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审计研究简报
审计研究简报
第1期
(总第184期)
审计署审计科研所2009年1月4日
发挥国家审计的“免疫系统”功能
——部分科研所长研讨会综述
为了深入学习实践科学发展观,进一步深刻理解和把握关于发挥审计“免疫系统”功能的理论,前不久,审计署审计科研所在北京召开了发挥审计“免疫系统”功能理论研讨会。
来自审计署审计科研所、中国审计学会、部分省市审计厅(局)审计科研所等单位的20余人参加了会议。
经过研讨,与会同志一致认为,发挥审计“免疫系统”功能的理论对审计工作具有重要的指导意义,认真研究和把握这个理论的深刻内涵,树立科学的审计理念,对于新形势下审计工作的创新发展具有重要意义。
加强这方面的理论研究,审计科研部门肩负着重大责任,是今后审计科研工作的一项重要任务。
对审计“免疫系统”功能理论的研究,既不能简单化,也不能神秘化,应与我国的审计实践紧密结合起来,最终目的是要通过理论研究为我国的审计实践服务。
一、审计“免疫系统”功能理论内涵丰富、寓意深刻
与会同志认为,审计“免疫系统”功能理论回答了“审计是什么”、“为什么要审计”、“为谁审计”、“靠谁审计”、“怎样审计”等一系列根本性的问题,其内涵非常丰富。
“审计是什么”阐明了审计的本质和功能,审计是国家经济社会运行的“免疫系统”,国家审计作为国家政治制度体系中内生的“免疫系统”,审计的本质决定审计应当发挥“免疫系统”功能;“为什么要审计”表明了审计的动因、目标和目的,审计是为了保障国家经济社会运行的健康和安全,国家审计是为国家政权服务的,我国国家审计的目标是推进法治、维护民生、推动改革、促进发展,最终目的是维护人民利益;“为谁审计”与“靠谁审计”是审计“免疫系统”功能理论的“人本观”,审计是为了维护人民群众的利益,审计不仅要依靠审计机关和人员本身,而且还要调动各种资源形成合力,与其他监督部门协调配合,通过审计结果公告调动舆论监督和人民群众监督。
从国家权力的决策权、执行权和监督权的运行机制看,审计监督的制约力量最终来源于人民民主,审计监督最终依靠的是人民群众的监督。
我国审计机关之所以有今天的重要社会地位,就在于它通过审计把自己同维护人民群众的利益和权利紧密结合在了一起,究其原因,国家审计作为国家政治制度体系中的一个子系统,这是得益于我国政治文明的进步,是党的领导、人民当家作主和依法治国的具体体现。
审计“免疫系统”功能理论的“人本观”,从根本上说就是审计为了人民、审计依靠人民、审计成果由人民共享,在本质上它与科学发展观是一致的;“怎样审计”是审计“免疫系统”功能理论的“方法论”,把握国家审计的基本特征(建设性与批判性、监督与服务、宏观全局与微观查处、主动性与适应性、开放性与独立性),坚持“二十字方针”、“切断火源”,运用系统论、控制论和信息论的方法等,这些都可以说是方法论方面的内容。
湖北省审计厅审计科研所副所长别必爱说,审计“免疫系统”功能理论的重要观点,形象、生动地描述了审计的内涵,寓意深刻,富有哲理。
只有深刻认识理解和把握其科学内涵,才能更好地用于指导审计理论研究和审计实践,才能更好地开展深入学习实践科学发展观的活动。
江西省审计厅审计科研所曾小平所长说,审计“免疫系统”功能理论是对审计内涵和外延的扩展。
依照传统的审计学定义,审计是为了查明经济活动和经济事项的表现与所制定的标准之间的一致程度,客观地收集和评价与这种表现有关的证据,并将其结果传递给有利害关系的使用者的有组织的过程。
该定义属于传统的审计定义,表明了审计的事后监督职能。
