我国区域规划的发展及现状分析.doc
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我国区域规划的发展及现状分析
摘要:
区域规划是协调人口、经济、资源、环境之间的关系以及地区关系的区域开发与国土整治方案,对明确区域开发战略、认清其发展方向、优化区域空间布局、协调区域矛盾等具有重要作用,是市场经济条件下政府对区域实施宏观调控的重要手段。
区域规划在经济发达国家开展较早,包括德国、法国、荷兰等,成效显著。
日本、韩国等一些后发展国家在经济高速增长时期,也通过区域规划工作,有效解决了影响经济发展的许多国土资源开发和环境保护等问题。
区域规划作为一种重要的政府干预手段,是同发展市场经济相适应的,也是经济社会发展到一定阶段,为解决经济、资源、环境之间矛盾以及协调区际关系应运而生的。
我国发展市场经济,须要重视区域规划工作在国民经济发展中的重要作用。
区域规划,具有长期性和战略性等特点,对发挥地区优势、合理配置资源、改善区域关系有着重要的宏观调控作用:
首先能够有效地处理“外部不经济”事件,协调经济发展、国土保护和社会进步的关系;其次能够协调效率与公平的问题,推动共同富裕等社会目标的实现;第三能充分发挥地区优势,加强区域合作,优化资源配置。
市场终究要落实到区域,形成若干区域化的市场。
区域规划能够根据当前社会经济发展形势和问题,通过生产力布局规划,对经济社会发展的空间结构、资源利用和环境保护进行宏观调控,协调各部门和各地区利益,协调经济、社会、人口、资源、环境的关系,为实现可持续发展打下基础。
区域规划是高层次、全局性和战略性的工作,因而从建立社会主义市场经济体制和实现社会、经济、环境持续发展等各方面看,区域规划工作仍需要大力加强。
一、区域规划的概念及其内涵
什么是区域规划?
目前还很难下确切的定义。
这种不确定性主要是由于区域规划这一具有很强实践性的概念,其外延与内涵在历史发展过程中随着规划实践不断发生着变化。
(一)区域规划的传统定义
区域规划是对某一特定区域在一定时期内的经济建设和发展所作的总体部署。
区域的范围有大有小,在我国,可以是跨几个省、自治区、直辖市的区域,如上海经济区区域,包括上海市和江苏、浙江、安徽、江西、福建等城市;也可以是一个省范围内的区域,如少‘广东省的珠江三角洲经济区区域。
’
一个地区工农业生产布局和城市发展规划有各种不同的方案可供选择,地区的土地利用方式存在着多种多样的方案,可以出现许许多多的状态和空间景象。
区域规划就是要在多种方案的比较和选择中确定适合规划区域未来的发展目标和经济建设的总体蓝图。
土地是人类生存和经济发展的必要条件,是国民经济建设的物质载体。
地区的国民经济建设与土地利用密切相关。
国民经济建设的空间布局与土地利用的安排不能分割。
因此,从规划工作的实施而言,区域规划实际上就是对区域国民经济建设和土地利用进行全面的、轮廓性的部署。
正是由于经济建设布局与土地利用紧密相关的缘故,所以在许多国家和地区区域规划与地区性的国土规划两个概念互相通用。
例如,在德国、英国、俄罗斯等国称为区域规划的工作,在日本、朝鲜等国却称为国土规划。
从上述不难发现,区域规划就是地区性的国土规划。
比较区域规划和国土规划,两者在性质和内容上基本相似,都是属于以国土开发利用和建设布局为中心的地域性综合规划。
国土规划与区域规划的关系是整体与局部的关系,区域规划是国土规划的组成部分。
(二)现代关于区域规划的定义
区域规划是根据规划区域的发展条件,从其历史、现状和发展趋势出发,明确规划区域社会经济发展的方向和目标;对区域社会经济发展和总体建设,包括土地利用、城镇建设、发展产业、基础设施和公共服务设施布局、环境保护等方面作出总体部署,对生产性和非生产性的建设项目进行统筹安排,并提出实施政策的比较长远而全面的发展构想,是描绘区域来来经济建设的蓝图。
区域规划的目的是发挥区域的整体优势,达到人和自然的和谐共生,促使区域社会经济快速、稳定、协调和可持续发展。
不仅如此。
区域规划与国土规划的重大区别在于,两者和与之相对应层次的经济发展规划关系上。
国土规划作为国家层次上的整体规划,理所当然具有高度的宏观性,同时需要国民经济发展规划与之配套。
