论我国农地产权制度改革的原因特点及效果.docx
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论我国农地产权制度改革的原因特点及效果
论我国农地产权制度改革的原因、特点及效果
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摘要:
制度是经济运行和发展中的内生变量,产权和交易费用理论是制度经济学的两大基石。
当前我国农地产权制度的改革与变迁有其特定时代背景。
改革的特征是:
(1)谤致性与强制性的结合;
(2)意识形态的影响;(3)渐进式改革。
改革的效果是:
(1)稳定粮食产量,但这次产权改革给农民带来的种粮激励不太明显;
(2)农业规模经营逐步发展。
但受到交易费用、非农就业岗位、农民意识形态的限制;(3)农民收入提高,涉农纠纷缓解,但仍受到复杂现实条件制约;(4)产权关系变化进一步促进村域治理机制变化。
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关键词:
农她产权制度改革;产权;诱致性制度变迁;强制性制度变迁
中图分类号:
F321.1 文献标识码:
A 文章编号:
1008-2972(2009)02-0054-06
2008年召开的中国共产党第十七届三中全会,作出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,对我国农村土地产权进行了重要调整。
这次农村土地产权制度改革,是继上个世纪70年代末在农村确立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制以来的又一次重要制度变革。
这次变革具有其特定时代背景和鲜明特征,并将对我国农村的改革发展产生深远影响。
一、分析的工具
(一)制度与制度变迁
自20世纪60年代兴起的新制度经济学已经证明,制度是经济运行和发展中的不可忽视的内生变量。
制度(institution)就是“一系列被制定出来的规则、服从程序和道德、伦理的行为规范”制度可以划分为内在制度和外在制度。
内在制度是群体内随经验而演化的规则,例如风俗习惯,而意识形态则是内在的、非正式的行为约束中的核心部分。
外在制度则是由政府依据政治权力设计出来并强制执行的规则,包括宪政秩序规则,还包括作为“约束特定行动模型和关系的一整套行为规则的”制度安排。
例如各种法律、法规等。
制度塑造和约束着人们的行为,提高着人们行为的可预测性,增进着人们之间的信任,促进着人们之间的分工和协调。
因而合理有效的制度安排能够带来财富的增加和经济的发展。
在作为一个复杂系统并不断演化的经济政治体系中,制度是如此重要,同时也经常处于动态的不均衡之中。
当制度不均衡时,无论市场主体或是国家,都可能主动寻求制度的变迁。
前者一般称为诱致性制度变迁,表现为“由个人或一群(个)人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”的自下而上的变迁过程。
后者引起的制度变迁一般称为强制性制度变迁。
因为国家拥有合法暴力,通过各种框架约束着非政府主体的行为,因此国家对经济效率和社会和谐负有责任。
为了寻求经济发展和政府自身财政最大化,以及寻求政治统治的合法性,政府主体会以法律约束、政府命令等方式,实现强制性制度变迁,并且这种变迁对社会而言是自上而下的,且“可以纯粹因在不同选民集团之间对现有收入进行再分配而发生”。
(二)产权与交易费用
产权理论与交易费用理论是制度经济学的两大基石。
产权就是“个人和组织的一组受保护的权利”,可以解析为所有权、使用权、占有权、收益权等。
产权形成于与他人进行交易的获利预期,界定着人们如何受益、如何受损。
外部性的内部化推动着产权制度的产生和发展。
科斯定理认为,在产权清晰并得到有效保护的情况下,市场竞争能解决人们的外部性问题,人们通过平等自愿的谈判,达成协议,可以实现帕累托改进。
这种效率上的改进与产权的初始配置无关,但受到交易费用的影响。
实施科斯定理需要交易费用来明确地界定产权,否则仍需政府对资源配置进行干预。
科斯(RonaldH.Come)在《企业的性质》(1937)一书中提出了交易费用概念。
科斯认为,交易费用包含5方面内容:
(1)度量、界定和保障产权的费用;
(2)发现交易对象和价格的费用;(3)讨价还价、订立合同的费用;(4)督促契约条款严格执行的费用;(5)维护交易秩序的费用。
