蓉城区三规合一规划编制管理体系研究.docx
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蓉城区三规合一规划编制管理体系研究
蓉城区三规合一规划编制管理体系研究
1.“三规”历史沿革
1.1蓉城城市总体规划历史沿革
从1986年到2000年,蓉城大体经过了三轮城市总体规划的编制与审批。
第一轮是第七个五年计划期间编制的;第二轮是90年代末或2000年代初编制的,一律考虑到2000年;第三轮是2010年代编制的,多考虑到2010年,也有考虑到2020年,是一个跨世纪的城市总体规划。
1.1.1“第一轮”城市总体规划(1986-)
为迎接第七个五年计划的大规模工业建设,重点配合156项重点工程项目在全国的分布和建设,使其布局合理、选址得当、配套建设、展开了许多城市的总体规划编制工作。
到1957年,国家先后批准了太原、西安、兰州、洛阳、包头等15个城市的总体规划和部分详细规划。
“一五”期间,全国新建城市6个,大规模扩建城市20个,一般性扩建城市74个,到1960年,全国设市城市199个,先后有150多个城市编制了城市总体规划,期限为20年。
这一时期制定城市总体规划的宗旨是以国民经济计划为依据,以对人的关怀为原则,从城市的整体利益出发,确定城市的功能分区,全面组织城市的生产与生活活动,统筹安排城市的各项设施,使各方面的建设取得有机的联系,一边在城市规划的指导下有计划有步骤地建设城市。
第一轮城市总体规划的内容,主要包括城市总体布局规划、专项规划和近期建设规划。
该时期总体规划主要解决大中型工业建设项目在城市中的合理选址、布局和安排,以及与工业建设项目项配套的各种设施建设;城市功能分区;城市对外交通联系和城市道路王股价;简单的环境保护要求。
1.1.2“第二轮”城市总体规划(1978-)
第二轮城市总体规划,主要针对文化大革命之后拨乱反正,为适应党的十一届三中全会以后我国经济社会的大发展,加上第一轮城市总体规划也已到期,面向2000年的城市发展目标而展开。
到1986年,国务院审批完毕39个城市的总体规划;到1990年,全国设市城市467个,全部完成了总体规划编制工作,1.2万个建制镇完成了总体规划编制。
第二轮城市总体规划,主要还是计划经济体制下的产物,其关键作用在于指导了城镇体系的发展和城市基础设施建设,为现代化建设的大开发展奠定了基本框架和发展模式。
第二轮城市总体规划编制内容增加了城市经济社会发展分析和城镇体系规划的内容;专项规划中增加了历史文化名城保护、环境保护、城市风景名胜游览区保护和旧城改造、防震抗震、防洪防汛、人防建设以及城市中心区的规划等;为保证城市总体规划的实施和深化,一些城市编制了城市分区规划。
该时期城市总体规划主要解决城市性质、规模、发展方向和城市孔家不佳,城市功能的合理分区和布局调整;城市规划区的划定;市域、县域城镇体系规划;城市基础设施建设;污染工业的控制、调整、搬迁和环境保护;旧城改造和生活居住区建设。
1.1.3“第三轮”城市总体规划(1991-)
为了更好地适应改革开放以来城市化进程加快的城市发展形势、跨世纪城市发展以及城市基本实现现代化的需要,按照第二次和第三次全国城市规划工作会议精神,各地城市开始了第三轮城市总体规划编制工作。
到1998年底,全国设市城市668个,其中需经国务院审批城市总体规划的城市88个,到1999年底已经有50多个城市的跨世纪城市总体规划出台,其他设市城市的总体规划则由省、市人民政府审批。
18800个建制镇也相继编制了跨世纪的城市总体规划。
第三轮城市总体规划是改革开放以后时称经济体制下的产物,是有《城市规划法》作为法律保证和依法行政的产物。
在制定方面,我国的城市归已经走向成俗,建立了自己的城市规划体系,主要包括编制城市总体规划纲要、诚征体系规划、总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划以及城市设计等。
城市总体规划重点专项规划内容强调增加了历史文化保护规划、各类开发区规划、地下空间开发利用规划、城市综合交通体系规划、城市防灾规划以及城市远景归还等。
该阶段城市总体规划主要研究确定了21世纪初基本实现现代化的城市发展具体目标;吧各类开发区、国有土地使用权出让、转让和房地产业开发统一到城市规划中来;城市历史文化的保护与发展;注重城市环境质量和资源的合理利用,贯彻可持续发展原则;研究探索现代化城市综合交通体系;积极考虑城市地下空间的开发利用和保护;注意塑造良好的城市形象和城市个性特色。
1.1.4“第四轮”城市总体规划(2008至今)
《城乡规划法》出台后总规修编,具体暂时没资料。
该部分没想好!