国土规划与国民经济发展规划虽然存在着十分紧密的联系,但两者在规划出发点、规划工作方向、规划结果等方面是相对独立的。
考察区域规划与地区经济发展规划的关系,尽管这两者也有上述国土规划与国民经济发展规划的区别,并有学者对此作出专门的论证分析。
诚然,从理论范式上看,区域规划着眼于“在哪里发展”,而地区经济发展规划着眼于“如何发展’,,两者的确有不同的侧重点。
但在实际规划工作中,尤其在对地(市)级、县(区)级区域进行规划时,两者往往是紧密交织在一起的。
由于所规划的对象地域范围很小,此时的区域规划,不仅需要解决“在哪里发展”的问题,同时也要将区域发展目标落实到产业、部门,与其将这两个方面截然分开,还不如将两者有机结合起来。
基于此,区域规划,尤其是像地(市)级、县(区)级区域这些涉及纵向的部门规划系统较少、横向的地域规划系统较小的区域规划,其内容不仅仅是地区性的国土规划,也应涵括经济与社会发展规划。
二、区域规划的特点
1、规划工作的共同特点
规划工作广泛存在于人类活动和各种社会经济生活之中,如社会发展规划、经济发展规划、学校发展规划、社区发展规划、农田基本建设规划、水利规划、医疗卫生发展规划、绿化规划、城市规划、居住区规划等等。
对于不同的部门和不同的行业来说,规划的形式和内容可能千差万别。
但是,所有的规划都是指比较长远的、全面的发展目标的发展纲要,是对某种目标的追求或某种状态的设想以及实现某种目标或达到某种状态的途径的构想。
因此,规划工作一般具有如下几个共同的特点:
(1)目的性。
规划是为了明确方向,制定目标,并为实现某种目标或状态才进行规划。
(2)前瞻性。
规划是以构想和安排未来为己任。
(3)动态性。
由于人们对未来的预测有一定的局限性,再理想的规划方案往往也难于百分之百地实现。
因此随着时间的推移,原来被认为理想的方案和设想要不断地根据实施过程中反馈的信息进行调整。
规划不应该是静态的,而应该是不断发展变化的动态过程。
规划决策过程本身就是不断对未来进行选择的过程。
2、区域规划的独特之处
区域规划除了具备一般规划工作的共同特点外,还具有自身最显著的特点:
地域性,也称作区域性。
区域规划工作的地域性,包含如下两方面的含义:
(1)地方特色。
世界上各地区的资源、经济发展条件、原有基础千差万别。
各区域未来的发展方向、目标、地域结构、产业结构和布局、各种基础设施和服务设施的建设也就不会相同。
各地区有各自的特殊性,规划便要因地制宜,扬长避短。
由于区域发展条件和发展前景的差异性,决定了各区域的经济建设蓝图不可能相同。
因此,区域规划从工作方案的拟定至最后的规划成果,各地区也不可能完全相同,而应反映出本地区的特色。
不同地区规划的图件和规划报告不能完全一模一样,依样照搬的。
(2)保持完整的规划范围。
区域规划作为一定地域范围内国民经济建设和土地利用的总体部署,凡是在规划区范围内的土地都应包括在规划对象之中,都应该作出安排。
规划过程中应该把规划区作为一个整体加以考虑,不允许在完整的规划区地域上留出空白,不考虑如何利用。
(3)并非地区性国土规划。
区域规划与国土规划在概念上较为接近,但两者仍有重大区别。
如上文所述,国土规划考虑的问题更为宏观,往往并不涉及到具体的建设方案和计划安排;而区域规划,从近期考察,它是国民经济和社会发展长期计划在地区层次的继续和空间部署的具体化;从远期考虑,它会影响并指导国民经济和社会发展长期计划的制订,而并不仅仅“扮演”补充的角色。
在特定地域上,区域规划也是区域城市发展规划和各项专业规划编制的基础依据和总体规定。
它一般包括了区域开发和建设的具体布局方案和计划时序,并可通过城市规划和专业部门发展计划得以贯彻实施。
三、区域规划的基础——经济区划和行政区划
区域规划的基础—经济区划和行政区划严格意义上讲,经济区划、行政区划与区域规划并非同类范畴,但不可否认,三者之间存在着紧密的关系。
经济区划和行政区划也不同于上述的经济区区域规划、行政区区域规划;经济区划、行政区划是区域规划的前期准备,是区域规划的基础。
1、经济区划
要阐明经济区划,必需准确理解经济区。
什么是经济区?
