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4、中止执行,除去上面三种情形外,进入执行程序的案件最后的结果则是中止执行。
面执行案件自身的特点决定其必将会是一个高中止率的结果,具体原因如下。
1、对于生效的法律文书,法律一般会规定义务人不按要求履行义务的惩罚性后果,以及进入强制执行阶段后更严重的制裁。
所以,义务人一般会在斟酌不履行的代价后自动履行。
案件执行程序说明实际情况与法律文书确定的应然目的存在客观上的强对抗性,这是执行案件高中止率的天生因素。
2、一份生效法律文书往往只是一个应然结论,执行是将变种应然状态通过强制手段实际确认于社会关系之中。
相对于裁决而言,执行将更多地受到各种社会因素的影响和制约,小到执行主体的特殊和特定政治历史时期人需要,大到立法、司法环境和国家权利的运行方式。
3、执行案件的执结是对“完美”的追求。
一个案件要全部实现申请人申请执行的内容或生效文书确定的目标才能执结。
即使执行的内容部分或绝大部分得以实现,只要有任何未完成部分而又不符合法定的终结条件时,案件最后大都归于中止。
(2)义务人“不能履行”
义务人履行不能进入执行程序的案件,除了少数是义务人“拒不履行”的原因外,一个重要的原因应是义务人“不能履行”,包括没有履行义务的能力或不具备履行义务的条件。
绝大部分中止执行的案件在进入执行程序之前,这种“不能履行”事实上就已经存在,斡旋执行程序后就会出现“执行不能”。
被执行人的履行能力无法通过执行程序弥补,“加大执行力度”也不能提高被执行人的履行能力,因而此类案件中止率高并非法院的原因造成。
市场经济条件下的商业行为本身就存在风险,商业行为既可能盈利,也可能亏损。
一些案件的申请人在当初签订合同时对被执行人的经营能力、财产状况没有准确了解。
比如只是从表面上看到被执行人有多大的厂房、有多少机器设备,却没有考虑到厂房既可能是被执行人自己的,也可能是租赁的,即便是被执行人自己的,也可能已经存在抵押权人等其他享有优先权的权利人。
被执行人占有的机器设备可能是自己的,也可能是出租人保留所有权的融资租赁设备,还可能属于海关监管物,需要剔除关税后才能用于偿债。
市场风险和申请人自身的疏忽结合起来的结果,就是申请人对被执行人虽然享有清晰明确的债权,但被执行人相当部分的财产在进入司法程序前就因市场行为不可逆转的流失了,导致被执行人的清偿能力确实不足。
再加上执行程序对财产强制变现时不可避免的与正常市场条件下的价格存在相当差异,所以进入执行程序的民商事案件中止率高。
中止执行案件的另一大来源则是附带民事和罚金案件,这两类案件成了每年中止案件的稳定增长点。
其中中止率高的主要原因也是被执行人的实际履行能力不足。
而刑事附带民事案件的被执行人往往也就是罚金案件的被执行人,根据“先民后刑”的原则,在附带民事赔偿却都没有能力偿付的情况下,罚金案件就更不可能执结了。
(3)目前制度上没有化解“执行不能”案件的进路
1、对于因被执行人履行以能力不足而导致的“执行不能”,依靠法院加大执行力度也不可能取得良好的效果,这从表面来看似乎已经符合了终结执行的情形。
如果将该部分案件裁定终结执行,则中止执行的案件将大幅度下降。
然而在目前的制度下,笔者认为,这部分案件只能裁定中止执行,不宜裁定终结执行。
原因如下。
第一,目前的执行调查只能是在有限的范围内认定被执行人履行能力不足,包括究竟范围和时间范围的有限。
从空间范围来看,一般而言,执行法院只是在自己的辖区或是被执行人的住所地、居住地以及申请提供线索的地方查找被执行人的财产,而对被执行人在全国其他地区的和境外的财产不可能有全面的调查,被执行人尚存在在其他地区有财产的可能性。
而在时间上,只是认定被执行人至调查时为止没有履行能力,但被执行人在将来有可能通过继承、受赠、政策因素等原因恢复或提升了履行能力。
故而以现在的调查基础裁定终结执行还不够严谨。
第二,在缓和矛盾上,中止执行有其未可替代的作用。
“执行不能”意味着申请人的物质损失并没有通过司法程序得到弥补,而巨大的未执结标的也难以找到其他的偿付途径。
中止执行虽然可能是一种长期凝固的状态,但还是在心理上给予了申请人希望和期待,也可以给被执行人持续的压力。
如果就此裁定终结执行,则未执结的矛盾可能随时被激化爆发,而被执行人反而可以从终结中受益。
2、我国目前尚无个人破产制度以及法院依职权宣告被执行人破产制度。
