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其次,第三次全国教育工作会议上《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》的发布,就已经表明要把积极发展高等教育,扩大高等教育规模作为实施素质教育的措施之一。
那么,这条新闻也应该是事出有因的。
但是,问题并非这样简单,为什么扩大高校招生要惊动中央?
为什么要在临近高考的时候急迫作出这样的重大决定?
为什么在原计划已比1998年增扩了普通高校22万人的基础上,还要增加23万多人[同时成人高等学校扩招10万人,达到110万人(实际招生数为114万人);
高等职业教育扩招10万人;
各类高等教育机构招生总规模超过270万人]?
为什么在当前我国经济发展速度定为7%的时候,高等教育发展速度要从过去平均年递增9%提高到40%以上?
高等教育发展速度与经济发展速度的关系是一种超前关系还是一种适应关系?
高等教育的发展速度在现阶段多少为适宜?
高校扩招对短期拉动内需的理论依据和现实可能性如何?
除去这些,由此引发的另一些问题也接踱而来:
扩大规模的辅助性政策和措施是否跟得上?
学校教学和生活条件的约束会不会成为高校稳定问题的新因素?
扩大招生会不会造成新一轮的乱收费和变相的收费”双轨”?
会不会由于扩招造成学校升格或教学条件下降而导致教学质量的滑坡?
明年及后几年是否仍然按这一增长比例招生?
几年后会不会造成大批高校毕业生的就业困境?
高校扩招对基础教育、职业教育会带来什么样的影响?
等等。
事实上,这次高等教育扩招还带来了一些深层次的问题,特别是扩招后各地反映的一系列问题,除了实际操作层面上的问题外,在理论层面上,可以说像一粒石子丢进平静的湖水引起了巨大波澜,产生了意想不到的效应,形成了改革开放以来参与面最大、争论最激烈、涉及问题最多的第三次关于教育与产业等教育本质问题的大讨论(前两次是1980年关于教育与上层建筑和经济基础的大讨论、1992年关于教育与市场的大讨论),如教育与产业、教育与市场、教育与经济、教育与政治、教育与人的发展、教育与未来、教育与创新等等,这场讨论目前仍然在继续。
因此,1999年高校扩招的这条新闻就像多米诺骨牌一样,产生了一连串有关联的、足以引起社会持续关注的一系列新闻热点,它们共同组成了一个新闻事件,它既是扩招新闻的继续,也是扩招新闻的起点。
不论它们的新闻价值如何,它们都将成为我国高等教育发展史和教育决策研究的一个有价值的重大案例。
值得深思的是,一项教育决策引起了这么大的反响,产生了这么多的问题,除了它本身的特殊性和重要性外,研究它与过渡期制度环境交互作用的多层面关系是分析这一案例的关键。
扩招决策的背景分析一个政策为的是解决一个困境,我们不可能期望一个政策解决所有的问题。
当现实呈现出纷繁复杂的情况时,制定政策的部门需要的是在错综复杂的一系列问题中,寻找到制约困境发展和方向的主要矛盾和关键问题。
同时,作为决策部门,特别是现实部门,在处理一种困境时,总是把解决眼前的急迫问题作为必须和首先要解决的问题,而现实问题的解决通常是事物矛盾的主要方面,它同长远问题的处理总是有一段距离,否则,解决困境就不存在了。
其次,一个部门、一个行业在对待困境的态度和处理的方式上不仅受到整个制度环境的约束,而且总是受到本部门、本行业自身条件(如目标模式、任务要求、规则约束、思维定势等)的制约,相对于上一级部门来说,对同一个困境的态度和处理方式,从角度和层次上都可能不同。
因此,这就给处理困境的政策选择和决策方式增加了难度。
一般而言,上一级部门所作出的政策通常更接近于对全局问题、眼前问题、主要矛盾的主要方面的解决。