过去许多经济地理学者认为,经济区可以定义为“地域生产综合体”。
但这一定义是适于发育相当成熟、并具有较高综合性的经济区,不适于己经出现的许多其他类型的经济区。
经济区的定义是经济活动的地域单元。
经济活动在地区之间的差别和联系是构成各种经济地域单元的基本要素。
国民经济有众多的部门和行业组成,经济活动包括生产、交换、分配、消费等各个环节,活动的地域范围可大可小,只是作为活动的地域单元必须在地理上是连片地区。
所以国民经济及其各部门、各行业的各类活动,凡是按其地域分布的差异和联系可分成不同地域单元的,都可称其为经济区。
经济区划是研究一定地区范围内的经济空间分布状态和发展规律的,它是指导区域经济朝有利方向发展的有力工具。
它组织区际合理分工,有计划的建立与加强区内各部门间、各子区域间经济联系,对经济在地域上进行战略部署,它是促进经济发展的有力手段,但不是经济发展的目的。
它的定义强调两点,一是在一定地区范围内,说明经济区划有确定的地理范围,具有一定的独二立性,有一定的自主权和自我发展能力,同时任何区域都是国家或地区总的多层次区域系统中的一个组成部分,它不是独立的,都要受到其它区域和全局的活动和政策的影响。
二是它不光研究经济空间分布的现状,它还研究经济空间分布的发展规律,具有动态性,强调区域经济的连续发展变化。
区域经济和社会的发展是一个动态的过程,每个发展阶段都有不同的特征,所以经济区划的结果不是一成不变的,它必须表现出经济和社会发展的动态性。
经济区划与行政区域划分不同,行政区域划分主要考虑政治、民族、地理、国防因素,当然还要考虑经济因素。
经济区划除了要考虑经济因素还要考虑影响行政区域划分的因素。
经济区划的时间跨度比行政区域划分的时间跨度短,即行政区域划分后比较固定,因区域经济发展具有动态性,所以经济区域变化要比行政区域快。
但在行政区长期的作用和干预下,对某些经济区的形成和发展具有深刻影响。
所以在可能的条件下,将行政区和经济区结合在一起,区域兼具行政区和经济区的双重职能,有利于加强对区域经济的规划、调控、组织、和管理。
经济区划与区域规划两者有密切的联系,又有区别。
经济区划是为发展国民经济对经济区进行的战略的部署,通过各级经济区划网,将逐步形成较完善的经济地域体系,所以经济区划是编制经济区长期发展计划和战略的重要依据;而区域规划是在经济区划和经济长期计划的基础上,对一定地区内国民经济各项基本建设的布局进行总体规划,是经济计划的补充和具体落实。
经济区划,可为区域规划确定适宜的规划地区范围和合理的地区经济结构;在区域规划对计划建设项目的安排过程中,也可反过来对经济区划和经济计划提出修改补充意见。
2、行政区划
不论经济区划还是区域规划,都要在规划过程中考虑行政区划的因素。
行政区划是一种复杂的社会政治现象,可以从历史学、地理学、经济学、政治学等不同学科角度出发进行全面、系统的研究。
行政区划在一定的历史条件下进行,规定各级地方国家机关明确的管辖地域即行政区域。
行政区域不单单有自然、地理之含义,更重要的是一个政治、经济和社会综合体;它通过地方国家行政系统行使一定的决策权、调控权,发挥应有职能,进行利益表达、利益综合;行政区域一般界线明确、稳定,一旦划定,便具有法律地位。
行政区划作为一种有意识的国家行为,是国家为实施其政权建立和行政管理,依据领土大小,自然环境,政治、经济及文化状态,民族、人口分布,历史传统,军事防御,国家发展战略等,将领土进行合理的分级划分,并设置相应的地方国家行政机关,它们构成一国的地方行政建制。
行政区划随社会历史条件的变化而变更,包括行政区域管辖范围变化、区域界线更替、行政机关驻地迁移和行政区域的置废、分合等。
它具有历史的继承性,旨在适应区域发展,合理配置自然和社会资源,以便更有效地保障国家利益及其实现。
行政区划变更是一个层次多样、结构复杂的历史过程和一种国家政治行为,其变更频率在某种程度上反映出一个国家或地区社会、经济的稳定程度及发展态势。