交易费用之所以存在,是由于人们的有限理性、机会主义以及资产的专用性。
科斯认为,市场交易的费用是一个正值,这一点决定了企业的存在。
市场与企业是有区别的交易机制,企业取代市场可能减少交易费用。
企业在“内部化”市场交易的同时产生额外的管理费用,当管理费用增加与交易费用节省取得边际平衡时,企业的边界便被确定。
二、改革的原因
2008年我国对土地产权的改革,是现代化进程中我国经济社会系统的一次优化。
众所周知,现代化的基本内涵是工业化,是由传统的农业文明迈向现代化的工业文明,最终也将实现农业本身的工业化、企业化。
在这一转变过程中,必然存在着农业和工商业之间的要素流动,存在着替代或交易过程。
其中最重要的是农业向工商业提供劳动和土地;工商业则给人们带来城市化、收入水平提高等报酬。
如果双方的微观主体是自愿和平等地进行这种交换,产权清晰,那这个过程是没有问题的。
但我国的特殊性在于,农民没有对土地的明确的产权,或者说产权是残缺的。
农村土地的所有者是集体,农民只享有对土地的可变动的耕种权利(见表1)。
工商业则随着现代企业制度的建立逐步拥有了明确的产权(含公有企业和非公有企业)。
在双方产权不对等的条件下,发生的这种工业化进程,必然产生诸多问题。
(一)粮食问题
粮食问题是这次十七届三中全会进行农地产权改革的关注点之一,会全指出:
“必须加强农业发展这个基础,确保国家粮食安全和主要农产品有效供给”。
粮食的产量在耕地总量一定且随着工业化城市化发展日趋减少的情况下,要保持较高的自给水平,就需要保证单位耕地的产出水平。
这主要取决于农业科技进步、农资投入、农民劳动投入等因素。
然而,由于农民土地产权的模糊,一方面,导致农民对所经营土地的农资投入受到限制。
因为投资的收益由于没有明确的产权保护,存在不确定性。
另一方面,在工业化提供其他就业和收入的情况下,农民对土地产出的依赖性降低,导致农业劳动投入不足,甚至有的地方出现土地抛荒现象。
本来工业化吸收农业劳动投入的本质是运用工业化的装备、技术等把人们从繁重的农业劳动中解放出来。
对于农业而言,这其实是一种技术――劳动的替代过程。
然而,我国农村土地经营权的碎片化,也就是一家一户经营一小块或几小块土地,导致技术对劳动的替代效应未能充分发挥出来(见表2)。
因此可以说,粮食问题归根结底还是一个土地产权问题。
1978年开始的农村土地产权实现模式在今天已经对农民没有足够的制度激励,已经出现了制度疲劳。
(二)农村公共物品供给问题
在整个20世纪80年代和90年代大部分时间,村集体实际作为准政府组织,在乡镇政府的领导下,负责农村的公共品供给。
其中既包括作为土地统一经营的主体身份而进行的各种生产投资,也包括便利农村社区生活的各种建设。
尽管这种公共品供给可能水
平不高,但却持续发生着。
从上个世纪90年代末进行农业费改税、取消农业税并实行村民自治的系列改革开始,农村公共品供给问题迅速出现。
村集体为何会出现这样大的功能变化呢々根本原因还是产权问题。
改革之前,村集体实际上以土地所有者身份从农业产出中获得收益,所以进行生产投资,例如进行水利建设等,是与其收益权相一致的理性行为。
改革后,村集体的土地收益权实际上消失了,仅仅名义上保留了所有权。
既然不能从中受益。
村集体便缺乏积极性进行公共生产性投资。
同时,取消农业税,以及实行一事一议的村民自治,使得村集体的资源支配能力大为降低。
在没有收益权:
而又要付出大量管理成本的情形下,村集体对社区基本生活公共品也缺乏提供的积极性。
十七届三中全会提出“统筹城乡基础设施建设和公共服务,全面提高财政保障农村公共事业水平,逐步建立城。
乡统一的公共服务制度”,正是基于这一困结。
有学者指出要实现“公共财政覆盖农村,促进城乡基本公共服务均等化”,这无疑是正确的政策取向。
但在村域范围内,现阶段如果没有村集体的积极性还是不行的。
(三)征地过程中的纠纷
我国正处在工业化及其产生的城市化过程中,还将继续从农业获得土地这一重要的资源。
在征地过程中,由于权益得不到充分保障而常常引起农民的不满。
过去不仅公益性项目政府要征地,许多营利性项目也通过政府征地,在农民土地产权模糊的情况下,土地增值所带来的收益经常被地方政府甚至开发商获得,农民得到的补偿相对少。
这种利益的不平衡分配实际上是农民补贴了政府或开发商,于效率影响很小,但对社会公平影响很大。
造成这种情形,也是由于农民的土地产权不明晰,无法用产权制度排他性地保护自己的权益。
事实上,由于他们不具有明确的产权,征地过程中农民参与交易的主体地位经常受到忽视。
