇两难悖论。
在实践进程中,科学定额体系的成立超级容易陷入一个两难悖论。
一方面为了使定额标准加倍接近单位的实际情形,与定额直接相关的部门单位分类分档应该越细越好,从理论上讲,应该一个部门单位一个定额方能最大限度地切近单位的实际需要。
但分类分档越细也就失去了确立定额标准的目的,定额标准涵盖的范围过窄,预算分派的公平性也很宝贵到表现。
另一方面,若是过度强调预算定额的统一,抑制个性突出共性,类档线条粗犷,对部门职能的特殊性考虑不够,又不免造成削足适履,无益于部门工作开展和踊跃性的发挥。
3、从部门预算的实践看,关于预算定额的另一个重要问题确实是定额的调整问题,即如何调整和调整频率。
是依照财力状况按“基数加增加”的方式调整,仍是个别部门、个别项目微调,是定额相对稳固仍是每一年调整,这些问题不解决,都会对部门预算编制产生不利阻碍。
(四)以收付实现制为基础的预算会计与部门预算改革不相适应。
目前人们对预算会计改革与国库集中支付等的直接联系已经大体形成共识,但对预算会计改革对部门预算的阻碍却没有给予应有的关注。
一、现行预算会计制度无法为部门预算编制提供准确的会计信息。
在“基数法”预算编制方式下,对预算决策时不需要过量的部门会计信息,只是依照上年基数依照财力可能并酌情考虑部门的特殊情形确信一个适当的增加比例即可,传统的会计核算基础存在的短处也没有显现出来。
但在零基预算方式下,要依照各部门的职责、占用的经济资源、人员配备等客观因素,一切从“零”开始来确信部门的资金利用额度。
由于我国的预算会计要紧偏重于财政资金的收支核算,对各单位占用的大量长期资产关注不够,固定资产的建造和利用在治理上脱节,固定资产办理完工验收交接手续后方可在行政事业单位账簿中记录和反映。
同时,固定资产入账后,依照现行制度的规定不计提折旧,从而无法真实反映固定资产的利用情形,虚增了资产价值。
行政事业单位资产核算中存在的账目不实、价值虚增等问题,不能真实、完整反映各部门占用的经济资源及利用情形,无法为编制部门预算提供清楚的“家底”。
二、随着新公共治理浪潮在西方的兴起,有些国家以提高决策质量和公共部门的效率为改革的要紧目标,提出以“绩效治理”为框架,细化部门预算,预算编制由过去的“投入法”改成“产出法”,强调部门所提供效劳的成效和效率。
能够说,对部门进行绩效治理最终仍是要归于对部门预算的绩效评估、衡量和追踪上。
公共治理改革,对预算会计核算提出了更高的目标,不仅要能够全面、完整地反映政府拥有的经济资源和承担的债务,还应能够核算和反映公共资源的优化配置和合理利用情形,提供公共部门的绩效考核指标。
而这些目标在传统的收付实现制会计基础下都难以实现,迫切要求采纳修正的权责发生制基础。
二、完善部门预算改革的方法和建议
(一)标准预算编制程序。
一是适当提早预算编制时刻。
在传统的预算编制体制下,一样从11月份才开始编制下年度预算,预算编制时刻超级短,编制成效也自然就难以保证。
但预算编制时刻也并非是越早越好。
考虑到经济的进展、国家政策的转变,预算周期太长,预算编制时刻过早,必将要阻碍到预算的准确性。
二是简化编报程序。
目前从中央到地址普遍实行“二上二下”的编制方式,各地能够结合本地实际,适当简化编报程序,比如能够变通实行“两上一下”或“一上一下”的程序。
(二)注意把握财政部门与其他部门的关系。
一是财政部门在全面把握部门资源和需求的基础上,不断增加预算编制的主动性。
二是预算编制要坚持公布、公平、公正的原那么。
部门预算对财政资金在部门间进行分派,若是分派有失公平,必将会造成部门的不满和抵触情绪。
因此必需要提高项目安排的透明度,确保资金在部门间的公平分派,以取得部门单位对财政的信任、支持和配合。
三是切实处置好财政与部门间的集权和分权关系。
实行部门预算后,财政对部门资金利用的垄断性监督治理大大增强,可是客观上也容易造成财政对资金分派的治理过宽过细,无益于发挥部门的踊跃性。
在这种情形下,若是将部份专项资金的分派权向部门适度转移,包干利用,超支不补,就有可能变一家理财为多家理财,取得意想不到提高财政资金效益的结果。
四是理顺财政与其他有预算分派权的部门的关系。
关于打算、科技等有预算分派权的部门,简单地将分派权收回并非是个好方法。
实事求是地说,这些部门在各自的领域要比财政部门更有发言权,而且项目的选择权过度集中于财政一个部门,客观地说也是不甚妥当,分而治之,彼此制衡老是要比刚愎自用要好一些。