在审计“免疫系统”功能理论指导下,审计发挥免疫功能主要通过预防、提示和抵御等方式实现。
辽宁省审计厅审计科研所副所长毕建荣说,审计的“免疫系统”功能理论,创造性地将审计监督的职能作用和人体免疫系统的保障功能较好地衔接起来,把审计的功能由监督经济活动运行这样相对单一的初级层次,发展到保障国家经济社会稳健安全运行这一全方位的高级层次。
它进一步深入诠释了审计的本质和功能,并对审计工作提出了新的要求,极大地丰富和拓展了审计工作的内涵与外延,这对于进一步树立科学的审计理念,更加有效地开展审计工作无疑具有极其重要的指导意义。
江苏省审计厅审计科研所所长单建宁说,审计“免疫系统”功能理论的内涵可以从政治学、经济学、社会学的视角得到解释,其概念的包容性强,弹性大,涉及到理念、理论,又涉及到制度和实践,涵盖了国家审计制度的本质特征、独立性和定位等。
审计要适应现代化经济运行和社会发展需要,依法、独立预防查处经济社会运行中的问题,使其健康运行。
黑龙江省审计厅审计科研所所长李国君说,国家审计要站在国家经济安全的高度,深化审计监督,发挥“免疫”功能作用,避免审计“事后”监督的缺陷。
要将国家审计监督、风险预警和风险防范职能前置,以风险为导向,创新国家审计政策风险预警及防范职能。
二、审计“免疫系统”功能理论为构建我国审计理论体系夯实了基础
与会者普遍认为,审计“免疫系统”功能理论在我国审计理论框架中具有重要的地位,为构建中国特色社会主义审计理论体系夯实了基础。
要构建审计理论体系,首先必须弄清楚审计究竟是什么,即认清审计的本质。
审计“免疫系统”功能理论的一项重要内容,就是审计本质论。
它的一个基本观点是,“审计在本质上是一个国家经济社会运行的‘免疫系统’。
”刘英来所长认为,审计“免疫系统”功能理论是对审计监督本质的更加完整、更加深刻的表述,是对审计本质认识的深化、创新和发展。
受托责任是审计产生的动因,由此动因产生的审计是对被审计人履行受托责任情况的监督。
责任监督是审计的本质,“民主法治的工具”、“看门狗”都是从不同角度对责任监督本质的表述,免疫系统论是对这个本质表述得最完整,不仅是对国有资金的监管、看护和守卫,更重要的是要发挥警示、预警、防范、抵御和建设的作用;不仅仅是对具体单位的查错纠弊和批判制约,更重要的是完善政策,维护国家安全和保护人民利益。
所以,它是监督与服务的统一论、微观与宏观的统一论、批判与建设的统一论、局部与整体的统一论,是对审计监督本质更加完整、更加全面、更加深刻的概括和表述。
安徽省审计厅审计科研所所长王羚认为,人们对审计本质的认识总是一个不断深化的过程。
审计“免疫系统”功能理论是用比喻的方式对国家审计的本质所进行的描述。
这一描述,全面而科学地涵盖了国家审计的职能,符合科学发展观的要求,是对国家审计本质认识的一个新发展。
它体现了系统论的基本观点,体现了对审计产生根源的把握,体现了对审计基本职能的揭示,体现了对审计基本经验的总结,体现了审计事业发展的目标。
与会同志认为,对审计本质认识的深化、创新和发展,为构建中国特色社会主义审计理论体系筑牢了基石。
刘英来所长说,审计“免疫系统”功能理论在国家审计理论框架中具有重要的地位,它是国家审计创新发展的理论基石。
审计的创新发展必须至少把握清楚五个问题,即审计的本质、审计的功能和作用、审计的目标、审计发挥作用的着力点(也可以说是内容)、审计发挥作用的途径与方式。
在这五个重要的理论认识上,审计本质理论是最基本的,也是核心的起着支配作用的理论,后面的四个部分,是审计本质论的外化和展开。
在对审计本质新认识的基石上建立起来的必然是一个新的审计理论架构或体系。