政府或开发商的谈判对象往往是村集体,这就又产生了委托代理问题。
有鉴于此,十七届三中全会要求“严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。
依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,解决好被征地农民就业、住房、社会保障。
”
三、改革的特点
有鉴于农村产权不明晰带来的诸多问题,2008年召开的中国共产党第十七届三中全会,对我国农村土地产权进行了重要调整。
改革的核心是在保持土地集体所有的基础上,“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”;“完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”;“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”;“经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”。
这些改革措施,强化了农民对土地的较为明确,的产权主体地位。
总体而言,这次农地产权制度改革具有以下重要特征。
(一)诱致性与强制性的结合
改革开放以来,我国制度变迁和改革常常讲尊重人民的首创精神。
从制度经济学的角度,实际上就是把诱致性制度变迁和强制性制度变迁有机地结合起来。
诱致性制度变迁的原因在于突破原有行为结构能够带来新的获利机会。
事实上,在江苏、浙江、广东等一些地方已经有农民以产权主体身份对土地进行流转。
这种自发的对原有土地产权制度安排的突破是诱致性的制度变迁。
而十七届三中全会以党的文件的形式强化了农民对土地的财产权利属性,这就使得局部的好的经验具有了全国意义,将规范与土地有关的各种交易过程,并实现土地产生的各种价值和增值的分配向农民倾斜,从这个意义上说,当下的土地产权制度改革又具有强制性变迁的性质。
由于农民的自发性制度响应是引起正式制度供给的原因。
因而,这次制度变迁中农民的绩效偏好与政府的绩效偏好具有一致性。
(二)意识形态的影响
新制度经济学把意识形态定义为“关于世界的一套信念”。
这次土地改革,并没有赋予农民完整的土地产权,因为所有权仍然是坚持集体所有制。
在此基础上,强化农民对土地的其他类型的财产性权利,例如占有、使用、收益、流转等权利。
之所以如此改革,是与我国的主流意识形态密切相关的。
我们是社会主义国家,土地作为一种稀缺的生产要素,实行公有制这是中国共产党领导全国人民进行长期斗争而争取的目标之一,并且已经实行了半个多世纪。
虽然当前农村产权制度引起了工业化过程中许多矛盾,出现了制度不均衡,但超越人们的接受能力而进行制度的完全重新安排,可能会和具有刚性的意识形态发生冲突,引发激烈的争论和合法性危机。
有鉴于此,十七届三中全会明确指出,“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度,是党的农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持。
”应该说,这是降低土地产权制度变迁交易费用的较好选择。
(三)渐进式的制度变迁
从这次改革的程度来看,是一次典型的渐进式改革。
我国是一个人口众多的国家,农地关系重大,因而采取渐进式改革给了我们试错的余地,可以以较低效应,农业耕作可能成为他们的某种最低生活保障来源,这就会影响粮食的单位产量。
因而,当前农地产权制度改革短期内将主要是稳定粮食产量。
(二)农业规模经营逐步发展,但受到交易费用、非农就业岗位、农民意识形态的限制
十七届三中全会强化农民对土地的产权权利,一个很重要的目标就是促进经营权的流转,实现农业的“多种形式的适度规模经营”。
在产权确定并保持长久不变的条件下,为了提高产量或实现规模经济,人们可能在地块相邻的农户之间产生专业合作社;或者由某个农户转包相邻几家农户的土地,形成家庭农场、专业大户等;也可能由涉农企业投资对农业进行企业化经营。
④农业规模化经营有利于解决工业化过程中农业的技术――劳动替代问题,可以提高农产品的产量。
同时,农业规模化经营将是一个逐步发展的过程,因为首先,土地产权流转过程本身会产生交易费用。
对于专业合作社这种形式,它可以节省农户之间的交易费用,避免搭便车等情形。
但随之也就产生了合作社内部的管理成本问题,例如对劳动的监督、贡献的计算等。