对于资不抵债或缺乏清偿到期债务能力的被执行人,破产可以及时得出一个终局性的结论。
但在现行制度下,对于被执行人是自然人的,即便通过必要的的调查发现其资不抵债或缺乏清偿到期债务的能力,如果要终结执行,须得申请人申请或同意。
但申请人基于对受偿的期待和诉讼引发的与被执行人之间的矛盾,心理上往往不愿意让被执行人毫无代价地免除债务,不会主动申请或同意案件终结执行。
在此情况下,案件只能是裁定中止执行,而不能裁定终结执行。
对于被执行人企业法人的,虽然我国有企业破产法,但实践中相当多涉及资不抵债或缺乏清偿到期债务的企业法人的案件也是通过执行程序而非破产程序解决的。
其主要原因是破产程序的启动以当事人申请为要件,目前没有法院依职权宣告被执行人破产或依职权进入破产制度。
而破产程序的成本相对执行高,且其财产变现速度和分配效率不如执行,对于单个的申请人而言,破产程序并不一定能带来更高的受偿率。
所以大多数当事人选择执行而不是破产。
这种以资不抵债人企业法人为被执行人的案件往往不只一个案件,而是一系列的案件。
在分配完现有的财产后全部案件都中止执行,这些案件成了民商事中止执行案件的主要来源。
(4)执行力量的不足
1、理论上。
执行并没有形成自身系统的、成熟的理论体系,执行工作往往被认为是对照判决书依葫芦画瓢。
其依据无非是其他法律的简单相加。
裁判是通过归纳从前、对比现在得出结论,执行则专有权综合现状、面向未来落实结论。
将一个生效文书确定的应然结论变成现实可能比得出这个结论更为复杂。
目前执行独立的领域和特有的问题并没有得到深入的研究和解决,现有的执行理论无疑给以满足实践的需要。
而执行理论的欠缺难免会导致在设计执行制度的时候出现不完善,不合理之处。
故此,虽然在十几年前“执行难”就已经被认识并一直得到了中央的高度重视,但时至今日,“执行难”在相当程度上依然存在。
2、认识上。
社会对执行的复杂性认识不足,法院的执行工作往往被认为是法院的事情。
而事实上,生效法律文书是在法律框架下对全社会的要求,执行是综合性的系统工程既需要法院的努力,也需要协助义务单位和个人的配合,需要全社会的努力。
而目前对执行工作的宣传报道偏重于一些对被执行人采取强制措施就得以执结的案件,给人造成的印象是执行工作“一抓就灵”,“执行难”是由于法院不积极作为、不抓人为造成的。
甚至一些报道的结论是某某法院通过自身的某项措施就化解了执行难。
这种宣传使人们对执行的认识更加简单化了,就连法院内部,这种认识也一定程度的存在。
对执行工作认识上的简单化导致相应的社会资源没有在制度上得到整合和充分利用。
执行与协助查、控机关没有形成成熟的、高效的联运机制。
3、执行队伍上。
(1)执行案件“案多人少”的矛盾比较突出。
目前执行队伍面临的最大问题应是案件量的激增和办案力量的严重不足。
笔者统计了东莞市中级法院执行局2005年度到2009年度执行员人均办案数的情况,每一个执行员平均不到两天就要执结一宗案件。
而相对审判案件而言,执行是程序性相当强的工作,也是法律文书相当多的工作。
一个没有财产可供执行的案件至少需要制作18份文书材料。
而一个通过评估拍卖程序处理财产的案件执行员至少需要制作36份文书材料。
执行不能坐堂办案,需要大量的外出调查,“案多人少”的窘境造成了执行干警长期的超负荷工作和执行案件质量效果的难以提高。
(2)培训上,目前尚没有对执行人员制度化的、针对性的培训。
执行是一个综合素质要求相当高的工作,执行人员的素质和能力以及专业技能将会直接决定执行工作的效率和效果。
执行除了熟知法律,还必须有相当的人文功底、丰富的知识面和证言表达能力。
执行现场会有很多难以预计的情况,执行可能要面对经济、社会转型时期的一些群体矛盾。
执行队伍专业性的培训不足也是执行力量不足的重要原因。
(3)装备保障上,执行装备还有待进一步改善,。
执行现场发生突发情况时,交通、通讯工具、摄像器材等装备还难以满足有效示警、及时取证的要求。
三、执行案件将长期保持高中止率的必然性
(一)中止执行虽然是执行案件的一种临时状态,却是一个法定结论
《民事诉讼法》第232条规定,应当裁定中止执行的情形有:
1、申请人表示可以延期执行的;
2、案外人对执行标的提出确有理由的异议的;
3、作为一方当事人的公民死亡,需要等待继承人继承权利或者承担义务的;
4、作为一方当事人的法人或其他组织终止,尚未确定权利义务承受人的;