在利弊权衡上,相对来说,只要眼前的利大于弊,全局的利益大于局部的利益,某一段问题的缓解有利于下一段问题的突破,尽管这一决策可能会带来某一层面的利害冲突或某一方面新矛盾的突显,但只要不影响大局,就是值得肯定的政策。
再次,今天社会经济生活中的变化速度之快,常常令人措手不及,有时给某些问题决策的时间都是极其有限的,特殊的问题有时需要特殊程序的决策方式。
或者说,现在人们更注重的是对问题迅速作出最出色的界定,而并不看重如何最出色地搜集答案和选择答案。
以往传统经济学将人描述为具有理性行为及相应的利润最大化行为,他们总是把追求最优的可能作为决策的原则,这就如同行为主义学派的主要代表西蒙所举的例子:
要从散落在麦堆中的一些缝衣针里找出一根计,一般有两种做法。
一种是把所有的针都找到,从中挑出最好的一根,另一种只是寻找出能用的一根针来就行,而后者恰恰是西蒙推崇的替代完全理性决策的”有限理性”及”争取满足”的决策模型,即在决策标准上,不考虑一切可能的复杂情况,只考虑与问题有关的情况,用”令人满意”的准则代替”最优化”准则。
从这些基本的决策观点来看扩招政策的决策背景,不难看出他们之间的密切联系以及这些观点对于现实问题的合理诠释。
促成扩招政策出台的背景,从各界讨论的观点综述来看,可以从三方面考虑。
一是宏观社会需求。
虽然信息技术革命的影响早已被国人所认识,但知识经济这一专有词汇在国内从学术语汇成为大众语汇只不过一年多的时间,然而它对于仍然处于”初级阶段”的人们的潜在影响却不可低估。
从”知识经济初见端倪”到全球经济化对我国经济的影响,从进入世界贸易组织对我国经济的冲击以及高新技术的飞速发展对高新人才的迫切需求,特别是新一届政府把”科教兴国”作为本届政府的最大任务,使得科学技术是第一生产力和优先发展教育的思想,特别是知识经济”增长动力”基于人才的重要思想更加深入人心,从而使终身教育的思想和学习化社会的观念这一全球教育理念也开始成为国内社会各阶层所主动接受的思想,并成为一种社会时尚。
1999年一开春,中国科学院的”知识创新工程”、科技部的国家技术创新体系、教育部的”面向21世纪教育振兴行动计划”相继出台,这一方面反映了国家相关部门和领域对知识经济挑战的应战姿态,另一方面也从客观上促成了国人上上下下对强国经济、科技领先、基础教育、人才关键的共识氛围。
而1999年6月由党中央、国务院召开的全国教育工作会议的主题则把提高全民素质,培养高新技术人才作为迎接新世纪挑战的重要任务。
可以说,高校扩招是这一宏观背景之下政府与民众共识并付诸行动的一个政策体现。
二是解决经济困境。
从改革开放到1997年上半年,我国的经济一直处于迅猛发展的时期,保持了GDP总量9.6%,人均GDP8.2%的年增长速度,但下半年受亚洲金融危机的影响,我国经济发展的增幅开始出现全面下滑的趋势,需求不足成为经济发展的主要矛盾。
表现为各类物价指数出现长时期全面持续下跌;
国企的减员增效、企业开工不足或倒闭造成大量人员下岗待业,国家机关的精简机构、裁减人员,进城务工的农民陷入流动性失业,等等,使我国失业进入高峰期;
城乡居民收入增幅继续下滑,在连续7次降息的情况下其储蓄存款余额仍然超常增长,达到5.9万亿元,虽然1998年下半年还采取了诸如增加基础设施建设投资、刺激住房汽车消费、制造消费热点等一系列扩张性财政政策,但都未产生”挤出效应”。
特别是1999年3月以后,投资下降,外贸出口指标逐步下滑,消费指标仍继续走低,通货紧缩现象日益严重,亚洲金融危机对我国经济的影响开始逐渐显现出来。
若不采取果断有力的政府干预措施,我国经济势必产生严重后果。
另外,每年因上不了上一级学校的学生,特别是300多万高中毕业生还将形成新的就业压力。