家庭农场、专业大户、或者企业经营,则意味着一部分人长期转让土地产权,这个过程中首先就牵涉到转让价格的谈判问题。
总之,在自由产权的条件下,交易费用将是农业规模化经营渐进实现的一个原因。
其次,工业化进程可以提供更多就业岗位。
农民有其他更好的选择,才会流转土地产权。
因而,工业化进程提供的劳动岗位将成为农业规模化经营进程的一个约束条件。
再次,农民的意识形态刚性。
土地长期以来是农民生存的基础性生产资料,农民对土地产权的信念或评价不会很快改变。
据调查,农民虽然进城打工,可并不愿意放弃自己的土地,在传统
农业大省,农民自愿流转的比例也就十分之一。
(三)农民收入提高,涉农纠纷缓解,但仍受到复杂现实条件制约
强化农民的土地产权,可以
(1)增进农民投资增产的积极性;
(2)保障国家农业补贴为农民所享有;(3)作为一种物权,土地可让农民进行抵押融资;(4)使农民可能既享有土地产权流转的收益,又可以从事其他职业获得收入;(5)可能激励一部分具有冒险精神的人成为农民企业家等等。
因之,通过这次改革,可以在一定程度上提高农民收入。
与此同时,在征地过程中产生的诸多涉农纠纷也可能得到缓解,因为现在农民有了更加明确的土地产权,也就更加有资格参与土地成本有效解决我们的有限理性问题。
另一方面,新的制度安排,需要其他大量关联制度安排与之相适应,否则,新的制度安排可能由于交易成本太高而流于形式。
此外,这次改革,很重要的一个政策考量是。
增加农民从土地增值中的收益份额。
在这个过程中,中央的目标诉求与地方政府并不一定完全吻合。
尤其是目前土地收益在一些地方政府财政中占有可观比例的情况下,地方政府存在强烈的博弈动机,这将会提高中央进行制度供给的交易费用。
因此,土地产权制度改革采取渐进方式,阻力小,成本低,而收益显著。
虽然这次是渐进式的,但方向却是明确的,而且是对30年前家庭承包经营为核心的土地产权制度改革的继续和深化发展。
这也反映了制度演化中的路径依赖特点和自我强化规律。
四、改革的效果预测
十七届三中全会对我国农地产权制度的改革,是适应工业化背景下农村发展过程中出现的制度不均衡而作出的重要改革举措。
产权制度是经济关系中的核心内容,对产权制度的变更将对相关方的经济社会甚至政治行为产生深远的影响。
(一)稳定粮食产量,但这次产权改革给农民带来的种粮激励不太明显
稳定粮食产量,首先就要保护耕地。
2006年我国耕地面积比1996年减少了6%。
十七届三中全会指出,“坚持最严格的耕地保护制度,层层落实责任,坚决守住十八亿亩耕地红线。
划定永久基本农田,建立保护补偿机制,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”;“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,”这就为粮食生产提供了耕地保障。
其次,产权的明晰和长久不变,会激励农民对土地进行投资,以提高单位产量。
因为在产权确定的情况下,收益权有充分的保障,谁投资,谁受益。
但需要指出的是,除了技术因素,例如良种的培育和推广等可以明显提高粮食产量外,单纯产权的明晰。
对粮食的增产效果不会像1978年改革那样明显。
因为1978年改革时农业种植基本上是大多数农民的主要收人来源,且改革解决了农民的激励问题,“激励机制的改善是这一制度变迁中效益的主要来源”。
但是当前,随着我国工业化的深入推进,大量农民获得了非农就业机会。
对这部分农民而言,非农收入可能会对农民的农业收入产生替代的交易过程。
如果土地产权的变更是各相关方自由意志充分表达的均衡,就不会再有大量影响社会稳定的涉农纠纷。
但我们也要清醒地认识到,涉农纠纷还不会彻底解决。
因为
(1)农民的土地产权虽然得到强化,但还是不完整的;
(2)现实中一些地方政府财政严重依赖土地出让,短时间内较难改变;(3)工商业资本在影响地方政府决策时,比农民更有优势等等。
此外,笔者很想向同行专家汇报和交流的一个问题是,土地产权制度的改革与变迁,如何与传统的农村的非正式制度相互归并。
比如
(1)土地产权长久不变如何与农村人口变化相适应。
比如,新出生人口可能很长时间得不到应享有的土地;而老人去世后其土地将长期被其继承者占有。
这会造成土地不公平分配。
(2)土地产权的继承问题。
农村土地的分配主要是依据户口在册名单进行分配的,但是现在人口的流动性很大,比如农村户籍人口通过考学转为非农业户口,将来他是否可以继承土地使用权?
