非政府组织在慈善救助中的职能研究以广州市慈善会为例Word下载.docx
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实际上,非政府组织的产生是由多种复杂的因素相互作用的结果,其中包括:
政府失灵、市场失灵、契约失灵、历史渊源、内在动机和社会因素。
[1]这些因素的相互影响,使得非政府组织的产生和发展复杂多样,这就要求我们对非政府组织进行相关的研究。
通过分析非政府组织产生的因素,可以研究与探讨非政府组织的相关职能,以更广泛、更深入地了解非政府组织。
广州市是广东省的省会城市,也是广东省发展最快的城市之一,自改革开放以来,广州市的非政府组织取得了长足进步,非政府组织在促进广州的经济发展、承担政府职能的转移、维护企业利益、支持弱者和帮助穷人等方面发挥了重要的作用。
广州市慈善会作为广东省的非政府组织之一,更是突出了非政府组织的相关特性。
本论文以广州市慈善会为例,对非政府组织在相关领域(例如慈善救助)的职能研究产生更加具体的清晰的分析和探究,从而能够发现非政府组织在当前的不足,并就目前的不足提出一定的解决措施。
1.2国内外研究状况
1.2.1国外学者研究现状
20世纪70年代,西方的专家和学者在注意到非政府行为的出现后,开始对非政府组织进行分析和研究,并且数量也开始增加。
1976年,美国耶鲁大学成立了非政府组织的机构,并且1989年鲍威尔在耶鲁大学编辑并出版了《非政府组织研究手册》,这对后来的非政府组织的研究奠定了基础。
非政府组织的兴起有三种代表性的解释:
一是政府失灵理论。
伯顿·
韦斯布罗德认为,非政府组织产生存在的主要是因为非政府组织是提供公共物品的私人机构,政府和提供公共物品的市场的限制导致了对非政府组织的需求。
政府失灵理论解释了为什么公共物品由非政府组织提供的。
二是合约失灵理论。
1980年亨利·
汉斯曼提出,非政府组织不应以利用信息不对称产生收益利润最大化为目的而进行赚钱。
合约失灵理论解因此,他们不太可能使消费者参与信息不对称。
合约失灵理论解释了为什么是由非政府组织提供私人物品的。
三是供给理论。
前两种主要是解释非政府组织存在的原因,而供给理论则主要解释为什么人们愿意把时间、精力和金钱进行非营利活动上,主要动机包括:
出于个人和团体利益的动机;
利他主义色彩,但也期待得到某种回报的动机;
纯粹利他主义动机。
[2]
综上所述,国外关于非政府组织的原因和管理的研究成果有很多,例如:
莱斯特·
撒拉蒙的《非营利部门的兴起》,朱莉·
费希尔的《NGO与第三世界的政治发展》,贾纳·
E·
赫兹琳的《非政府组织管理》等著名的著作。
它们对我国研究非政府组织有一定的借鉴意义,并对我们研究非政府组织的智能有一定的参考价值。
[3]
1.2.2国内学者研究现状
相较于西方,中国对非政府组织的研究时间较为晚,在20世纪90年代中后期,而1995年在北京举办的第十四届世界妇女大会就成为了对非政府组织进行研究的契机。
随后很多的大学都创立了研究中心,例如:
复旦大学成立了社会发展研究中心等。
而它的研究主要是通过实证研究、机构研究、案例研究、管理研究等方法进行研究的。
不同的学科对非政府组织的发展有不同的认识和理解,从而出现了一系列的著作。
例如:
苏力的《规制与发展——非政府组织的法律环境》以法学的角度阐述非政府组织的发展;
王名《NPO的社会功能及其分类》以经济学的角度探讨非政府组织与政府的关系;
而李珍刚的《论NGO在公共管理中的作用》则从管理学的角度对非政府组织进行研究。
综上所述,国内关于非政府组织的研究已经取得了一定的研究成果,并且呈现出多学科整合、理论与实证的整合,政府机制研究重点的趋势。
当然,也存在着一些研究缺陷,例如:
研究较多的是宏观层面,相反,微观层面研究较少;
城市研究相对于农村研究多等问题。
非政府组织在政府发展中的作用,非政府组织自身能力的建设以及探索适合中国的非政府组织发展的路径的研究仍存在不足,需要进一步进行研究探讨。
