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快速城市化;
制度【中图分类号】F299.21【文献标识码】A【文章编号】1004-2768(200719-0055-03我国1996年城市化率为30.48%,此后一直呈快速增加趋
势,2005年增加为43%,根据经济学家诺瑟姆对城市化阶段的研究,如果一个国家或地区城市化率超过30%,就进入城市化快速发展阶段。
因此可以说我国自1996年后就进入了快速城市化发展阶段。
①
进入快速城市化阶段后,城市聚集效应强烈,城乡土地利用矛盾日益突出。
尽管自1996年以后,我国进行两次修订《土地管理法》,修编总体规划,2004年后确定土地政策参与宏观调控等制度改革,但土地利用上依然存在很多问题。
究其根源,我国相应制度建设存在很多缺陷。
一、快速城市化进程中的我国土地利用中的主要
突出问题
(一城市建设用地不断增加,但利用并不充分
随着城市化速度的加快,我国对非农建设用地的需求不断增加。
1996年全国的城市用地面积比1978年扩大了94.5%,1996年建制镇用地面积比1985年扩大了30.9%,这些用地的扩大,基本上是占用城镇郊区质量较高的土地,特别是耕地良田。
其中有一部分在征用后利用率不高,浪费现象相当严重。
据国土资源部全国存量用地调查显示,到2004年年底,全国城镇规划范围内共有闲置土地7.20万公顷,空闲土地5.48万公顷,批而未供土地13.56力公顷,三类土地总量为26.24万公顷,占现有城镇建设用地总量的7.8%。
2005年,城市建成区的面积还在继续扩大(见表1。
表11999年 ̄2005年城市建成区的面积变化
数据来源:
2000年 ̄2005年城市建设统计公报
(二耕地面积大量减少,且存在区域差异特征
据统计数据显示,我国耕地面积从改革开放之初到1995年减少了96480万亩;
特别是进入城市化快速期之后,耕地减少的趋势更为明显(见图1
图11996年 ̄2005在耕地面积大量减少的同时,相应地人均耕地面积也呈不断下降趋势。
1996年~2005年,我国耕地总面积由19.51亿亩下降到18.31亿亩,十年间耕地净减少量1.2亿亩;
同时期人均耕地面积也从1.59亩下降到1.4亿亩,下降幅度超过了10%。
另外,我国不同地区人均耕地面积变化情况也存在不同(见表2,东部地区人均耕地面积减少较大,中部和西部大部分省市人均耕地减少较小,而且许多地方还处于增加状况,这主要是由于东部地区城市化程度相对中西部高,城市建设速度快,人口大量迁入所致。
(三土地污染严重、
生态环境破坏严重城市化快速发展的过程中,许多城市设立大量开发区、
新园区,为了吸引企业的聚集,一方面表现在盲目占用耕地、农田,另一方面对引进的企业限制不严,许多地方只看重吸引的企业带来的经济增长量,缴纳税费数量,而对于企业生产制造的污染管理松懈。
年份199********12002200320042005建成区面积
21524.5
22439.3
24026.6
25972.6
28000
30300
32500
!
"
表21997年 ̄2004年人均耕地变化量
资料来源:
根据城市统计年鉴(1998-2005相关资料整理而来
另外,在城市扩展过程中,许多传统工业逐渐迁移至城市郊区,但由于郊区管理不严,资源利用粗放,而且一些企业本身缺乏防污、治污措施,从而使得工业三废未经较好处理而大量排放。
(四农民失地引发大量社会问题
城市化的过程就是一个农村人口不断向城市转移的过程,在我国目前快速城市化阶段,由于耕地减少速度和规模相当快,相关制度的不健全,大量因耕地被征用而失去土地的农民得不到合理的安置和补偿,引发了大量社会问题。
据中国社科院2004年 ̄2005年“社会形势分析与预测”研究按征用土地量和农民人均土地量的保守估算,全国有约4000万失地农民。
照此速度发展2030年我国失地农民将增加到1.1亿人。
这是我国社会稳定的巨大隐患和社会经济持续发展的重大难题。
二、问题根源——
—制度缺陷
(一土地规划制度方面
1.现行的规划体系较为混乱,许多规划之间协调困难。
其中土地规划与城市规划之间是最为密切而且最易冲突的问题,表现为城市用地规模、保护耕地上不协调,土地管理法尽管指出城市规划在用地上要与土地利用总体规划协调,但具体如何协调,没有明示,而且这两个规划分属国土资源部和建设部管理,协调上存在一定困难。
另外作为空间规划体系的城市规划与土地利用总体规划需要以国民经济发展规划为基础参考资料,但前者是中长期规划,后者是五年规划,在实践操作中存在困难。