这个新的审计理论体系,将是我国审计事业创新发展的理论基础。
浙江省审计厅审计科研所所长叶青说,要深刻把握审计“免疫系统”功能理论的精神实质,把握其时代特征、创新特色和系统特点。
这一理论为我们分析和解决问题提供一个全新的参照坐标系或理论框架。
在这个新的理论框架下,应以全新的视角和全新的思维来认识和分析问题,解决问题的方式也要有所创新。
三、审计“免疫系统”功能理论的实践意义在于充分发挥审计的社会功能
近几十年来,在国内外“审计”一词的使用频率逐年增加,除了财务审计外,现在还有环境审计、绩效审计、司法审计(forensicaudits)、数据审计、知识产权审计、医疗审计、教学审计、技术审计、工作压力审计(stressaudits)、民主审计等等,以至于有人把这种现象称之为“审计爆炸”(auditexplosion)。
的确,在当今社会,许多组织或个人都可能成为被审计的对象,因而也有人把当今社会称之为“审计社会”(auditsociety)。
审计功能的迅速扩展正在引起越来越多的讨论。
然而,审计到底具有什么样的社会功能,在整个现代社会中能够发挥怎样的职能作用,却没有形成一致的看法。
审计“免疫系统”功能理论把审计看作国家经济社会运行的“免疫系统”,通过这种角色定位,对审计应有的社会功能给予了明确的说明,在理论上是一大贡献。
与会者一致认为,审计“免疫系统”功能理论不仅具有重要的理论意义,而且具有重要的实践意义,其实践意义在于为充分发挥审计的社会功能提供了指南,不仅指出了审计功能的具体内涵,而且指出了发挥“免疫”功能的最终目的和方式方法。
与会者围绕充分发挥审计的“免疫系统”功能,进行了热烈的讨论。
刘英来所长认为,应当按照审计“免疫系统”功能理论的要求,全面把握审计的职能和作用,除了三个已经发挥的作用,即监督约束作用、查错纠弊作用、批判揭露作用以外,还要发挥四个作用,即全局性作用、服务性作用、建设性作用、前瞻性作用。
也可以把上述七个作用分为两大作用,即批判性作用和建设性作用。
只有这七个作用都发挥了,才算起到了免疫系统的作用。
天津市审计局科培中心周莉主任说,改革开放以来,特别是审计机关成立的25年以来,随着我国经济取得的前所未有的高速度发展,国家审计已进入到国民经济的各个重要系统,在为国民经济保驾护航的过程中发挥着重要的、不可替代的作用。
尤其是在促进财政增收节支、维护财经秩序、加强廉政建设、完善宏观调控、推进依法治国、促进深化改革和经济发展方面发挥了积极作用。
今天,国家审计以其广泛的工作范围、卓越的工作成效,已经成为国家机体内生的不可或缺的重要组成部分。
国家审计虽然身居国家机体的经济范畴,但其履行职责所产生的影响,不仅仅在经济范畴,可以说是直接作用于经济范畴,间接作用于政治范畴。
国家审计作为经济领域中的行政监督部门,首先通过对经济活动的监督,反映经济运行的情况,在经济层面发挥作用。
然后,在此层面上揭示出在这一经济基础之上的人与人之间的社会关系,从而间接作用于政治层面,最终影响国家的政治、法律等制度及组织和设施的建设与完善。
山东省审计厅审计科研所所长王国华说,一个生物物种、一个社会组织和一个国家,要长期生存和健康发展,就必须具有自身的免疫系统。
生物自身的免疫功能,是靠其体内内分泌物的调剂形成的,而社会组织和国家的免疫功能,是靠设置具有“免疫”功能的内部组织和机构而构建起来的,也是内生性的。
审计机关是国家机器或机体的重要组成部分,由国家代表人民通过法律授权,委托履行维护国家安全,保障国家利益,促进国家经济社会健康运行的职责。
客观上,这种受托责任关系,是内在需求与供给两个层面因素有机结合而形成的共生关系。
