行政审批权力下移与政府治理方式的转变Word文档格式.docx
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以期对推动我国行政体制的改革和县域经济的迅速崛起有所裨益。
一、行政审批权力下移的重要举措——扩权强县政策的实施行政审批权力的下移是行政管理体制向扁平化、宽领域发展的有力举措,它对于减少行政层次、提高办事效率、激活县域经济和政府廉政建设具有十分重要的意义。
目前在我国各省实行的扩权强县政策,即是推进行政审批权力下移的一项重要举措,它将带动基层政府在行政审批的权限、范围、程度及制度方面的探索创新。
“省直管县”的改革是国家“十一五”规划的重要改革内容之一。
2009年中共中央一号文件明确提出,要稳步推进扩权强县改革试点和依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限;
2010年中央一号文件进一步指出,应推进扩权强县改革试点,提高县乡基本财力保障水平,根据经济社会发展需要,下放管理权限,合理配置机构和配备人员编制。
目前,以浙江省为先导,全国已经有24个省(市)进行了扩权强县改革。
与扩权强县政策相配套,2010年7月9日,《国务院关于第五批取消和下放管理层级行政审批项目的决定》正式颁布,要求各地大力精简行政审批项目,规范审批流程,创新审批方式,提高行政效率,以深化行政审批制度改革,转变政府治理方式。
党中央和国务院这些政策措施为各地行政审批权力的下移提供了法律规制和保障,进一步加大了放权力度。
目前在我国扩权强县政策推行过程中,已有的审批放权方式大约有三类:
一种是取消和暂停执行,即省直部门不再行使该项行政审批权或暂停实行;
=是下放和改变管理方式,即某项权力直接下放到县,由其自主行使或交由社会中介机构和行业组织自主管理;
三是委托、授权或分级管理,即委托县以省直部门的名义行使某项权力,或将权限授予县市行使,并承担相应法律责任。
总体来看,目前行政审批权力的下移在降低行政成本、提高行政效率、增强审批透明度和调动地方积极性方面已初见成效。
如浙江、四川、安徽等省的权力下移工作已全面推进,放权事项基本落实;
宁夏、湖北、吉林、河北等省也通过制度创新,使县域经济的发展速度明显加快。
权力下放促进了中国县级城市的发展。
二、行政审批权力下移到县的体制性困境目前扩权强县政策作为行政审批权力下放、振兴县域经济的具体措施已在多数省份推广实行,但现在存在的主要问题是:
权力下放的定位模糊,部分省市只是片面地把改革看作是审批数量的减少,没有在相关领域设置行政许可制度和相关行政许可权力的法律规范;
市县之间的政策衔接也没有做出明确规定,在实际操作中仍存在制度性与结构性问题。
这种情况与我国传统的行政区划、职能设置、政府运行方式等密切相关。
在我国行政审批制度改革之前,审批权分散在省、市各个政府部门手中,在政府内部由不同的内设业务机构掌握不同的审批权,体现出权力高度集中的特征。
其核心是各级政府行政权(包括事权、财权、资源配置权等)和行政责任的界定,涉及的主要问题是利益调整问题。
随着《行政许可法》从2004年7月1日起正式实施,行政审批的事项、范围、方式、程序和监督:
才有了具体的相关规定。
但在行政审批权力下移的具体操作环节中,仍存在以下阻力:
(一)省级政府制度供给不健全我国加入wto后,政府一方面不断放松计划经济体制下的全方位管理,同时结合市场经济运行不断增设新的行政审批项目。
这种综合了等级控制与权力层层分解的制度是建立在上级政府能对所辖地区的发展要求作出正确判断,并能采取有效的制度供给与制度选择的基础上,否则容易产生“上级政府主导”型制度缺陷。
我国有32个省级行政单位(不含香港、澳门两个特别行政区),管辖1636个县和374个县级市,平均每个省级单位下辖89个县。
而辖县最多的省依次是四川180个,河北172个,河南159个。