因此,我国政府在确定实施积极的财政政策的对策研究中,争取时机,调动一切可能调动的积极因素,是国内摆脱金融危机影响,保持国民经济平稳、健康、持续发展的最大的政治任务。
为此,寻找新的消费热点、特别是有些经济学者在寻找解决经济困境的对策时,注意到了教育----认为高等教育是刺激消费扩大内需最有潜力的市场;
是扭转当前买方市场,通货紧缩,开拓新的消费领域的有力手段。
此时,教育投资作为生产性投资,在促进一国经济的发展和国民生产总值的增长方面具有不可低估的重要作用,作为人力资本投资,在社会效益和个人收益方面的作用也凸现出来。
有人运用事例说明我国家族对教育投资的巨大潜力,尤其体现在家庭为子女就学不惜耗资的传统美德,竭力促使政府确信:
从短期看,高校扩招在”增加居民消费,带动与教育相关产业的发展,减轻劳动就业压力,稳定社会”方面有着积极作用。
从一定角度看,政府已把教育扩招作为解决经济困境的措施之一,并作为同近期提高城镇低收入居民和公职人员的收入与加大力度推进城镇住房制度改革,以及进一步扩大对基本建设设施的投资等项积极的财政政策同时出台的政策选择。
三是走出”应试教育”怪圈。
中国教育从改革开放以来,经历了与经济体制、科技体制相配套的同步改革,特别是在基础教育体制、中等教育结构、高等教育管理体制、教育投入体制等方面改革的步伐不小。
但是,教育体制改革的进展仍然不尽如人意,尤其是教育如何满足市场经济条件下人民群众对受更好更高教育的需要,如何走出政府包办代替的计划经济体制下的传统办学模式,如何适应现代社会对人才素质的要求,把亿万学生从”应试教育”中解脱出来……这些问题随着体制改革的深入,在学校面临市场须作出自主抉择、政府无力再承办一个穷国大教育、社会群体对教育的多样化选择等方面变得越来越尖锐、越来越复杂、越来越成为一个社会各界关切的问题。
而特别值得注意的是,随着地区间不平衡的增大,一些经济发展较快的地区在人才需求的层次上出现上移,要求高等教育大众化,大力发展高等教育的呼声此起彼伏;
近几年各级政府实施素质教育的举措并没有减轻学生的沉重课业负担,应试教育怪圈成了教育界的一个顽症;
高等教育体制改革从管理体制、投资体制、招生体制、分配体制到内部管理体制受部门体制、财政体制、人事劳动制度、工资制度改革进程以及劳动力市场化程度的制约,步履艰难。
因此,尽管教育部门做了不少工作,但是社会各界的微词不断。
如何找到解决众多问题的”牛鼻子”,或者说寻找到一个解决矛盾的突破口而又使负面影响最小,对于政府决策,这是棘手的两难问题。
扩招政策的决策过程看起来似乎很短促,出台很仓促,但是,与此紧密相关的诸多问题早已经是教育主管部门和政府决策部门综合研究的政策问题,而社会各界对此关注的热情通过媒体也已经得到了充分表达。
应该说,这一政策的出台既不是空穴来风,也不是心血来潮。
从近期看,它作为我国实施积极的财政政策的措施之一,成为政治经济全局战略中的一部分,是教育主动适应的直接体现;
从深层次看,它与当前我国宏观背景有着密切的联系,是我国经济可持续发展的客观要求和跨世纪教育适应全球变革的必然反映。
也正因为这一点,它具有巨大的风险性和一定代价(牵动千百万人、涉及不同行业、影响几十年),本身是一个博弈,决策者希望寻找一个均衡点,而这一点只能是对过渡期制度环境的有限理性的把握。
决策者的预期结果是,虽然扩大高校招生规模是一个典型的困境决策,但运作得好却不失为一个力争使多个问题得到相应解决并让社会方方面面基本满足的帕累托改进。
扩招政策的预期影响分析如果把发生在我国1999年的重大新闻事件排排队,高校扩招应该徘在十大新闻之列。
因为,它对中国社会的影响不仅仅是这一年。
了解这一政策的预期影响与实际效果的差别,有助于认识过渡期教育决策与制度环境作用的关系。