审计机关发挥的“免疫系统”功能与现代社会发展形成的对“免疫功能”的客观需要紧密相关。
陕西省审计厅审计科研所副所长方进喜说,审计的本质是国家经济运行的“免疫系统”,把人体免疫系统所具有的三大功能巧妙地引入审计工作,从而形象生动地阐述了现代国家审计所应该具备的作用,赋予了现代国家审计更加丰富的内涵,为建设与社会主义市场经济体制相适应的中国特色审计监督模式指明了方向。
河南省审计厅审计科研所副所长刘文奇说,充分发挥审计的“免疫系统”功能,对于保障国家经济社会运行的健康安全具有极其重要的意义。
正如我国中医理论上所讲的,好的中医不仅仅是要治“已病”,更重要的是要治“未病”,即审计要在国家经济社会运行中充分发挥完善体制、机制和制度的作用,保障国家经济社会运行的健康安全,促进经济社会又好又快发展。
四、影响充分发挥审计“免疫系统”功能的制约因素
与会者一致认为,要充分发挥审计的“免疫系统”功能,涉及的方面很多,重要的是找准存在的问题,认真分析和把握影响审计发挥功能的制约因素。
刘英来所长认为,发挥“免疫系统”的作用,从审计机关自身来看,当前最大的制约因素是什么?
不是体制、不是人少任务重、不是缺少法律,而主要是审计理念和能力水平。
体现在三个方面:
一是审计队伍的观念还不能适应新形势的需要。
从总体上说,审计人员缺乏整体观念、绩效观念和宏观观念,主要表现是“三多三少”,即:
就账说账、就事论事多,从体制、机制和制度上分析研究少;就资金收支真实合规说得多,看行政效能、看经济责任、资金效益、看政策效应比较少;从具体单位和项目说得多,从宏观出发,着眼于宏观比较少;二是审计作用的发挥还不全面、不充分;三是审计工作方式在“五问”上下功夫不够。
即向政府及部门“问责”不够;向政府性资金“问效”不够;向体制、机制和制度“问因”不够;向规范和完善管理“问计”不够;向宏观政策和政策措施“问果”不够。
湖北省审计厅审计科研所副所长别必爱强调了解放思想的重要性,他说,只有解放思想,才能推动审计工作创新,发展审计事业,切实保障国家经济社会运行的健康和安全。
当前,审计部门要从“知”和“行”两个层面解放思想。
“知”的层面就是意识层面要解放,如果意识层面不解放,思想僵化,就不会有新的行动。
“行”的层面就是要付诸行动,开拓创新,如果没有行动,解放思想就会变成一句空话,创新发展就会变成空谈。
这两个层面必须相互配合,缺一不可。
按照审计“免疫系统”功能理论的观点,审计部门应从以下方面进一步解放思想:
一是要从“亡羊补牢”的思想中解放出来,牢固树立积极发挥建设性作用的思想;二是从机械的“安于现状”的思想中解放出来,牢固树立开拓创新的思想;三是要从传统的“平稳过渡”的思想中解放出来,牢固树立敢为天下先的思想。
四是要从狭隘的“无所适从”思想中解放出来,牢固树立为国家经济安全服务的思想。
五是要从片面的受“审计管辖”限制的思想中解放出来,牢固树立科学统筹审计工作发展的思想。
六是要从主观的“监督者”的思想中解放出来,牢固树立审计需要和谐发展的思想。
四川省审计厅审计科研所副所长李齐辉说,充分发挥审计的“免疫系统”功能,在实践中应注意几个问题:
一是依法审计,坚持原则,避免“免疫系统减弱”;二是加强审计管理,避免“免疫系统紊乱”。
审计干部要不断的充实完善丰富自身的知识结构,提高拒腐防变的能力,摄取均衡、纯净的“营养”提高免疫能力,此外,长期处于疲劳作战,也会令免疫系统能力减弱;三是不要缺位,但也不能越位、错位,避免“免疫系统反应过度”。
与会者一致认为,充分发挥审计的“免疫系统”功能,对审计工作提出了许多新的要求。
在审计工作中,要更新审计理念、完善管理机制、提高队伍能力,搞好“五项基础建设”,认真落实审计署五年规划。