2.我国现在的土地规划在内容上存在一定问题。
主要表现在两个方面:
(1土地供应与土地规划的内容出现脱节。
目前许多地方在确定土地供应量时,往往是从当地的经济发展需要用地的数量来制定一些土地供应计划,而编制土地规划由于受到上一级土地利用规划的限制,最终土地供应量上出现脱节;
(2长远战略性不够。
土地规划是对土地合理利用的安排,它必须对土地的需求进行合理的预测,在当前全球化、区域化背景下需要以一种大区域的视角来进行,但目前许多地方只是从本区域考虑,没有考虑与周围区域资源互补、产业互补发展的问题,缺乏一种长远战略的眼光。
3.规划决策不尽科学,存在决策者“中心化”现象。
现行的土地规划决策存在政府和主要决策者的“中心化”现象,使得其他决策主体被边缘化,削弱了其他弱势决策主体的话语权。
所谓“规划规划,不如领导一句话”,这是规划决策权利完全中心化的表现。
这种现象常引发越级决策、责权不对称、信息无法及时传递和反馈等一系列问题,导致决策成本增大和决策失误概率增加。
4.规划评价制度不完善。
规划评价制度包括规划方案的评价制度和规划实施的评价制度两方面。
规划的本质是其对未来的导向性。
它是通过一系列选择来决定适当的未来行动的过程。
因此,规划离不开方案选择,选择就需要评价。
但是,现在我国的土地规划,既缺乏方案评价的标准体系,也缺乏方案评价的模式和方法。
另外,对规划实施效果的评价,主体一般是政府,由政府自己评价自己编制规划的实施效果难以客观。
(二政府制度方面
1.政府推动型模式的城市化进程中出现土地供给的非理性。
我国城市化具有经济体制改革的路径依赖特点,城市政府在城市化进程中具有非常重要的作用,我国的城市化表现为自下而上的特征。
在这种政府推动型模式的城市化进程中,大部分地方政府主要是靠土地开发来推动本地的经济增长,而许多地方政府官员在地区利益和个人利益的驱使下,缺乏理性使得土地的供给呈现很大的盲目性。
据国土资源公报显示,1997年~2005年因建设占用耕地2415.1万亩,这些被征用的耕地大部分以较低的价格出让,作为地方政府吸引外来资金的重要工具。
2.土地收益分配不完善激发地方政府对上级土地规划的不合作。
当前地方政府开发的盲目性,在很大程度上由于土地收益分配和监督机制不完善。
现行土地管理法规定,新增建设用地的土地有偿使用费,70%留给有关地方人民政府,专项用于耕地开发。
但事实上这70%的有偿使用费由于中央监督机制的不完善,往往被挪为他用。
这种不完善的机制使得许多地方政府对于中央的土地政策和上级土地规划执行并不认真,甚至阳奉阴违。
3.政府的政绩考核制度的短期性和不全面不利于土地规划管制的实现。
在现行地方政府官员政绩考核体系中,地方经济的发展状况是其核心内容。
在这样的考核机制下,地方官员执政方针往往以谋求任期内经济发展最大化为目标,而对于长远建设和生态环境问题很少考虑。
政府可以通过低价出让土地,招商引资进而增加地方的GDP,因此,地方政府对建设用地扩张的内在冲动是不言而喻的。
在地方政府对建设用地的巨大冲动下,土地规划的控制作用自然势单力薄。
(三市场制度方面
1.土地市场呈现二元结构。
我国土地市场的二元结构主要表现在城乡土地市场的二元结构,其中最影响土地管制效率的就在于这种结构下,农民虽然在法律上是集体土地的所有权人,但在土地流转时却被排斥在市场之外,在征地过程中不能拥有市场主体的平等地位,无法保护其自身的土地。
2.土地定价机制的不完善。
这种定价机制主要表现在土地征用价格和土地出让价格的不完善。
当前征用农村土地给予的补偿主要依据农业用途进行,远远小于征用土地后的用途(特别是成为经营性用途,征用价格的确定完全是行政行为,没有体现市场机制的作用。
另外,城市土地有偿出让由于存在非市场化(协议和市场化(招牌挂两种形式,而各自使用范围还不尽完善,特别是协议出让土地定价制度的不完善,造成许多土地的出让价格远远低于市场价格,土地市场存在“灰色地带”。
三、制度创新建议
根据前文对土地利用相关制度缺陷的分析,可以看出要充分发挥各种土地管制的作用,必须建设一个“上下和谐、市场统一”的良好制度环境(见图2。
要实现这样一个制度环境,我国当前应采取以下四方面的措施。
(一建立科学的规划体系,协调不同规划,规划体现城乡统筹意识
要建立层次分明、边界清晰、衔接协调的规划体系。
规划体
"
(上接第50页资产记录时,如果资产减少,应将交易情况告知法院,涉及专业问题的则向法院作出解释。