应该说,高校扩招政策的影响很广,本文仅从四个角度归纳分析,以期对以下问题有所探讨:
(1)影响决策者政策预期的制度安排决定了其政策选择的有限理性和政策调整的方向与幅度;
(2)一项”好”的困境政策通常总是在使参与者获取利益最大化与改革成本最小化之间寻找均衡;
(3)制度供给主体把握住改革的优势与约束条件的局部均衡是改革目标实现的关键。
(一)从实施科教兴国的战略看全面提高国民素质、培养高级专门人才是教育实施科教兴国的根本任务。
因此,在机遇和挑战并存的历史时刻,多出人才、快出人才,为新世纪初我国经济的全面起飞奠定雄厚的人才基础既是教育的最大任务,也是事关民族存亡、国家兴衰的政治任务,自然也就成为高校扩招政策的最根本动机。
历史总是在某一刻给我们似曾相识的面孔。
20年前,为尽快恢复已濒临崩溃的我国国民经济,减少10年”文革”所造成的重大损失,急需培养大批高级专门人才,中央统一思想,排除一切干扰,在几乎荒芜的高校里,从1180万翘首以待的考生中招收了67.5万名青年。
20年后,我们看到了当年这一决策的巨大成果和深远影响,尽管当年作出这一决策所遇到的困难和障碍远比我们今天了解和想像的要多。
同样,从今天国家发展的长远战略角度出发,扩大高等教育规模、形成高级人才的蓄水池对我国经济结构调整后的经济起飞和社会的可持续发展具有重要意义,这是理解1999年扩招任务之紧、之重、之难,但社会反响较好、落实总体到位、执行基本平稳的基本前提。
没有这一广泛共识,或者说,没有对符合这一未来发展的理性预测的基本共识,从提出增扩到完成扩招的四个月,要落实增扩的近42%比例的学生是一件极其困难的事情。
具体到一所学校,扩招一个学生都可能涉及到校舍、宿舍、食堂、图书馆、实验室及教学仪器设备,还涉及资金、师资、管理等方方面面的问题。
华中师范大学为1999年扩招新建了一个有183个水龙头的锅炉房,这么多龙头的房子恐怕也是高校之最。
人们记忆犹新的是1998年本届政府提出了最大的任务就是科教兴国,本届政府成立的科教领导小组在落实这一任务中,已经就近期三年的计划采取了重要并可操作的措施。
高校扩招政策作为其中一项政府出台的政策行为,除了多招48万学生的直接影响外,还产生了更多的无形效果,如许多期盼子女上大学的家庭看到了希望并积极筹集学费,也有一些困难家庭由于信息屏障,不了解政府的配套政策,在看到收费相应增加的同时则放弃子女升学的努力,一些农村的初中辍学率回升。
而这一政策留给人们更多的印象是,科教兴国作为国策真正具有了广大人民群众感受得到的体验,扩招政策似乎构成了科教兴国的部分象征性内容。
作为科教兴国的一项具体措施,人们需要从切身利益感受并确信。
同样,更多的人从这一政策了解到高等教育大众化的学术意义及其影响。
党中央、国务院在1999年全国教育工作会议上明确表明:
将进一步扩大高等教育规模,通过多种形式积极发展高等教育,使我国高等教育的毛入学率到2010年达到15%左右,这是在全国确定开始实现高等教育大众化的主要指标。
而扩招决策本身即可视为我国启动高等教育大众化进程的一个积极举措。
当然,目前关于在我国实现高等教育大众化仍然有一个共识和操作问题。
如,一国高等教育大众化与该国工业化程度和人均收入指标有着密切的相关性。
对于一个发展极不平衡的国家来说,如何看待一个全国性指标在现实中的指导性,是否需要多个区域性指标。
对于我国大城市以及沿海发达地区,当内地实现大众化之日可能是其实现普及化之时。
因此,在政策指导上,应区别对待并协调发达地区与不发达地区的高等教育发展速度。
1999年扩招后,我国高等教育毛入学率从9.1%上升为10.55%,北京高校的录取率为76%,毛入学率为35%左右;