五、关于今后如何深化审计“免疫系统”功能理论的研究
与会者一致认为,审计“免疫系统”功能理论对审计工作具有重要的指导意义,随着审计实践的发展,难免会出现一些新的问题、新的认识、新的观点,对审计“免疫系统”功能理论的研究也要随着实践的发展不断地扩展和深化。
关于如何进一步深化审计“免疫系统”功能理论研究,这次研讨会提出了以下几种观点。
山东省审计厅审计科研所王国华所长说,国家审计“免疫系统”是一个完整的系统工程,需要逐步完善、充实和提高。
国家审计要充分发挥“免疫系统”功能,必须建立健全和完善能够发挥“免疫系统”功能的运行机制。
他认为,将来应当加强对国家审计“免疫系统”运行机制的研究,并指出,国家审计“免疫系统”的运行机制可以分为五个层次:
第一个层次,微观审计监督检查,即对被审计对象的个例的监督检查。
这是履行基本的审计职能职责,也是国家审计发挥“免疫”功能的基础;第二个层次,审计调查。
这是实施审计的前期工作,是有效审计的辅助手段,同时也是国家审计发挥“免疫系统”功能的基础;第三个层次,行业或专业性审计分析评价。
这种审计分析评价是建立在行业或专业性审计和审计调查基础之上的,依托行业或专业性审计和审计调查获取的信息资料进行分析评价;第四个层次,区域性审计分析评价。
这种分析评价是建立在地方审计和地方审计调查基础之上的,依托地方审计和审计调查获取的信息资料进行分析评价;第五个层次,宏观或经济社会运行态势综合审计分析评价。
这个层次是最高层次,也是国家“免疫系统”的主体。
其分析评价是建立在审计和审计调查、行业审计分析和地方审计分析基础之上的,依托审计和审计调查获取的审计信息资料、行业审计分析情况和地方审计分析情况,以及所需查询的相关资料进行综合性分析评价。
浙江省审计厅叶青所长说,审计“免疫系统”功能理论研究不仅仅是一项科研工作,更应该是审计科研工作者和实务工作者共同的理论与实践课题,目前浙江侧重于“免疫系统”功能理论应用对策方面的研究,紧密结合浙江审计实践,特别是浙江审计的转型工作来进行研究。
她提出,应该发挥审计“免疫系统”功能理论的理论引擎作用,构建“免疫系统”功能理论的“金字塔”研究模型,分四个层次——通过四条路径——科学审计观、民本审计观、责任审计观、文明审计观来达到“四化”(系统化、模块化、具体化和普及化)。
刘英来所长在研讨会结束时指出,当前和今后至少有十个方面的问题还需要进行深入的研究:
一是审计“免疫系统”功能理论的理论基础;二是审计“免疫系统”功能理论在国家审计理论体系中的地位;三是审计“免疫系统”功能理论对审计监督本质认识的深化、创新和发展;四是审计“免疫系统”功能理论与推动审计工作的科学发展;五是审计“免疫系统”功能理论与树立科学的审计理念;六是审计作为免疫系统应具有的功能;七是审计“免疫系统”功能理论对审计工作提出的新要求;八是影响审计发挥“免疫系统”功能的制约因素;九是发挥审计“免疫系统”功能的关键着力点;十是关于更新观念、完善机制和提高能力。
在这次研讨会上,与会者还就当前审计科研工作存在的问题、今后的发展方向、研究重点,以及如何贯彻审计署审计科研工作五年规划等方面进行了讨论。
作者:
审计署审计科研所崔孟修
主题词:
国家审计免疫系统功能
报:
署领导。
送:
各省、自治区、直辖市审计厅(局)及科研所,南京审计学院,署机关各单位,各特派员办事处,各派出审计局。
发:
本所所领导、各处,存档。
共印180份
编辑:
张荣签发:
刘英来
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