5、人民法院认为应当中止执行的其他情形。
《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第102条又将上述条文第5项进一步明确为:
6。
人民法院已受理被执行人为债务人的破产申请的;
7、被执行人确无财产可供执行的;
8、执行的标的物是其他法院或仲裁机构正在审理的案件争议标的物的,需要等待该案件审理完毕确定权属的;
9、一方当事人申请执行仲裁裁决,另一方当事人申请撤销仲裁裁决的;
10、仲裁裁决的被申请执行人依据《民事诉讼法》第213条第2款的规定向人民法院提出不予执行请求,并提供适当担保的。
此外,根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》相关条文,人民法院按照审判监督程序决定再审的也应当裁定中止执行。
上述应当中止执行的情形在实践中十分常见,又有充分的法律依据,这是执行案件将长期保持高中止率的法律原因。
(2)目前导致案件中止率的原因在短期内不会消除
前文分析的导致执行案件高中止率的原因无论是法院之外的还是法院自身的,在短期内均无法消除。
而中止案件的进路如个人破产制度、法院依职权宣告被执行人破产制度只能通过立法解决,从目前的情况来看,这还需要相当长的时间。
(3)从长远看,治标不治本地刻意降低中止率不可取
执行案件中止率高,积案过多的问题早已引进法院的重视,一些地方的法院也为此进行了积极的探索,如发放债权凭证,终结本次执行程序等。
广东高院1999年10月11日粤高法[46]号《关于广东省法院裁定终结执行几类案件的暂行规定》规定以下六种情形之一,人民法院可以裁定终结执行:
1、被执行人确无财产可供执行,已经裁定中止执行2年(含2年)以上的;
案件审理中,裁判文书以公告形式送达,案件进入执行程序后,6个月以上无法找到被执行人和可供执行的财产,申请人又无法提供被执行人可供执行财产的;
3、被执行人已停止经营1年以上,虽未被工商行政机关注销营业执照,但已2年以上(含2年)未按规定参加工商登记机关年检,经查又无可供执行财产的;
4、被执行人虽存在,但经过2年期间采取必要的强制措施后仍无法找到可供执行的财产,或财产无法拍卖、变卖,申请人又不愿意以物抵债的;
5、被执行人在境外居住,经查在境内无可供执行的财产,申请人又无法提供被执行人在境内有财产可供执行的证据,人民法院立案执行年仍无法执行的;
经查被执行人无财产可供执行,申请人请求终结执行的。
该暂行规定又规定了申请执行人认为终结执行以至于已消失,可向原执行法院申请重新立案执行。
该文件目的也是为了执行案件能够及时退出,也能从统计上客观反映执行的工作量。
但是这些举措只能从文字上得出一个表面的终局性结论,其列举的六种终结情形无疑都属于中止情形,因为其“终结”后又赋予再申请执行的权利。
这样的“终结”相对“中止”而言并未减少法院的工作,反而会造成终结和中止难以区分。
重新立案的规定还会导致一份生效法律文书立出二个或数个执行案件,也可能造成二个或数个终结,因此该文件于2004年3月26日被废止。
这种探索也说明了执行案件不宜人为在以统计为目的降低中止率。
4、应对执行案件高中止率的对策
(一)实事求是,实话实说
执行案件中止率高的状况并非只见于某一个地区、某一个法院或某一个执行人员,通过各种文献和报道来看,这种情况在全国范围内普遍存在,而且通过了多年的清案活动依然不能清除。
如前文分析相当比例的中止执行案件有法院之外的客观原因,在现有的制度下并非法院可以改变或控制。
所以法院没有必要回避执行案件中止率高的问题,个案可能可以达到百分之百的执结率,但是一个地区所有案件不可能百分之百的执结。
在宣传和导向方面,一方面要强调尽可能的实现申请人的利益,通过法院的努力和加大执行力度可以解决的问题法院一定要积极解决;
另一方面也应当实事求是的说明执行案件的特点,要转变执结率不高就一定是法院不积极作为的观念。
给当事人正确的引导,避免引起民众对执行工作的误解。
法院只能对怠于执行负责,而无法对被执行人的履行能力负责。
(2)规范执行中止,部分中止案件纳入结案统计
笔者认为,只要对中止执行予以足够规范,中止执行完全可以纳入结案统计。
理由如下。
1、一个案件从立案到裁定中止执行会有相当的调查程序,需要花费相当的人力物力,而且中止执行必须符合法定的条件,也是一个法定的结论。
纳入结案统计可以恰当的反映执行工作量,也可以减低承办人员的心理负担,增加其工作积极性。