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1.2土地利用规划历史沿革
1.2.1“第一轮”土地利用总体规划(1986-2000)
党的十一届三中全会以后,实行了经济体制改革,极大的促进了国民经济的发展,但也出现人地矛盾突出的形势。
“六五”期间,年均减少耕地48.7万公顷,1985年高达100万公顷。
为此,1986年成立了国家土地管理局并实施《中华人民共和国土地管理法》,该法第十五条规定“各级人民政府编制土地利用总体规划经上级人民政府批准执行。
”在这种背景下开始了“第一轮”土地规划的编制的。
以实行有计划的商品经济为条件,按照我国实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求以及《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》要求编写。
基期为1985年,规划期为2000年,并展望到2020年和2050年。
体现以下特点:
1.2.1.1社会主义有计划商品经济下的服务型土地利用规划
全国土地利用规划纲要中的土地利用的方针是切实保护耕地;保障必要的建设用地;努力改善生态环境;提高土地利用率和生产力;实行土地“开源”与“节流”并举的方针;统筹兼顾,量力而行,调整土地利用结构。
基本上体现了当时我国处在社会主义有计划商品经济下的服务型土地利用规划特点。
1.2.1.2建立了我国土地利用规划编制5级体系
本次规划首次开展了国家、省、市(地)、县(区)和乡(镇)的五级土地利用总体规划编制工作,完成了全国及大部分省、市、县和乡的土地利用规划工作,并制定了《省级土地利用总体规划编制要点》以及《县级土地利用总体规划编制要点》,奠定我国土地利用规划体系的基础。
1.2.1.3初步建立了符合中国国情的规划方法
建立了包括准备工作、确定土地利用问题和规划目标、编制规划方案、规划报告的审议和报批四个阶段的基本程序;提出了综合分析、公众参与、定性方法和数学模型、计算机技术相结合等土地用规划的基本方法并用于规划的编制实践中。
尤其是全国规划的5个专题研究中(全国土地利用现状研究、全国土地粮食生产潜力及人口承载潜力研究、全国不同地区耕地开发治理的技术经济效益研究、全国城镇用地预测研究、全国村镇用地预测研究),采用AEZ进行了耕地的预测和分析;采用经济分析的方法,探讨村镇用地的预测方法的研究;建立了基本的预测和评价的方法;采用了GIS技术进行了全国土地利用分区的研究等,为后来我国土地利用规划的开展奠定了良好的基础。
1.2.1.4规划未得到有效的实施
本次规划尽管有《土地管理法》作依据,但是由于没有具体规定规划审批等事项,因而没有得到很好的实施,也就没有起到应有的作用。
但是就科学的方法而言,对后来的规划起到重要的指导和借鉴作用。
1.2.2“第二轮”土地利用总体规划(1996-2010)
“第二轮”规划是在贯彻落实中央11号文件《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》精神、1998年修订《土地管理法》并确立了土地利用总体规划的法律地位,强化了土地利用总体规划对城乡土地利用的整体调控作用以及建立社会主义市场经济体制的体制背景下,适应实现社会主义现代化建设第二步战略目标的发展阶段的需求,配合国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的实现下编制的。
基期为1996年,规划期为2010年,并展望到2030年。
有以下特点:
1.2.2.1建立社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的规划
无论规划的目标(在保护生态环境前提下,保持耕地总量动态平衡,土地利用方式由粗放向集约转变……坚持占用耕地与开发复垦耕地相平衡)的确定,土地利用的基本方针(把保护耕地放在土地利用与管理的首位;坚持供给制约和需求引导……)的制定,以及规划指标的确定(四个指标中三个围绕耕地)都表现出本次规划以耕地保护为主题。
1.2.2.2建立了指标加分区的土地利用规划模式
采用指标加分区的方法,对用地进行自上而下的层层控制。
主要指标包括:
耕地保有量、基本农田、非农建设占用耕地、土地开发、整理和复垦指标等四个指标。
分区在国家级体现为土地利用分区,具有指导性,为分区的土地利用政策服务。
基层的分区体现为土地用途管制分区,具有操作性,为地方土地利用控制提供依据。
1.2.2.3注重了与城市规划、村镇规划的协调,但程度有待加强
依据新《土地管理法》规定:
“城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接”,各地在土地利用规划编制中依照法律规定和用地标准对城市、村镇建设用地规模进行了严格审核,落实了建设用地范围。
但是越来越多的城镇把土地规划甩到了背后。
比如,现行的全国土地利用总体规划管到2010年,可是许多地方已经或正在编制2020年城市规划、村镇规划等专业、专项规划,甚至有的已经把规划“超前”做到2050年。
真正的协调还需要深入的工作
1.2.2.4基层规划划分土地用途管制区,但管制措施有待深入
县级和乡级规划通过土地用途分区,确定每一块土地的用途,为实施土地用途管制奠定了基础。
各地在规划修编中,根据新《土地管理法》关于实行土地用途管制的规定,着力提高规划的可操作性。
但是由于规划管制措施的制定未能够与区域的条件相适应,未能取得应用的效果。
1.2.2.5规划指标多被突破,对规划编制方法提出挑战
以耕地保有量指标为例,截止到2002年,有20多个省的数量已突破2010年的指标。
客观上与我国征地制度、收购储备制度、土地市场建设等有关,而且,我国的经济形势发展了比较大的变化,比如中央加大了拉大内需的积极财政政策,加大了基础设施建设的力度,实施生态退耕的工程,加快城镇化建设的步伐等,都是使规划指标提前突破的原因,但客观上为如何改善编制的方法,加强规划的基础研究提出了进一步的要求。
1.2.3“第三轮”土地利用总体规划(2006-2020)
2003开展全国第三轮土地利用总体规划修编工作。
这次规划修编的首要原则是严格保护耕地特别是基本农田。
2008年8月13日,国务院常务会议审议并原则通过《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》(以下简称《纲要》),10月23日《纲要》正式公布实施。
新修订的《纲要》(规划范围未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省)围绕全面建设小康社会的总体目标,从保障粮食安全、经济安全和社会稳定出发,提出了坚守18亿亩耕地红线的目标,到2010年和2020年,全国耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。
围绕规划目标,《纲要》明确了土地利用的主要任务:
一是保护和合理利用农用地。
严格控制非农建设占用耕地,加强基本农田保护和建设。
二是节约集约利用建设用地。
严格控制新增建设用地规模,加强农村宅基地管理,重点加强对城乡建设用地扩展边界的控制。
三是协调土地利用和生态建设。
四是统筹区域土地利用。
实行差别化的区域土地利用政策,强化对省级行政辖区土地利用的调控。
五是完善规划实施保障措施。
严格执行保护耕地和节约集约用地目标责任制。
1.3主体功能区规划历史沿革
“主体功能区”概念的提出,是2005年通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》(以下简称“建议”)和2006年通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年(2006~2010年)规划纲要》(以下简称“纲要”)中的突出创新。
“建议”与“纲要”均提出:
“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价,规范空间开发秩序,形成合理的空间开发结构。
”“意见”的出台是落实这个战略部署的具体行动。
“意见”对主体功能区规划的目标有一个明确的表述,即“引导形成主体功能定位清晰,人口、经济、资源环境相互协调,公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展格局”。
改革开放以来,各级政府制定了许多种规划,如“国土规划”、“区域规划”、“城市规划”、“土地利用规划”等,然而这些规划受关注的程度都不如主体功能区规划。
其原因主要有三个方面:
首先,主体功能区规划是一个全新概念,在中国甚至在全球都是一个创新,有关这个新概念的理论与操作问题尚需要进一步研究,因而会受到较为普遍的关注;其次,从体制角度看,主体功能区规划的提出是完善社会主义市场经济体制的一个必然要求,是政府调控与管理经济与社会发展重要转折点的一个具体标志,而其他规划无论是在计划经济时代还是在社会主义市场经济初期都是政府调控的手段;最后,主体功能区规划的提出是在区域问题增多、区域矛盾与冲突复杂化、人地关系紧张的特殊背景下提出的,具有战略性与极强的操作性,而且会涉及利益格局的大调整。
实际上,区域问题增多、区域矛盾与冲突复杂化、人地关系紧张等问题并不是最近才出现的,那么,为何“十一五”期间才提出主体功能区规划呢?