这样,行政区域的存续与发展,交融在国家与地方社会间、区际间、区域内各行政层级间协调与平衡、摩擦与整合等的矛盾运动之中,是一国国情国力、社情和民意的重要表征。
在一定历史时期内和社会历史条件下,一国行政区域布局是相对稳定的。
就行政区域的性质来说,受社会政治与经济制度的规范制约,行政区域在国家构成中以社会政治与经济活动的地域单元的形式而存在和变更。
自国家出现以来,统治阶级为了便于管理自己的国家,推行政令,就要在国家区域范围内划分不同层次的政区进行管理和统治。
我国的行政区划始于原始社会向奴隶社会过渡的夏朝,随着我国经济的发展和各个朝代的更迭,行政区划也不断向前发展,形成了今天“中央一省一市一县一乡”的行政区划体制。
我国现行行政区划沿袭了我国元明清时期的行省制度,不断修补完善而形成,基本上没有作太大更改,这一区划体制在特定的历史时期曾发挥过一定作用,但随着我国政治、经济、文化等各项事业不断发展,现行的行政区划呈现出一系列的不适应性,暴露出了一些问题。
其中最为突出的就是过分强调行政区划的政治统治功能,忽略了行政区划的经济因素。
我国行政区划最初起因是统治阶级为了巩固统治而对国家领土作的不同层级的划分,多是从政治统治角度去考虑划分不同区域,经济因素只占极少成分。
随着生产力的发展,行政区划的经济因素越来越突出,虽然行政区划不等于经济区划,但一个国家基本政治制度确定以后,国家政权的主要职能是指导经济活动,促进社会生产力的发展,而行政区划从政治体制和行政管理体制等多方面影响和制约着经济体制和经济活动方式。
在当前市场经济条件下,行政区划还影响着一个国家区域经济的形成和发展,影响着资源的开发和合理配置,国十的管理使用,工业及城市的合理布局,在促进市场经济的培育和发展方面,行政区划具有特殊意义。
有资料表明,我国的现行行政区域划分则制约各地之间资源的有效配置和合理流动,形成了地区分割,不利于我国经济结构合理布局,不利于全国统一大市场的形成。
此外,行政区划方面理论研究比较薄弱。
行政区划工作是一项涉及因素众多、结构复杂、综合性强的系统工程,它涉及政治、经济、文化、地理、民族等方方面面的问题,有其自身发生、发育、发展的客观规律。
目前我国行政区划理论研究比较薄弱,关于行政区划理论方面的书籍寥寥无几,常把行政区划放置地理学科中去,缺乏系统研究,没有形成专门的行政区划学。
在具体的行政区划设置工作中多是遵循古代或国外的区划经验,带有很大盲目性。
我国目前正处在政治、经济、文化等各方面的转轨时期,行政体制改革时机己成熟。
历史证明,行政体制改革、行政区划的大变动总是伴随着政治经济的大发展而进行,反过来又极大促进我国政治经济地发展。
随着现代科学技术发展,交通、通讯技术的高速化、多元化,各行政区之间的横向联系不断加强。
行政系统对信息的容量大大增加,特别是政府职能的转变,各级政府由微观直接管理为主的领导方式转向宏观间接管理为主的领导方式,减少行政管理层次,扩大管理幅度是完全可行的,而这直接关联到行政区划与区域规划的协调问题。
四、我国的区域规划理念
(一)可持续发展的规划理念
可持续发展思想作为具有现代意义的发展观,已在很多的领域受到相当的重视,它强调三个主题:
代际间发展的公平性,区域间发展的公平性和社会经济发展与人口、资源、环境间的协调性。
这三个主题包涵了城乡一体化和整体协调发展理念。
在区域规划中应把可持续发展作为基本理念,在整个编制和实施过程中起指导作用。
在区域规划中,要力求达到社会、经济和环境目标的协调统一。
在制定区域的发展目标时,要针对区域的个体特点,协调好区域的经济发展与社会发展的关系,协调好经济、社会发展与人口、资源、环境的关系;在考虑经济增长和社会进步的同时,还要考虑社会公正、环境保护等方面的内容,并制定出区域发展在环境、资源和社会文化等方面的具体目标及措施。