随着时间的发展,如果非政府组织想要发展,仅依靠自身发展是不够的,还需要政府对其的支持,只有这样非政府组织才能更快更好发展。
[4]
1.2.3发展趋势
以上的国内外的研究从不同的层面反映了非政府组织的现状,以及上述的国内外研究学者的相关的研究成果主要体现在以下几个方面:
第一,关注宏观层面;
第二,定性分析较多,但是定量分析、案例分析等较少;
第三,研究仅集中于政府或非政府组织单位之间,而缺乏政府与非政府组织互动机制的研究。
总的来说,在非政府组织的研究中仍然还有很多问题需要进一步探讨,例如非政府组织的在社会的职能研究,希望通过对该课题的研究能够更加方便直接地对非政府组织进行研究。
1.3研究思路
本文将主要包括以下的五个部分:
(1)导论。
该部分主要以介绍本论文的研究背景和价值、国内外的研究现状等为主;
(2)非政府组织的理论基础。
该部分主要是通过查找相关的文献资料,明确非政府组织的定义、特征、作用等方面,明确非政府组织在发展的过程中发挥的职能。
除此之外,还要对慈善救助进行解释,以及分析其在中国的发展状况;
(3)非政府组织在广州市的发展状况。
通过查找相关的数据、发放相关的调查问卷等方式,具体分析广州市慈善会的发展状况,从而分析影响非政府组织发展的因素,以及在发展过程中可能会出现的问题;
(4)针对遇到的问题,提出相关的解决措施;
(5)对本论文进行适当的总结。
1.4研究方法和手段
本论文主要是通过文献法和问卷法进行研究。
问卷法主要是为了给本论文提供一些理论基础,保证论文具有可研究性;
而问卷法主要是对所要探讨的问题通过发放问卷的形式,收集和整理数据,进而使得论文更具有数据性和可靠性。
2非政府组织的理论基础
2.1非政府组织基本理论概述
2.1.1非政府组织定义
联合国经社理事会在1950年这样定义非政府组织:
“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看做非政府组织。
”[5]随着时间的推进,国际学术界对此产生了不同的定义:
(1)法律定义。
非政府组织就是依法享受税收减免和免税的组织;
(2)收入来源界定。
非政府组织的收入主要来自于会费或捐赠;
(3)功能定义。
非政府组织的宗旨是促进“团体利益”或“公众利益”;
(4)“结构-运作”定义。
非政府组织必须要具备组织性、民间性、非利润分配性、自治性、志愿性这五个条件。
[1]
而由于中国的国情,中国对于非政府组织也有不同的界定:
在特定的法律体系下,不被视为政府部门的协会、团体、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人,而且其不以营利为目的的。
[6]
2.1.2非政府组织的特征
非政府组织有自己的特点:
(1)非政府性。
非政府组织是一个公共服务机构,没有像政府组织这样自上而下的等级制度,它具有更重要的协调机制一家国家与社会之间的联系。
[7]非政府组织和政府不同,非政府组织是社会组织,不属于政府机构及其附属部分。
(2)非营利性。
非营利性要求非政府组织不得以获取利润为动机,不以获取发展资源为目的而从事的营利性活动。
非政府组织虽不得以营利为目的,但并不代表其不能够进行以维持其正常运作的经营性活动和盈利,因此非政府组织的工作人员获得的报酬不亚于其他公司。
(3)自治性。
自治性主要体现在四个方面即自我约束、自我规范、自我管理和自我控制这四个方面,在人事、决策和财务等方面,不需要依靠政府和其他的社会组织,具有相对独立的决策能力和运用能力,能够进行自我管理。
(4)公益性。
这一特点就要求非政府组织履行其社会和公共服务责任,并通过致力于公共事务来促进实现社会的社会利益。
由于非政府组织的资金来源有相当的一部分是来自于社会的各种的捐赠,因此,在履行社会公共服务职责同时必须要接受社会公众的监督。
[7]
(5)组织性。
非政府组织的组织性主要反映在其正式的组织和管理机制,以及有成文的宪法和常任职员中。
它本质上是一种组织形式,具有一定的组织边界、持续性和组织认同。
2.1.3非政府组织在我国的职能作用