上海高校的录取率为69.7%,毛入学率为34.56%;
江苏高校的录取率为67.1%,毛入学率为13%。
而宁夏、甘肃高校的录取率分别为28.4%和27.3%。
高校按照1999年的发展速度,部分地区会在极短时间内跨入高等教育大众化行列,这是发达国家没有遇到的问题。
这一发展速度和规模与我国现阶段的产业结构和生产力水平是否协调,是需要在理论和政策上研究的问题。
(二)从实施积极的财政政策看面对通货紧缩,我国政府把经济增长作为解决所有问题的关键,而主要措施之一就是政府把刺激消费,扩大内需作为当前促进短期经济增长的重要大事。
因此,高等教育的扩张由”社会各界积极呼吁,其中包括相当多的经济学家们激情澎湃的谏说和算账”最终”赢得了政策决策部门确认的结果”,即作为扩大内需、促进短期经济增长的特殊宏观经济形势下的重要手段,被纳入政府积极的财政政策的总盘子中。
应该看到,对高等教育的巨大需求和供给紧缺的分析是提出扩招政策动机的逻辑起点,但经济学家们从主观愿望出发的供求账与现实供给的落差使这一理想提议与客观效果形成巨大反差。
由于这中间有理论和操作方面的不同认识(当然,前文已谈到,扩招政策不仅仅是拉动内需的惟一动机和根本目标),所以,仅从这一动机看,扩招政策实施前后之所以一直引起众多争论,争论的焦点恰恰是由这一提议本身的动机与依据是否充分而引起的,即高等教育的扩张能否成为短期拉动内需、促进经济增长的手段。
理论界对此有如下一些不同看法。
第一,扩大需求与增加供给,在既有不完全竞争又有非市场经济因素的制度环境下,扩大与改善似乎都有必要。
但在分析现有供给体制和经济需求方面呈现的结构性失衡的条件下,人们对未来预期支出增加的心理和受供给能力约束的消费观念都可能影响教育支出及教育支出预期。
有人认为,政府出台的促进消费的多项政策有可能造成百姓的过度反应,即一种政策被另一种政策抵消了。
我们可能使扩招的40多万学生拿出了40多亿元,但是,且不说这部分家庭被抑制了即时消费,那些期望上学的成百万家庭将采取何种消费方式不更应该是政策关注的事情吗?
有的学者形象地比喻为:
存在着一脚踩油门,一脚踩刹车的现象,存在着主观上刺激景气而客观上收缩信用的逆向运作问题。
提供哪一种可行性政策,使其更有利于居民的消费,这是决定老百姓是否选择并能否提供持续消费的前提条件。
这是其一。
其二,经济学上说的”需求”和日常人们说的”需要”有区别,广大群众在现有约束条件下有希望子女接受高等教育的”需要”,但并不意味着都有货币支付能力的”需求”。
有限的储蓄是在原有制度安排下长期节衣缩食积累的,甚至是父母们以牺牲自己的”低级需求”(生存需求)来满足子女的”高级需求”(发展需求)。
其三,传统教育对一个人是一种满足一生的教育,而现代教育对于一个人来说,不可能再是一次性投资过程。
因此,在市场经济条件下,人们对于终身教育的投资观念的更新主要取决于学费水平与未来就业和转岗的关系,即教育收益率,而不再在乎是否在就学年龄上大学。
这就是盖茨、戴尔宁愿放弃学业而不放弃机会的缘故,对于他们来说,机会不可遇,上学可以求。
这意味着今后人们不一定集中或一次性进行教育投资,也意味着高等教育针对对象多样化而采取的办学多样化势在必行。
其四,绝大多数舆论从拉动经济的角度把对教育的投入作为消费来谈,甚至与住房等消费相提并论,这实际上并不利于对教育的”消费”。
其实,无论是从理解人力资本还是从刺激人们消费的角度,都宜从教育投资的角度看教育需求市场,宜从教育投资而不是教育消费的角度作舆论引导。
也正因为有上述这些不同认识,使教育供需问题复杂化了。
而部分学者却依据我国几千年传统的教育消费观念来看待新制度安排下的市场经济与教育投资的制约关系。
推断出当今老百姓无条件的教育消费观,并提供政府作为政策的依据。