(3)“中国的家产继承制是一种典型的诸子均分制”。
实际上在中国农村,长期以来家产由儿子继承,并由儿子负责父母的养老;女儿不继承家产,同时不负赡养父母的经济责任,这才会有养儿防老的说法。
但由于计划生育政策,很多农民家庭只有女儿,没有儿子,且女儿未必嫁在本地本村,她们的土地继承权如何处理?
(四)产权关系变化进一步促进村域治理机制变化
据调查,从上个世纪末实行村民自治和取消农业税以来,65.4%的农户“已不再交纳土地承包费了”。
十七届三中全会强化农民土地产权的政策,将进一步改变村集体对于土地的产权形态。
这一改变对村集体的行为方式和农村治理将产生重要影响。
村集体没有了受益权,也就没有了管理的动力和能量。
而对于农村治理,对于村域范围而言,不管政府层面如何作为,没有一个有效履行职能的村集体,村域治理肯定会失序。
十一五规划提出建设新农村的总体目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”,如何实现呢?
答案是:
(1)必须建立符合产权关系现实的治理结构。
农民个人产权增强,集体产权弱化这一现实必须被治理结构所内化。
(2)当前,村域之内的政治结构,主要由党的基层组织、村民自治组织和村民个体三部分组成,本文称之为三元。
村域治理,本质上说就是如何处理好这三者的关系。
(3)基于以上两点,在此提出三元复合的村域治理机制(如图1)。
作者认为,这种模式可能是适应农地产权制度变迁的村域治理发展的未来方向之一。
中国共产党对国家的领导,主要体现为政治领导、组织领导、思想领导。
村域内党的基层组织同样发挥这种作用。
主要体现在:
(1)国家的各种政治管理措施在农村的落实;
(2)对村民自治组织的领导;(3)做好群众工作,维护村域稳定等。
加强农村基层党的建设,对于维护农村良好发展局面必不可少。
在党的领导下,农民通过民主程序,成立村民自治委员会。
自治组织主要发挥村域内公共管理和服务的职能。
在村民自治组织之下,依据村民需求和现实条件,成立各种专业组。
这就是三元复合村域治理机制的组织框架。
三元主体各有侧重,又相互关联,复合成村域治理的整体结构。
在三元复合村域治理机制中,大量的具体事务由各种专业组来承担。
因为农村实行村民民主自治,自治就是要自我管理、自我服务。
专业组的运行能量可能来源于
(1)政府的财政补贴;
(2)向服务对象适当收费;(3)专业组成员的志愿性等。
这与农民日益明确的农地产权是相适应的。
农村基层党组织和村民自治组织,通常其构成人员被统称为村干部,他们为了进行村域管理而付出劳动等成本。
考虑到其管理行为具有准政府性质,同时在强化农民土地产权的趋势下,村干部不能从村民那里得到物质补偿,所以,政府有必要对村干部提供一定数额的经费补贴,这有利于农村工作的持续、稳定和健康发展。
责任编校 谭安华
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