因此,能够将打算、科技等部门转变成预算审核委员会成员单位,配合财政部门一起做好预算治理和资金分派工作。
(三)改革人代会财政报告形式。
目前的人代会财政报告内容比较虚泛,且只是汇报功能预算,这与其说是一份预算报告不如说是一份预算编制说明或总结,很多代表看不懂,更看不出问题。
应参照西方发达国家的适应作法对此做全然性改革。
美国联邦政府向国会递交的预算报告就包括了每一个部门的预算安排情形,介绍了部门的基础信息,要紧的职能、任务和预算年度各个项目的预算安排。
我国能够先将单纯的功能预算形式改成同时汇报部门预算和功能预算,而以部门预算为主的形式。
在此基础上,再进一步扩展报告内容,将部门预算作为财政报告的附件一并印发并审议。
只有如此,才能确保财政资金落实到部门,落实到人头,落实到具体项目,才能确保人大对财政预算的实质性审议。
同时,预算报告要对公众公布,或与人代会同步放到互联网上,或免费发放,或公布发行出售,总之要让公众通过不同的渠道,及时了解政府的预算政策和资金去向。
在此基础上,成立健全公众对预算程序的参与制度,使一般百姓也能够参与到预算程序中来,为预算决策起到纠偏作用,令人大审批的预算更具科学性,更符合民意,从而加倍有利于预算的执行。
(四)成立健全人大预算审查制度。
第一要设立专司预算审查的专门委员会。
目前中央及部份地址人大已经在财经委员会下设立了预算委员会,这关于增强预算审查、强化预算约束起到了踊跃的作用。
考虑到预算审查的专业性和复杂性,应将具有相关素养的专业人员吸收进入预算委员会。
在此基础上,人大对预算审查批准实行三读制。
预算专业委员会第一进行一读,就部门预算案的方方面面进行咨询、听证。
与此同时,预算委员会还要普遍听取按政府对口部门设立的其他专业委员会对相关部门预算安排的意见,最终形成一读初审意见。
人大常委会对部门预算和预算委员会的一读初审意见进行二读,通事后递交到全部代表大会进入三读程序。
限于我国人民代表大会的组织状况,一读时应以项目审为主,三读时应以政策审为主,即一读时应付部门预算的具体项目进行详细审查,而三读时应要紧就预算的整体安排和政策偏向进行审议表决。
关于部门预算编制与执行间的法律空档,能够考虑在二读时期,由人大常委会通过一个临时预算,从预算年度开始到召开全部代表大会之前,依照临时预算执行。
(五)完善定员定额标准。
制定定员定额标准要遵循以下几个原那么。
一是财力可能与行政事业进展相结合。
在当前财力可能与财力需求存在较大矛盾的情形下,定员定额的制定既要保证行政事业单位履行职能、维持机构正常运转的资金需求,也要充分考虑国家财力的可能,把定员定额成立在较为靠得住的财力基础上。
二是公平公正原那么。
这一原那么第一要求结合本地的实际情形,合理划分部门单位的类档,既考虑到各部门单位的个性,适当拉开类档差距,也要考虑其共性,幸免引发各部门单位的攀比和抵触情绪。
在核定定额标准时,应要紧采纳标准计算法,而不能一味地采纳部门和单位的历史决算数据。
三是定员定额项目数量适度。
中央及部份地域将工资性支出也列入定额项目,随着预算治理改革的深切和国库集中支付制度的成立,应慢慢取消对工资性支出的定额治理,据实核定安排。
其他定额项目,在测算时应越细越好,在安排下达时,应粗细适度,宜粗不宜细,把支出的自主权留给部门和单位。
(七)实行修正的收付实现制会计基础。
由于我国的预算会计环境已发生较大转变,对现行预算会计进行改革,已成为当务之急。
凡是以收付实现制为基础的账簿记录已不能知足部门预算改革需要,无法真实反映经济业务事项的,应部份引入权责发生制。
为了适应编制部门预算的需要,应将固定资产购建业务纳入行政、事业单位的会计核算中,并对行政、事业单位的固定资产采取折旧政策,真实反映各单位的资产存量及利用情形。
(八)完善各项配套方法。
财政支出治理体制改革包括三个要紧组成部份:
改革预算编制方式、成立国库集中收付制度、推行政府采购制度。
实行部门预算解决的是预算的统一性、完整性和严肃性问题,国库集中收付制度解决的是资金调度的灵活性和效益性问题,政府采购解决的是资金利用的公布性和透明性问题,这三个部份相辅相成,只有配套联动,一起推动,才能取得预期的改革成效。
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