同时法院应该将资产评估报告以及期间的交易情况向当事人披露,如果法院发现存在非正常交易(高价买进或低价卖出,应该直接依职权予以调查。
债权人如果对披露的交易情况中价格合理的交易产生怀疑,如认为是虚假交易的,法院可根据债权人提供的线索进行进一步的调查。
第三,如果经法院调查后发现确实存在以转移财产为目的的不正常交易或虚构交易,应认定交易无效,对公司财产予以追回,并按照公司真实的资产情况对股权价值作出评估。
对于被执行人和股权公司相关责任人员,应依照民事诉讼法对于以恶意转移财产的方式不履行生效法律文书和妨害民事执行行为的处罚规定进行相应的司法惩戒。
在股权冻结期间,被执行人和其他股东还有可能采用对外投资的方式转移财产,而《公司法》修订后对于公司对外投资也不再有不超过净资产50%的限制,这为其转移财产提供了便利。
由于公司对外投资会减少公司的直接可支配财产,虽然评估的股权价值并未减少,但也会对股权的拍卖产生实质性的影响。
因为他人在获取股权后无法直接支配公司投资出去的财产,而这些财产可能恰恰是他购买股权以便控股的动因,这样对于买受股权的兴趣也就没有了,股权也就很难拍卖出去,债权人的利益也就无法保障。
但由于这一问题涉及到公司对外投资的管理及其他公司的独立人格问题,处理起来更加复杂。
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20-21.(责任编辑:
X校对:
Q
系要由以经济社会综合性规划为主体向经济社会综合性规划和空间规划相结合进行转变。
要加强不同规划之间的功能分工和相互衔接,避免各规划之间交叉重合,甚至相互矛盾,特别是协调城市规划、土地利用规划与国民经济计划的关系,如果情况需要,在一些地区可以实行“三规合一”。
图2
另外,在规划中要体现城乡统筹的规划意识。
城市化快速发展阶段中城乡之间各种要素的流动速度大大增加,城市地缘构成要素(如建成区、外围区、边缘区等都发生了巨大的变化,在大量农村人口从农村土地上转移出来的背景下,城市发展面临的内部问题,单纯依靠城市本身的发展决不能得到有效、彻底的解决,必须通过城乡一体化发展的路径进行缓解和消除。
因此,在规划中应充分探讨这些变化并适应这些变化,制订符合城乡一体化的综合规划。
(二构建非政府组织,土地规划体现管治理念
为使土地规划决策科学、评价合理,管制能真正发挥作用,必须完善当前土地规划制度,在土地规划中体现管治的理念。
在土地规划中,体现管治理念的一个重要思路就是发挥多元主体作用,切实让公众参与规划。
除了要在法制、政策上有明确的地位外,一个重要的方面就是构建能代表公众利益的非政府组织。
这个非政府组织可考虑由三个方面的成员组成:
行业代表成员、有关利益集团成员、个体公众参与成员。
行业代表成员主要由具有特殊技能的人、在某一领域内有突出贡献的专家学者、规划专家等组成,旨在有选择的建立人际互信;
有关利益集团成员主要是城市建设、重大项目安排所涉及的相关利益团体,组织应为他们创造持续不断对话的环境,使他们在交换更多信息的同时,认识到公共利益的重要;
个体公众参与成员在参与形式上主要是采用听证会、公众展示会等形式,对公众的不合理意见予以解释和引导,对切合实际的良好建议采取有效的措施积极予以回应。
(三改革政府政绩考核制度、完善中央政府对地方政府的考核和监督
主要包括完善中央对地方的政绩考核指标以及加强中央对地方政府土地开发的监督。
对地方的政绩考核指标要将地方的短期利益与长远利益相结合,将经济增长与环境资源保护和社会安定相结合,将地方发展与区域发展相结合。
要加强中央对地方政府土地开发的监督。
一是对土地专项基金的管理监督,特别是确保分配在地方政府手中的新增建设用地的土地有偿使用费用于耕地保护。
二是监督土地规划的实施。
(四完善土地市场制度,城乡土地市场统一
要促进土地规划管制真正得到落实,必须协调城市和农村土地市场。
一是完善农村土地产权制度。
使农民能真正以农村土地的所有者参与农村土地的流转。
目前正在探讨的农村土地承包权的物权化就是一个很好的方法,可以使农民真正成为农村土地的主人,也使其在反抗自身利益被剥夺时真正做到有法可依。
二是科学制定土地补偿标准。
征用或征收农村土地进行补偿,要真正认识到农村土地对于农民的生活和社会保障作用,要让农民能享受到社会进步带来的土地增值,而不仅仅按照过去几年的农业生产水平进行补偿。
【参考文献】
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