这种大胆推断对于学术探讨也许无碍,但对于理性决策在实施中的影响却是令人担忧的。
第二,高等教育对中长期的经济增长有巨大的推动作用,这是高等教育自身特点和规律决定的,也是被学术界和现实所证实了的不争事实。
如果把高等教育的功能分为外在性(指通过高等教育的规模扩张,从社会需求与供给的角度对拉动内需刺激经济的作用)与内在性(指高等教育通过培养人及科研成果等对社会经济产生作用),仅从外在性看关于高校扩招对短期经济增长的拉动作用的观点不失为一种新思路,虽然未被证实。
这一观点不仅一时被舆论看好,而且很快成为扩招政策选择的依据之一。
为了使政策在操作层面更为谨慎,一些教育研究部门对扩招可能带来的拉动效应作了相应的可行性分析。
如北京大学高教所对目前大学生当年额外增加的消费支出的有关抽样调查进行了数据分析,认为按照有支付能力的需求进行估算,预期1999年增加48万普通高校学生所带来的总产出增加约67亿元,即使加上一些不易剥离的费用约70亿元--80亿元,对短期经济增长的拉动也是有限的。
另外,从现有高校扩招可能影响的相关产业看,主要涉及的是一些短线产业,且产业链比较短。
因此,对于高校扩招作为拉动短期经济增长的观点的理论假设和实践证实还尚需时间。
但是,换一个角度,把对高等教育的消费作为投资看待,那么,那些已经投资的和将要投资的是一定会有回报的,无论是个人还是社会。
第三,前两项论点都建立在一个推测的可能性上,即支撑扩招的供给可行性使我国高校的招生量增加一倍,且新增学生一律实行全额自费,学费每年1万元,其他费用4千--5千元/每年。
支持者提供的论据是,子女教育已经成为中国城镇家庭储蓄的主要动机之一,保守的估计,全国居民潜在的教育费用支出每年可达2500亿元,大致相当于目前全国教育总经费民。
同时,1999年我国的居民个人储蓄存款近6万亿元。
对于这样的一种潜在供给,有关研究人员和部门的分析结论却不容乐观:
1994年中国20%最贫困的家庭只占全部国民收入的4.27%,而最富有的20%的家庭占有了全部收入的50.24%。
这种差距状况在近几年更加扩大,1998年,城乡居民,最高收入组的收入相当于最低收入组收入的4.4倍;
前者收入增长6.9%,后者仅增长1.9%。
因此,所有拉动消费的出台措施对不同收入水平的阶层来说,所承受的压力和支付的成本是不同的。
目前全国高校在校生中约有1/5左右的贫困学生,1998年,仅湖北省高校提供资助金额和减免学杂费就达到8536.1万元。
1994年至1999年普通高校学费平均为800元、1200元、2000元、2000元、3500元、3200元。
虽然1999年学费只占成本的1/4,仍然有不少家庭困难学生难以支付。
这些都说明并不能以过于乐观的态度来看待向学生收取1万元学费的问题。
扩招政策实施后不久,全国消费者意向调查结果显示,城乡分别有71.27%和68.69%消费者家庭认为教育价格偏高,而且选择比例远远高于其他选项,除了医疗价格,城乡分别高出其他选项25和40个百分点以上。
这一看法势必在一定程度上成为影响加大个人分担就学成本政策选择的因素。
为了不使高校学生因家庭困难而辍学,从1994年以来,在国务院的直接关心下,有关部门和各地建立起以奖学金、助学金、困难补助和学费减免为主的资助政策体系,效果较好。
此次扩招政策发布不到4天,国务院办公厅就正式批转了中国人民银行、教育部、财政部等《关于国家助学贷款管理的暂行规定》,从当年9月1日在京、津、沪、渝、武汉、沈阳、西安、南京等8个高校集中的城市试行,办法是政府贴息50%,学生可在毕业
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