(1)促进政府职能的转变。
随着我国行政体制的改革和发展,政府不断地对自身进行更新和转型,这就使得政府体系与市场体系之间出现了一个“断裂地带”,而非政府组织的出现就充当了它们之间的桥梁和纽带。
非政府组织的发展,使得政府可以加强对国家宏观层面的调控,而非政府组织又可以有效地监督政府部门的工作,除此之外,非政府组织通过提供公共产品和公共服务等途径,有效解决政府所出现的官僚主义和寻租现象,减轻政府的负担,使得政府可以更加高效地发展。
(2)政府权力的制约者。
任何的权力都应该受到制约,没有制约的权力会出现权力泛滥和腐败等现象的出现。
政府的权力除了通过自身内部进行分权之外,还需要体制外的社会对其进行制约。
非政府组织能够代表公众的利益和意志、制约政府权力的组织,其通过参与对公共事务的管理。
对权力的运作过程的透明度有了较大的增加,有效地消除公共权力产生的寻租现象,其次政府所行使的公共管理权在一定程度上是受到公众的监督的,因此,非政府组织可以起到监督的作用,从而对防止政府官员产生腐败等现象。
(3)培养公民的民主精神和个人美德,使得公民道德得到发展和提高。
民主是我国重要的标志,具有民主精神和民主意识的公民是现代政治进步的重要表现之一。
公民通过参加非政府组织所举办的一些活动等,可以锻炼和提升自己的民主意识以及民主行为执行的能力,也能促进自身素质、技能等方面的发展。
所以,非政府组织对于民主政治建设、公民自我认同培养等方面有促进的作用。
而个人美德的提高,有利于培养人们的社会责任感和健全人格,使得社会更加稳定。
(4)促进政府与民众的沟通,推动政治民主化,促进行政伦理建设的发展,实现公平与公正。
政府管理取得成效的关键在于民众的积极参与和合作态度。
政府的权力受到公众的监督,公众通过参与非政府组织把组织内部成员或特定群体对政府的建议、意见传达给政府,而政府可以通过把相关的政府政策和相关的问题处理情况传达给非政府组织的成员,从而促进公众对政府的理解和支持。
[8]
(5)维护社会的稳定。
社会困难群体的救助需要非政府组织在其中发挥着独特的作用。
非政府组织与政府不同,非政府组织在面对突发的自然灾害或是其他突发性事件时,使用的对策或措施更加地贴近民众,并且在老人、儿童、残疾人、经济困难群体等的社会弱势群体的社会救助更为影响深远。
除此之外,非政府组织在社会文明反面也有这不可或缺的作用,它能够加深组织之间的联系,开发和整合组织之间的潜在资源。
(6)对环境起到保护作用。
社会在发展的同时,环境问题也日益突出。
非政府组织可以通过开展与环境保护相关的活动,吸引更多的人参与活动,让人们意识到环境的重要性,进而实现人与自然和谐发展。
2.2非政府组织的慈善救助
2.2.1慈善救助的定义
社会救助事业包括慈善救助和社会救助,慈善救助与社会救助都主要是以救助为主,但在慈善救助和社会救助在某种程度上还是存在着不同的。
社会救助的对象主要是社会的全体成员,其目的是保障其基本的生存问题,而慈善救助的目的主要是解决非基本生存领域的问题,解决的问题也要比社会救助水平更高。
在进行慈善救助的同时,要实现社会救助与慈善救助的有效衔接,促进社会救助事业的发展。
[9]
2.2.2慈善组织在中国的发展
慈善救助的重要主体是慈善组织,是一种以开展社会性慈善事业为宗旨的非政府组织,其具有非政府组织的共同特征,除此之外,慈善组织还有明显的非政治性、非公益性等特点。
[10]
慈善救助事业在改革开放之后开始得到社会各界的认同,而慈善组织也随之而出现。
1981年,中国少年儿童基金会的成立标志着中国慈善组织的出现。
在这期间,慈善组织主要是以民间组织的形式的出现,但其运作也还是主要依靠政府的力量,除此之外,当时民众的思想还比较落后,导致慈善组织的在该时间段里发展非常缓慢。
21世纪后,慈善组织开始迅速的发展,并且慈善项目也开始进一步的扩展,从最初的单纯的救济、扶贫、教育到医疗、环境、动物保护等多个领域开始进一步扩展。
截止到2018年底,全国共有的社会组织81.7万个,比上年增长了7.3%,基金会7094个,比前年增长15.8%,而民办非企业单位截止2018年有44.4万个,比前年增长11%。