这是同中国发展的体制与阶段性特点有关的。
一方面,“十一五”前,中国的市场经济体制尚不完善,全面调控区域发展的体制环境不成熟;另一方面,虽然改革开放以来中国的经济实力在不断增强,但在“十一五”前中国还不具备在全国范围内改善与修复自然生态环境、控制国土开发强度、调整人口空间分布的经济基础。
2006年,中国的人均GDP超过2000美元,全国财政总收入达到39373.2亿元,初步具备了全面管理区域开发的经济实力。
应该说,经济体制的不断完善与经济实力的不断增强,是“十一五”提出主体功能区规划的重要现实基础。
(引自《主体功能区规划的背景与未来区域管理方向》)
编制全国主体功能区规划的目的是:
根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,确定主体功能定位,明确开发方向,管制开发强度,规范开发秩序,完善开发政策,逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。
推进形成主体功能区,是国家“十一五”规划《纲要》确定的重大战略任务。
2.“三规”实施中不协调表象与本质
2.1“三规”不协调表象
2.1.1编制中的不协调
2.1.1.1编制主体不一致
(1)城市总体规划编制主体
城市总体规划城市人民政府组织编制城市总体规划。
直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。
省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划,由省、自治区人民政府审查同意后,报国务院审批。
其他城市的总体规划,由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。
(《城乡规划法》第十四条)
具体编制工作由规划部门负责。
(2)土地利用总体规划编制主体
土地利用总体规划按照行政区划分为国家、省、市、县和乡(镇)五级,根据需要可编制跨行政区域的土地利用总体规划。
由各级人民政府组织编制。
具体编制工作由国土资源部门负责。
(3)全国主体功能区规划编制主体
由全国主体功能区规划编制工作领导小组,主要由发展改革委员会负责,其他部门负责协调解决规划编制中的重大问题。
国家主体功能区规划由全国主体功能区规划编制工作小组会同各省(区、市)人民政府编制。
省级主体功能区规划由各省(区、市)人民政府组织市、县级人民政府编制。
2.1.1.2规划范围
(1)城市总体规划范围
现行的《城乡规划法(2008)》第一章第二条规定“本法所称规划区,是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。
规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中,根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定”。
(2)土地利用总体规划范围
土地利用总体规划的用地数据是以行政区划(如区、县)为范围。
(3)全国主体功能区规划范围
国家层面的四类主体功能区不覆盖全部国土,优化开发、重点开发、限制开发区域原则上一县级行政区为基本单元,禁止开发区域按照法定范围或自然边界确定。
省级主体功能区规划要根据国家主体功能区规划,将行政区国家层面的主体功能区确定为相同类型的区域,保证数量、位置和范围一致。
P13
2.1.3规划时限
(1)城市总体规划期限
目前,城市总体规划以规划区作为统计各类用地的范围。
现行的《城乡规划法(2008)》第一章第二条规定“本法所称规划区,是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。
规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中,根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定”。
可见规划区不等同于行政区。
而土地利用总体规划的用地数据是以行政区划(如区、县)为范围进行统计的。
显而易见,“三规”用地统计的范围是不一致的,这使“三规”中同类用地的数量不同,具有不可比性。
(2)土地利用总体规划的规划期限
《中华人民共和国土地管理法》(2004)第三章第十七条规定“土地利用总体规划的规划期限由国务院规定”。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》(1999)第三章第九条规定“土地利用总体规划的规划期限一般为15年”。
《中华人民共和国城乡规划法》(2008)第二章第十七条规定“城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年”。
(3)全国主体功能区规划期限至2020年
“三规”规划期限对照表
类别
规划期限
依据
土地利用总体规划
15年
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
城市总体规划
20年
《中华人民共和国城乡规划法》
全国主体功能区规划
2020年
《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》
2.1.1.4用地分类标准不一致
图4:
“三规”采用的用地分类标准