在考虑区域利益时,要兼顾当前利益和长远利益、局部利益和全局利益,要把区域乃至全球的整体和长远利益放在很重要的地位加以考虑;对落后地区要给予适当的倾斜和保护,要关心区域中不同阶层居民的心理和生活,切实使区域居民生活水平和社会福利得到提高,绝大多数人的利益得以体现。
可持续发展思想作为我国区域规划编制的理念之一无疑是必要的,但在我国现阶段要充分考虑到生产力发展水平普遍不高、实施可持续发展战略还主要由政府承担的实际情况下,可持续发展还不宜上升到过高的战略地位’。
不能不顾区域的实际社会经济状况盲目追求可持续发展,编制不具操作性或效益太差
的区域规划。
(二)以人为本的规划理念
当前,人的生存状况、人的尊严、人的价值和意义引起了国际社会的普遍关注,以人为本的观念在全世界被普遍接受,并在各个领域得到广一泛运用。
我们在编制和实施区域规划时应把以人为本作为基本理念之一,把公众的利益放在首位。
要破除传统的官本位规划理念,在区域规划中充分反映公众的意志,满足公众的需要,使每个社会成员和每个社会团体的利益都尽可能得到公正的实现,把公众的满意程度作为衡量一个规划成败的根本标准。
改变传统的区域规划中,城乡界线分明,城镇体系等级森严,高等级的城镇(往往和高级别的行政中心结合在一起)无偿占有和支配所辖地区的资源,使得资源向高级别的城市集中
的做法,按照市场规律办事,让各个级别层次的城镇、农村控制和使用自身的资源去谋求自身的发展,并且在市场竞争中寻找自身的位置。
在规划的实施过程中,改变传统的依靠上级政府对下级政府的绝对权威,通过命令、计划等方式,要依靠行政手段加以实现的做法;采取主要依靠市场、通过市场来实现资源的优化配置,并要求对落后地区要有适当的政策照顾和投资倾斜的做法,主要依靠法律手段和经济手段来实现区域的协调发展。
(三)城乡一体化的规划理念
改革开放以后,我国的区域发展采取了“非均衡发展战略”,充分发挥和利用地区优势,投资重点向沿海地区倾斜,大大加快了东部沿海的经济发展。
经济的发展带动了城市化的进程,东部地区的城市建设和人民生活水平日新月异,但计划经济体制下形成的二元经济结构和城乡结构,也越来越成为经济发展和城市化进程的阻碍。
城乡协调发展也成为政府部门和学术界夫注的焦点问题。
在针对“城市化”进程的区域和社会经济综合研究的基础上,“城乡一体化”发展作为一种理念被提出。
“城乡一体化”是指在一定的地域范围内,当生产力发展到一定水平,通过资源和生产要素的自由流动,充分发挥城市与乡村合自的优势和作用,相互协作,优势互补,以城带乡,以乡促城,实现城乡经济、社会、文化持续协调发展的过程。
这一过程主要包括城乡职能一体化和空间一体化等内容。
由此可见,城乡一体化是一个地域社会经济过程,涉及自然—社会—经济复合生态系统的方方面面,其发展目标应定位于实现城乡资源的优化配置及城乡经济、社会、文化的持续协调发展。
实行城乡一体化发展,是使经济发展从量的扩张向质的转变的有效途径。
它有利于产业集聚、加快经济结构调整,有利于加快农业、农村现代化进程,有利于加快第三产业发展,有利于减轻环境和生存压力,改善人民生活。
以全面协调和整台城乡利益关系为着眼点,从产业结构、基础设施、市场体系、城乡发展、资源保护等方面统筹规划,彻底冲破城乡分割的旧体制,促进城乡之间人口、生产要素的合理流动和优化配置,逐步矫正并理顺二元结构下扭曲的城乡夫系和工农关系,形成以乡促城、城乡协调发展格局。
五、现行区域规划存在的缺陷
(一)区域规划编制理念存在浓厚的计划经济色彩
建国以来我国区域规划编制工作的可以大体分为两个阶段:
在计划经济体制背景下,区域规划在本质上围绕着国家指令性计划和重大项目的区域布局来实施的,体现了对经济资源的计划配置;在向市场经济体制转轨的过程中,区域规划编制所隐含的支配经济资源的控制力正逐渐削弱。
目前,区域规划编制工作仍然没有完全摆脱传统区域规划自上而下的强制性思维,难以适应市场化的要求和日益激烈的区域竞争。
(二)区域规划编制方法单一
我国传统的区域规划编制缺乏相应的理论指导和方法创新。