(详细见表2-1)
表2-12014-2018年社会组织发展情况
指标
2014
2015
2016
2017
2018
社会团体(万个)
31
32.9
33.6
35.5
36.6
基金会(个)
4117
4784
5559
6307
7094
民办非企业单位(万个)
29.2
36.1
40
44.4
数据来源于《2018年民政事业发展统计公报》
3非政府组织在广州市的发展状况
3.1非政府组织在广州的发展
3.1.1广州市慈善会的起源和发展
1994年广州市慈善会成立,并且广州市慈善会是具有公开招募资格的慈善组织。
在发展的二十对多年来,不忘初心,扶贫济困,广泛动员社会力量筹集慈善资金,积极创新慈善运作机制,在扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残等方面作出重大的贡献,并且的得到了社会的广泛认同。
[11]
广州市慈善会的资金主要来源于民众的捐款等途径,因此,增加了公众对其的参与度,强化公众对广州市慈善会的监督,使得慈善会的运作更加公开透明。
随着社会的发展,公众对慈善事业的关注也日益增加,广州市慈善会在发展自己的项目的同时,也增加了一些特色的项目,例如:
“爱蕾行动”等,促进了社会的发展。
3.1.2民众对广州市慈善会的认识
广州市慈善会是广州市非政府组织之一,为了更好地研究非政府组织,本论文就以广州市慈善会为例子,向社会民众发放了103份问卷进行调查,其中回收到103份问卷,并对这103份问卷进行分析,以下是对问卷的分析:
(1)对非政府组织了解。
数据显示有73.79%的人知道和了解非政府组织,并且能够分清什么组织是属于非政府组织,但是有53.4%的人很少与其打交道,这就说明,民众对非政府组织只存在于知道和了解的层面上,通过亲身经历而了解非政府组织的人数非常的少。
(详情见图3.1)
图3.1民众与广州市慈善会打交道程度
(2)民众对广州市慈善会的了解较少。
大部分的人都不知道广州市慈善会的存在,仅有31.07%的人知道其存在。
由此可见,其实民众并不清楚知道广州市慈善会的存在,这就会导致广州市慈善会工作和活动无法正常的开展,使得非政府组织在广州市得不到很好的发展。
(详情见图3.2)
图3.2广州市慈善会了解程度
(3)民众认为广州市慈善会对社会作用并不大。
大部分的人认为广州市慈善会对社会的作用一般,而这部分就占了调查总数的48.54%。
另外,35.92%的人却对广州市慈善会对社会的影响程度表示不清楚。
出现这样的情况,有很大的一部分是由于民众对广州市慈善会不了解,从而使得民众对非政府组织的作用等产生怀疑,因而民众会产生广州市慈善会对社会的作用影响并不大的观念。
(详情见图3.3)
图3.3广州市慈善会对社会的作用影响
(4)民众对广州市慈善会举办的活动普遍知道。
88.35%的人知道广州市慈善会在扶老,救孤、恤病、助残等方面举办活动,但是由
(2)可知,大部分民众并不了解广州市慈善会,但是却对所举办的活动有所了解,可以得出,这些活动是所有的非政府组织所普遍存在的活动,因此,民众对于该非政府组织所举办的活动还是较为了解的。
(详情见图3.4)
图3.4广州市慈善会的慈善救助活动
综上,绝大部分的人认为组织的宣传力度不够是人们不了解该组织的主要原因。
其次,人们的理念意识等普及不够,使得人们对慈善事业不够了解,进而使得人们不太关注慈善组织。
(详情见图3.5)
图3.5对广州慈善会不了解的原因分析
3.2广州市慈善会在慈善救助中的做法
(1)建立多项扶贫公益活动平台。
广州市慈善会积极响应政府的号召,开展各类扶贫济困的活动,例如:
“我为广东扶贫攻坚献爱心”、“一元捐”等活动,同时结合广州的民俗、文化、旅游等特色,开展具有广州特色的慈善活动。
[12]
(2)突出专项基金、产业、项目的帮扶。
广州市慈善会利用自身的优势,动员爱心企业设立基金并引导其投向贫困村和贫困群体。