当前部分省已经严重超出能够有效管理的范围。
由于存在管理幅度过宽、管理难度过大的问题,必然产生机构运行的低效率和非均衡。
因此只能通过行政权力下移、扩权强县来解决以上问题。
另一方面,当前出台的省直管县政策只涉及到财政权力和经济管理权限的下放,在机构职责和人员待遇问题上缺乏相关政策的实施细则,没有对扩权县进行“定职能、定机构和定编制”的三定工作。
数量众多的县级行政单位、错综复杂的行政环境必然对省政府实施管理造成巨大压力。
在领导与监督不力的情况下,省政府很难对每个县的具体情况进行调研并做出科学决策。
(二)市级政府面对分权的力量博弈当前行政审批权力的下放需要借助我国职责同构的垂直行政系统来推行,但来自市级政府的阻力成为行政权力下放的障碍。
一方面,每一级政府都有其行使权力的固定空间,计划经济体制下的传统思维导致一些地方权力部门化、部门权力利益化。
市级政府作为执行者需要通过大幅度出让自身权力和利益来推行权力下放政策。
作为被改革的对象,权力下放到县意味着利益的重新调整、权力的重新分配,利益格局变动必然使相关利益集团采取博弈行动。
在这种情况下,市级政府倾向于把事尽量往下压,把资金尽量往上调,往往对一些重要的审批权力抓住不放。
另一方面,一些市赶在政策出台之前迅速“吞县变区”,以防权力外流。
如河北省在2005年开始实施省直管县政策后,保定市就对所辖的徐水县、清苑县、满城县、安新县实施按区管理,将其统一为保定市的功能分区;
再如被誉为“苏北第一大县”的江苏省铜山县,在省直管县的政策下也撤县变区,并入徐州市,改称铜山区。
呵见市级政府并不愿放弃手中握有的行政管辖权力,在现有的制度框架内与省政府进行利益博弈。
这样就容易强化市级政府的商业化倾向,必然会影响全省整体的经济发展,损害上级政府的行政权威。
(三)县级政府扩权后权力运行不良由于各个权力下移后扩权的县经济发展不平衡,民主政治水平的差距较大,与行政审批权相关的法律政策的缺失和行政管理的不规范,导致下放的审批权力在基层的执行和效能都存在一定的问题。
首先,省直管县的审批制度改革受到县级政府自身权力有限的影响。
特别是市级政府握权不放、权力上收会削弱县的直接管理职能,同时改革无法涵盖质检、金融、工商、税务等相关审批部门,造成了行政审批层级过多和效率低下。
其次,县级政府的审批机制不健全。
还没有形成一个相对集中的行政审批中心,相关的审批单位也没有进行整合,审批事后的监督制度,如行政过错追究、效能投诉、首长问责、电子监察等也没有及时建立;
县人大、政协、司法和群众的监督作用还不明显。
最后,在一些行政审批事项取消和调整后,要求专门的社会组织承担部分政府职能,但此类专门的社会组织在县域内数量少、资质不规范、人员素质不高,缺乏行业自律和相关的评价标准,难以承担起规范市场和协助政府的职责,造成县级政府权力运行不良。
三、行政审批权力下移不畅的原因分析
(一)我国现有的行政区划不合理新中国成立以来,县在中国行政格局中的重要地位并没有很大的改变。
根据我国宪法,地区行政层级只有省、县、乡三级。
地级市政府最初是作为省级政府的派出机关即地区行署来管理地方,实质上是一种管理上的委托关系,一个地级市管理若干个县级市和县。
地区行署在发展中逐渐实体化,形成了地级市这一级管理机构。
改革开放后在中央和国务院充分发挥中心城市在经济管理体制中的作用这一思路推动下,从1982年起,大部分省开始实行”市管县”的新体制。
虽然在一定时期加强了城乡联系,加大了城市支农力度,促进了乡镇企业的快速发展,但同时也出现了一系列问题。
如在经济发达的市,所属县有依赖城市的思想;
在辖县经济不发达的情况下,容易出现“市刮县”和“市卡县”。
市级政府的机构设置与人员编制与省政府无异,导致编制激增和机构臃肿,增加了政府管理的层次,降低了管理效率。
在省和市出现了较快的发展势头下,县的功能自觉或不自觉地就被弱化了。