当其他领域的专项规划都已经大量运用计算机技术手段和定量分析模型时,区域规划编制仍然主要依靠静态的定性分析方法,这直接导致了规划内容缺少前瞻性和科学性。
(三)区域规划编制内容雷同,脱离地区发展实际
在计划经济体制背景下,区域规划主要是围绕国家指令性计划对重大项目和地区的布局进行安排和调整,各地区的区域规划之间体现了一定的地区差异性。
市场经济体制建立以来,由于受地方政府短期利益驱动,区域规划同质性的问题越来越突出。
区域规划不仅没有反映出地区发展的特色和优势,甚至助长了个别地区的非理性行为,造成了地区结构和产业结构的趋同。
(四)区域规划编制的管理呈现无序状态
我国目前的城镇体系规划、国土规划和区域规划分别隶属于三个不同的主管部门,规划之间衔接较差,存在着相互分割、各自为政的情况,没有统一、整体和系统的区域规划体系,严重削弱了规划体系的整体功能。
六、对我国区域规划的建议
(一)明确区域规划
区域规划规划什么,这点必须认识清楚。
只有准确把握区域规划的含义和特点,规划才能做到科学合理。
1、区域规划是有限目标的规划。
区域是一个处于时空变化中的复杂综合体,区域规划只能是对有限目标的规划。
区域规划必须抓住其真正能发挥作用的内容,针对每个规划的特定区域特定时段、特定背景的要求,进行针对性的“重点问题”规划,以求提高区域规划的效率与效果,力戒面面俱到、空泛无物,否则,不仅耗费大量的规划精力与财力,还会削弱区域规划的权威性、科学性。
2、区域规划内容应具有一定的层次性。
到目前为止,我国还没有形成一个由浅入深、由粗到细、由整体到局部,相互衔接且环环相扣的区域规划体系,不同空间尺度的区域规划内容和深度差别不大。
综观西班牙、意大利、比利时、德国、奥地利等一些西方国家,都先后建立了区域和地方层面的空间规划体系,并注重加强纵向和横向的协调。
一般来说,越基层的规划,其规划内容越具体详细,操作性也就越强。
因此,区域规划内容应具有一定的层次性。
3、区域规划可规范基本内容,但具体内容要因时、因地而定。
为确保区域规划的科学性。
使不同等级的区域规划之间相互衔接,规范区域规划的基本内容十分必要。
一般来说,区域规划的基本内容应包括以下8个方面,即:
区域的总体定位与发展目标、产业分工与空间布局、城镇体系建设、基础设施建设布局、资源的开发利用与保护、环境保护与生态建设、空间管治、区域政策。
由于各地经济发展水平、自然和区位条件不同。
区域规划的具体内容或者重点内容要因时、因地而有所不同。
4、区域规划内容要适应政府职能转变。
事实上,区域规划的内容体系与宏观调控手段之间存在着内在的联系。
政府可调控的资源是连接它们之间关系的纽带和桥梁,而政府可调控资源随着政府职能的转变而有所改变。
因此,区域规划的内容也要适应这种转变。
(二)对区域规划工作的建议
1、明确不同层次区域规划的内容重点。
借鉴世界一些国家区域规划内容的层次划分经验,结合我国区域规划特点,建议我国不同层次区域规划内容的划分采取以下办法:
国家级区域规划,应由中央政府编制。
主要负责全国性的交通基础设施、跨流域调水以及中央财政安排的重大建设项目等。
地方政府负责编制本管辖区内的区域规划。
其内容主要是本辖区的交通基础设施、城镇体系建设和布局、资源开发与利用、环境保护等。
中央政府不再参与编制地方规划,但可通过必要的法律、经济和行政手段约束地方政府行为,规定地方政府规划在什么领域、什么情况下,不能与中央政府相冲突,并在此基础上,赋予地方政府特别是基层政府更大的规划权限。
各级地方政府区域规划的编制内容大致相同,只是越基层的规划越具体详细,约束性和指令性越强,特别是市县的区域规划要对各种用地布局和建设提出更具体的规定和要求:
上一层次的区域规划要对基层规划的内容提出指导性、纲领性的意见。
2、是根据政府可调控资源的管理
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