除此之外,广州市慈善会还会引导爱心企业、爱心人士参与对贫困地区发展产业,以此来帮助贫困地区实现脱贫增收、可持续发展。
广州市慈善会响应政府、社会的号召积极参与“善行罗霄山脱贫攻坚联合行动”。
(3)为慈善事业发展慈善项目。
广州市慈善会和不同地区的慈善协会为仍困难重重的医疗费用和其他特殊需求(例如社会保障保险或在广州或广州学习的学生)的广州居民提供服务。
除此之外,还会为连续两年以上缴纳社会养老保险的农民工提供医疗救助。
其中较为突出的就是广州市慈善会所开展的“爱蕾行动”,截至到2018年,“爱蕾行动”共募捐到4278笔捐款,约为300万元,对困境儿童的救助发挥到了重要的作用。
(4)以“慈善+”推动广州市慈善事业的发展。
《慈善法》的颁布,使得更多的人关注慈善事业,而针对该现象,广州提出“人人慈善为人人”的理念,于是就出现了“慈善+”的模式。
该模式的推进,使得全民参与的慈善氛围日益浓厚。
4非政府组织在发展中的制约因素和应对措施
(1)国家相关法律法规不够完善。
目前,有关于社会救助的专门的法律法规尚未出台,顶层的制度设计仍处于缺位状态,而且当前大多数都是以《慈善法》为最高的法律依据。
《慈善法》于2016年正式颁布实施。
《慈善法》的出台加快了慈善事业的发展。
但是,随着时间的发展,该法律尚未完全地适应当今的发展需要。
《慈善法》并没有具体规定非政府组织应组织和参与社会救助的内容,特别是慈善救助方面的内容。
除此之外,还有如何募捐,对募捐到的资金应如何支配使用在该法律中并没有明确的操作性制度规定。
广州市作为广州的省会城市,广州仍然遵守当地的非政府组织立法,但还是存在滞后性。
2012年广东省发布了《广东省慈善总会财务管理办法》,其主要着眼于慈善事业的财务管理,保障慈善基金的收取、安全和效益等方面。
但是,该管理措施的内容比较笼统,可操作性也不强。
[13]
因此,国家应该健全相关的法律体系,建立一套完整的与非政府组织相关的法律法规,切实地把有法可依落实到实处
(2)政府的支持力度较低。
结合调查问卷,有44.66%的人认为国家对相关组织的支持力度不够,使得民众对非政府组织不了解。
首先,政府实施“双重管理体制”。
由于中国目前正处于高速发展阶段,政府也处于转型阶段,使得制度、文化建设方面出现了缺口。
而“双重管理”使得政府对非政府组织实行多头管理,对非政府组织的成立和管理都是一个极大的限制。
其次,政府对非政府组织过度干预。
非政府组织依附于政府,甚至成为政府的子公司的原因是由于政府对非政府组织的干预。
在中国,非政府组织的领导人员大多数是来源于政府为委派或是由组织负责人进行提名,极少的人员是通过民主选举产生的。
另外,政府赋予非政府组织部分的权力,因此,非政府组织在很大程度上隶属于政府,使得他们缺乏独立性。
总之,政府应该加大对非政府组织的支持力度,并明确政府与非政府组织之间的任务和目标。
政府还应改革双重治理制度,减少对非政府组织的参与,增加其自身的发展能力。
根据调查数据显示,有72.82%的人认为政府应该负责发布政策,规范领导,提供财政支持以及基本的服务,但应该由非政府组织负责大多数特定的服务。
(详情见图4.1)
图4.1政府与慈善组织的分工
(3)非政府组织公信力较低,经费缺乏。
经费的缺乏是我国非政府组织的主要问题之一,大部分的非政府组织的资金来源大都是通过会费、捐赠、政府资助、开展活动或服务的收入等方式获取,但是资金问题并不能很好地解决。
而这一问题的存在,阻碍了非政府组织工作的开展,从而抑制非政府组织的发展。
总体上来说,非政府组织的资金来源途径还是比较单一的,而且社会的捐款也不足,这一问题主要是由于非政府组织的公信力低下。
而非政府组织的资金捐赠主要是来源于社会,社会公众对非政府组织不了解,例如在问卷调查中调查数据显示,只有28.15%会与非政府组织接触(详情见图3.1),而这种情况也与非政府组织的信誉有很大的关系,非政府组织的信誉低下,社会公众对其失
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