(二)市县级政府之间权责配置不明确目前在扩权强县政策下,单纯的财政权力和行政审批权力的下放与县级的行政架构仍不匹配,市县之间的矛盾体现在经济利益、行政权力以及公共政策的选择上。
首先,经济利益是市与县冲突与摩擦的根源:
行政审批权力下放到县无形中弱化了市级政府的管理权限,但其仍握有与之相匹配的土地、金融、工商、税务等垂直部门的管理权力,这种权力下放的非整体陛会影响县级权力的整体运作;
其次,县级政府在获得了较大的经济管理权限后,容易出现将县城做大的冲动,造成县与市的产业结构趋同与重复建设问题。
在人事方面,扩权县的县委书记可直接升格为副厅级。
打破了市、县领导之间的领导关系,但县级相应的人事权仍受控于市的领导,使得领导权力“放而不开”,县级领导的管理角色转变滞后,影响扩权效果;
在公共政策的选择方面,市级政府在服务导向上往往偏向于市的发展,背离了“市带县”的思路,而县仍然是兼包城镇和乡村共同发展的地区性政府,其公共服务供给主要以乡村地区和乡村人口为主,二者在公共资源配给的优先性方面容易出现矛盾。
总之,当前体制下市和县多方面的冲突将导致行政审批权力下移运行不良。
(三)县域公共管理基础薄弱当前我国行政审批权力的下移,是为配合大部门机构改革而进行的。
政府机构的精简和扁平化管理方式相应要求各级政府管理权限的扩大。
而对于作为扩权主体的大多数县级政府而言,原有经济结构层次较低、县级财政负担重、资金来源渠道少、政府调控能力也相对较弱;
县级工作人员对于新增管理权限的掌控能力、组织和协调县域经济发展的能力都有待提高,尤其缺乏对于新增的项目管理和审批管理的能力。
同时。
行政审批权限的全面下放要求明晰县级政府各部门的具体职责,重新编制行政审批流程,把权力下移政策同群众、企业的实际需要及机关制度、作风建设结合起来,这都对县级政府管理模式的转变提出了挑战。
而当前有些基层单位的审批受理仍存在官僚作风和拖沓习惯,并没有深入贯彻简化审批程序、规范行政行为、提高行政效能的精神。
在与市级、省级相关部门的工作对接和沟通上也存在着信息不畅、效率不高的情况。
四、行政审批权力下移中政府治理方式的转变在行政审批权力下移过程中多重利益主体的存在和日益显性化的层级权力冲突,要求必须转变政府治理方式。
行政审批权下移并不仅仅是一个简化审批程序的问题,它涉及行政价值取向与行政制度的转变。
(一)调整行政区划与政府机构设置当前各省推行的行政权力下移政策是省直管县之前的渐进过渡和增量改革,最终将实行“省直管县”体制,取消省、县之间的地级市,这是中国行政区划改革的大势所趋,也符合我国宪法有关省、县、乡三级行政区划的规定。
行政审批权力下移只是深化我国地方管理体制改革的第一步,省直管县后,省级行政单元的管理幅度将会进一步拓宽,管理难度将进一步加大,管理成本也将呈现明显上升的趋势。
因此减少行政层级、撤销地级市必须在并镇扩县的基础上进行。
可考虑适当缩小省级行政范围,增加中央直属的市级行政建制,在落后地区也设立一些直辖市;
进一步调整和理顺县级政府的工作体制、机构设置与人员组织。
对部分规模较小、人口较少的乡镇要加以合并,优化资源配置。
通过直接放权、委托放权、调整派驻机构管理体制、内部调整放权等方式,强化中心镇的财权和人事权。
同时要相应调整各级政府机构设置,解决我国“职责同构”式的条块矛盾。
协调税收、工商、土地等部门与县市级政府的关系,应考虑取消地级市和县扩权后哪些机构需要保留,哪些需要合并以及裁撤的具体办法,同时做好相应的人员分流与安置工作,将矛盾降至最低。
(二)构建县域新型财政体制扩权强县的目的并不是要把农村变为城市,而是要实现“强农村、富农民”,促进城乡协调发展。
真正实现行政审批权的下移需要调整和优化现有的财政支出结构,在财力分配上加大向基层政府的倾斜力度,增强县级财政对农村公共产品和公共服务的供给能力;
同时强化省对县的再分配功能。
一方面要帮助各县立足优势,突出个性,准确定位,加大县城建设的财政支持力度,建立一批县域经济增长点;