2、一些民商事案件在执行程序前,被执行人的财产就随着其民商事行为不可逆转的流失了。
而对于附带民事赔偿、罚金案件的被执行人而言,判决对他们大多数而言需要支付的是他们未来的、可能的、甚至边他们自己也未曾想象的钱。
这些案件的结论虽然是中止,但在相当长的时间内甚至会处于一个稳定的状态。
3、从司法实践来看,中止后恢复执行的案件数与中止执行的案件数相比有相当大的差距。
笔者统计了东莞中院2003年度至2009年度中止执行案件数与恢复执行案件数的情况,从中可以看出,中止后只是少量案件需要恢复执行。
4、中止执行纳入结案统计最让人担心的就是一些法院会不会利用中止执行片面追求高结案率。
但是笔者认为,只要中止执行的案件足够规范,不必有这样的顾虑。
首先,案件是否中止执行并非是法院可以随心所欲,而是由证据决定。
广东高院就规定了一个案件如果法院依职权裁定中止执行,调查范围除了申请人提供的线索外,还必须有“四查一控一搜”,所谓四查即查银行存款、查工商登记、查车辆登记、查土地使用权和房屋所有权。
一控指对可能出入境的被执行人进行边控,一搜指对被执行人的住所或可能的财产隐匿地进行搜查。
所以是否中止执行还得以这些调查的结果为依据,并非法院拿到案件就可以随心所欲地中止结案。
其次,一个案件中止执行直接涉及申请人的利益,所以广东高院规定中止之前还有“一告知”。
应是要告诉申请人法院做了什么,对于申请人提供的线索有没有调查核实。
对于线索之外法院还做出哪些调查,是什么样的调查结果,并听取申请人的意见。
如果法院和申请人的共同努力下案件还是不能向前推进,即便形式上不裁定中止执行,实际上也是中止状态。
如果没有法律依据的随意中止将会引起申请人的投诉、申诉甚至上访。
如果涉嫌违法违纪,那就不是用司法统计来解决问题了。
第三,有人会怀疑会不会有法院为了提高结案率,每到年底就“迫使”申请人申请中止执行。
笔者认为,要申请人提出申请毕竟先得申请人同意才行,这样的事情难以大批量的发生。
而且申请人会很快要求恢复执行,工作还得原法院做。
而伪造虚高的结案率会掩盖掉一些人员、装备不足的客观问题,会使人、财、物长期得不到重视和补充,最后使得整个执行工作不堪重负,这种做法无异于饮鸩止渴。
5、对于申请人提出申请以及双方和解而中止执行的案件,虽然是中止,毕竟是一个在相当程度上“案结事了”的结论。
而且一个案件促成当事人双方和解的工作量可能还要大于正常的财产处理案件的工作量。
这些案件纳入结案统计无疑有相当的合理性。
6、对于一些临时的中止,比如说基于对执行标的的争议而中止,因再审而中止的案件则不纳入结案统计。
(3)探索和推动个人破产制度和法院的依职权宣告破产制度
破产可以使绝大部分“执行不能”的案件及时有一个终结性结论。
对申请人而言,除了法律上的豁免财产,被执行人的全部财产都将用于支付债务。
且被执行人被宣告破产后在相当时间内会戴上“破产人”的标签,这种身份代表了其信用和能力上的瑕疵,其生活会受到相当的限制,包括任职、消费等等。
这对申请人而言是一个心理安慰,意味着被执行人的债务并非毫无代价的免除。
对被执行人而言,破产的代价会远远大于其履行债务的代价,不会让其成为一条逃债的捷径。
对于确无履行能力的自然人被执行人,这种及时的惩罚也给了其重生的机会。
破产的及时性的代价也会反作用于社会生活,让人们行为更为谨慎和诚信,长远来看可以从源头上减少案件的发生。
从执行的角度而言,则只有少量的案件会是临时中止,其他的都是不予执行、执结或终结等终局性的结论。
(4)加强执行力量
针对执行力量的不足,可以从制度上、人员配备等方面加强执行力量,调动社会上一切可以利用的=资源为执行服务,比如建立执行联动机制等。
通过权力机关的联动、限制和根本上被执行人融资、置业、出境、日常高消费等等,压缩目前不履行债务又不需要承受破产代价的被执行人的生活空间。
但是执行力量的加强牵涉到多个部门、多个行业,可能需要自上而下的改革才能有效推进。
(5)加强诉讼前呀诉讼过程中的财产保全
一案案件的诉讼过程会迁延相当的时间,如果在诉讼时给予当事人必要的风险揭示,引导当事人积极申请财产保全会在相当程度上提高申请人的受偿率。
作者单位:
广东省东莞市中级人民法院
载《法律适用》2010年第2-3期。
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