城市总体规划按照原建设部1991年施行的《城市用地分类与规划建设用地标准》进行城市用地分类,共分为10大类、46中类、73小类(见附表1)。
目前已编制好的土地利用总体规划多数是采用于2002年试行的《全国土地分类(试行)》或《全国土地分类(过渡期间适用)》进行用地分类,这两个用地分类都是分三级的(见附表2、3)。
我国于2007年发布了最新的土地分类标准——《土地利用现状分类》,该标准共分为12个一级类和56个二级类(见附表4)。
可见,“三规”的用地分类标准不同(见图4),而且目前土规存在三个用地分类标准。
以下将用城市用地分类标准分别与三个土地分类标准作比较(见表1、2、3)。
全国主体功能区规划将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。
表1城市用地分类(1991)与全国土地分类(试行)2002对比表
城市规划
土地利用规划
差别
城市用地分类(1991)
全国土地分类(试行)2002
代号
名称
包含内容
代号
名称
包含内容
R
居住用地
R1—R4
一、二、三、四类居住用地
住宅用地、公共服务设施用地、道路用地、绿地
25
住宅用地
251—254
城镇单一住宅用地、城镇混合住宅用地、农村宅基地、空闲宅基地
居住用地只包括住宅用地中的城镇单一住宅用地、城镇混合住宅用地,不包括农村宅基地、空闲宅基地。
全国土地分类中的住宅用地不包括居住用地中的公共服务设施用地(如中小学、幼托)、道路用地、绿地。
C
公共设施用地
C2
商业金融用地
商业用地、金融保险业用地、贸易资询用地、服务业用地、旅馆业用地、市场用地
21
商服用地
211—214
商业用地、金融保险用地、餐饮旅馆业用地、其他商服用地
商服用地包括加油站(在城市用地分类中属于U2)、高尔夫球场(在城市用地分类中属于C4),商业金融用地不包括。
C1
行政办公用地
行政、党派和团体等机构用地
24
公共建筑用地
241
机关团体用地
指国家机关、社会团体、群众组织,广播电台、电视台、报社、杂志社、通讯社、出版社等单位的办公用地。
行政办公用地中不包含机关团体用地中的广播电台、电视台、报社、杂志社、通讯社、出版社等单位的办公用地。
C3
文化娱乐用地
新闻出版用地、文化艺术团体用地、广播电视用地、图书展览用地、影剧院用地、游乐用地
244
文体用地
指为公众服务的公益性文化、体育设施用地。
包括博物馆、展览馆、文化馆、图书馆、纪念馆、影剧院、音乐厅、少青老年活动中心、体育场馆、训练基地等。
文化娱乐用地+体育用地-新闻出版用地-广播电视用地=文体用地
C4
体育用地
体育场馆用地、体育训练用地
C
公共设施用地
C5
医疗卫生用地
医院用地、卫生防疫用地、休疗养用地
24
公共建筑用地
245
医疗卫生用地
指医疗、卫生、防疫、急救、保健、疗养、康复、医药检验、血库等用地。
医疗卫生用地基本一致
C6
教育科研设计用地
高等学校用地、中等专业学校用地、成人与业余学校用地、特殊学校用地、科研设计用地
242
教育用地
指各种教育机构,包括大专院校、中专、职业学校、成人业余教育学校、中小学校、幼儿园、托儿所、党校、行政学院、干部管理学院、盲聋哑学校、工读学校等直接用于教育的用地。
教育科研设计用地=教育用地+科研设计用地-中小学、幼儿园、托儿所用地
243
科研设计用地
指独立的科研、设计机构用地,包括研究、勘测、设计、信息等单位用地。
C9
其它公共设施用地
除C1-C7外的公共设施用地,如宗教活动场所、社会福利院等用地
246
慈善用地
指孤儿院、养老院、福利院等用地。
其它公共设施用地中的社会福利院用地属于慈善用地,宗教活动场属于宗教用地。
28
特殊用地
283
宗教用地
指专门用于宗教活动的庙宇、寺院、道观、教堂等宗教自用地。
C
公共设施用地
C7
文物古迹用地
具有保护价值的古遗址、古墓葬、古建筑、革命遗址等用地
23
公用设施用地
232
瞻仰景观休闲用地
指名胜古迹、革命遗址、景点、公园、广场、公用绿地等。
文物古迹用地只包括瞻仰景观休闲用地中的名胜古迹和革命遗址用地。
M
工业用地
M1—M3
一、二、三类工业用地
工矿企业的生产车间、库房及其附属设施等用地
22
工矿仓储用地
221
工业用地
指工业生产及其相应附属设施用地。
工业用地基本一致
W
仓储用地
W1—W3
普通仓库用地、危险品仓库用地、堆场用地
仓储企业的库房、堆场和包装加工车间及其附属设施等用地
223
仓储用地
指用于物资储备、中转的场所及其相应附属设施用地。
仓储用地基本一致
T
对外交通用地
T1
铁路用地
铁路站场和线路等用地
26
交通运输用地
261
铁路用地
指铁路线路及场站用地。
铁路用地基本一致
T2
公路用地
高速公路和一、二、三级公路线路及长途客运站等用地,不包括村镇公路用地
262
公路用地
指国家和地方公路(含乡镇公路)。
对外交通用地中的公路用地包括长途客运站用地,不包括村镇公路,交通运输用地中的公路用地不包括长途客运站用地,包括村镇公路。
T3
管道运输用地
运输煤炭、石油和天然气等地面管道运输用地
265
管道运输用地
指运输煤炭、石油和天然气等的管道及其相应设施地面用地。
管道运输用地基本一致
T4
港口用地
海港和河港的陆域部分,包括码头作业区、辅助生产区和客运站等用地
264
港口码头用地
指人工修建的客、货运、捕捞船舶停靠的场所及其相应的附属建筑物。
港口用地与港口码头用地基本一致
T5
机场用地
民用及军民合用
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