另一方面,要落实分税制,尝试实行与事权相匹配的税收属地原则。
按区域收入情况确定财力和测算共享税分成比例,实行不同地区不同共享税分成比例,取消困难县的上缴任务,共享税的返还部分要尽可能多的留给县级财政,把增加的财力更多地用于农业综合生产能力的提高和现代农业的发展上,更多地投入在乡村基本公共设施建设以及教育、卫生、社会保障等基本公共服务上。
同时,省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面应尽可能直接核算到县,减少财政管理层次,提高行政效率和资金使用效益。
(三)转变各级政府的治理模式为改变当前行政审批权下移所面临的政府层级之间控制与反控制行为,应着力于改进和完善地方政府执政的制度环境建设。
首先,省级政府需要逐步规范扩权制度,以制度保障扩权县的各项权益,通过出台专门文件使权限制度化、规范化,依法行政,厘清权责,使各级政府行为有法可依;
在下放财政权力的同时,协调理顺人事、行政关系,减少行政权力条块分割对县域扩权的负面影响。
其次,作为中间层级的市级政府要从公共利益的角度而非自身角度出发,抛弃级别和部门利益的狭隘价值观,使权力真正回归公共性。
权力下放并不是要通过行政层级的降低来弱化市级的管理,更不是要取消其行政监管权力,而是要建立起与县级政权相适应的行政制度,因此要特别注意防止因权力的调整和下放带来的市级政府管理能力的“淘空”或“回退”,必须把后续的制度重建和权力监管放在更加突出的位置。
县级政府要走出对扩权政策理解上的误区,放权的目的并不是县级与地市级政府在利益上的分权,而是要按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求搞好县级政府的职能定位,把能放的权力放给企业,放给社会,充分发挥市场配置资源的基础性作用。
实施行政审批权力下移,实质上就是对放权和扩权主体的观念更新和体制创新。
扩权县只有适应改革要求,进一步推进体制创新,以公民本位、社会本位理念为指导,在整个社会民主秩序的框架下依法行使行政审批权力,才能更好地实现扩权强县的目标,有效促进县域经济活跃和加快发展步伐。
(四)完善行政监督,推进县乡政府社会管理方式的转变针对权力下放后省级政府将直接管理数量众多的县域单位,需要建立起新的控制、监督县政府的机制。
行政审批权的下放意味着风险的加大,要防止“一放就乱”的现象出现。
一方面要强化体制内监督主体的独立性,发挥党代会、党委会、纪检机构、组织部门的监督权能,保证司法机关实行垂直领导和严格按照法律程序独立办案。
另一方面要建立完善的外部监督制约机制,即县人大、政协、社会公众和媒体构成的社会舆论监督体系,重视社团组织和新闻媒体的有序参与。
要强化县人大的作用,明确县人大及其常委会对政府行为的监督权力和程序,逐步引入听证机制、信任表决机制和弹劾机制。
总之,行政审批权下移后县级政府要通过与社会的互动来提升治理水平,降低治理成本。
为切实有效地推进县乡政府社会管理方式的转变,我们应按照胡锦涛总书记指出的:
“要进一步加强和完善基层社会管理和服务体系,把人力、财力、物力更多投到基层、壮大基层力量,整合基层资源,强化基础工作。
”味来我国行政体制改革的总体思路将是权力继续下移,不断赋予基层政府决策权与执行权,优化农村公共资源,加大县乡级机构改革的力度,充分发挥市场的调节整合功能,促使治理规则由支配性向共识性转变,以社会管理方式的转变推动扩权强县政策的真正实施。
参考文献:
[1]中央一号文件:
为经济社会又好又快发展继续提供有力保障[eb/ol].10749079.htm,2009-02-02[2]中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见[eb/ol].http:
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