论重构城镇保障性住房产权制度的必要性基本原则及初步构想曾国安 有价值文档格式.docx
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现行城镇保障性住房包括经济适用住房、廉租住房和小公共租赁住房,其产权制度安排的基本情况如表1所示。
表1:
现行城镇保障性住房的产权安排
保障性住房类型
所有权归属
分配权
占有权
使用权
运营权
收益权
处分权
经济适
用住房
无明文规定,实为购房人
政府
购房人
补交的土地收益款归政府,购房人
廉租住房
无明文规定,实为政府
配租前为政府,配租后为保障对象
小公共
租赁住房
谁投资,谁所有
政府和投资人,但无收益分配的具体规则
未明确
现行的经济适用住房、廉租住房和公共租赁住房都有各自的产权安排,各自产生的背景不同,演变的轨迹也不同,各有特点,但也存在着缺陷。
第一,缺乏统一的、整体的产权安排。
经济适用住房、廉租住房、小公共租赁住房各自有各自的产权安排,而没有统一的完整的保障性住房的产权安排,就是说现行的保障性住房的产权制度是割裂的。
第二,产权安排的公平性不高。
一是产权割裂造成的不公平;
二是经济适用住房的所有权和相关产权安排实际上是倾向于购房人,一方面造成政府和购房人之间的不公平,政府的产权利益没有保障,另一方面也造成社会的不公平;
三是廉租住房虽鼓励其他投资主体投资和供应,但却没有任何的产权利益;
四是小公共租赁住房虽然实行谁投资、谁所有的政策,但分配权等都掌握在政府手中,实际上是否定了其他投资人的产权。
第三,产权权利不完整、不对称。
产权权利应包括所有权、分配权、占有权、使用权、收益权和处分权等在内的一系列权利,因此政府、投资人、保障对象各自应享有的权利应形成完整的权利体系,但现行的产权安排实际上是残缺不全的。
④虽然住房保障是社会保障,但产权安排也必须服从产权安排的共同规则。
无论是廉租住房、小公共租赁住房,还是经济适用住房,产权安排都存在不对称:
一是产权权利本身的不对称,二是产权安排的结构性不对称。
第四,产权安排存在着结构性的不清晰。
例如经济适用住房中政府所拥有的产权到底如何界定,产权到底如何分割,并没有明确的规定。
⑤再如小公共租赁住房执行谁投资谁所有的政策,但对如何界定投资人的产权,如何分割产权,如何实现产权等都未做明确的规定。
第五,产权运营安排缺失。
合理的产权运营制度是保障性住房资源得到充分利用的必要条件,现行的保障性住房产权运营制度是缺失的。
尽管实际上经济适用住房是卖给了购房人,但从产权安排来看,应当如何运营缺乏安排。
廉租住房和小公共租赁住房均只租不售,实际上就无法进行产权运营。
第六,产权保护制度不健全。
一是对政府以外的投资人的产权保护制度缺失;
二是对政府产权的保护制度不健全。
现行法规都有不符合保障条件或者骗保必须腾退并处罚的规定,但实际上基本都未执行,主要原因在于政府既不愿意或者不能动用强制手段,又没有具有可操作性的经济手段。
现行保障性住房产权制度的缺陷既不利于发挥地方政府的积极性,也不利于调动社会投资者的积极性,既不利于保障性住房的建设和供应的增长,也不利于保障性住房资源的利用,损害了社会公平,也损害了保障性住房运营效率。
总的来看,这些缺陷的存在不利于保障性住房的发展,从而也不利于城镇住房保障的发展由此来看,要促进保障性住房的建设和城镇住房保障的进一步发展,必须重构保障性住房产权制度
(三)解决城镇保障性住房发展中面临的困难需要重构城镇保障性住房产权制度
1.解决地方政府在保障性住房建设中面临的困难需要重构保障性住房产权制度
由于商品住房价格的连年大幅度上涨,商品住房价格水平已经严重背离居民收入水平,其价格的上升速度也远远超过居民收入的增长速度,这一方面使购房者的负担越来越重,另一方面也加剧了解决住房困难问题的负担。
低收入和“夹心层”的住房困难问题依然突出,住房占有、住房福利的分配不均不断扩大。
虽然社会平均住房水平不断提高,但社会不满情绪也在增长,使得实现城镇居民人人住有所居和人人享有适当的住房条件成了城镇住房体制改革以后社会所面临的重要的经济和社会问题。
建设保障性住房是解决所面临的问题的必要条件和重要手段,它既能建立和夯实住房保障发展的物质基础,同时也是调整住房市场供求关系、调节住房市场价格、促进住房市场健康运行的重要条件和手段。
近几年中央政府不断加大支持保障性住房建设的政策和资金支持,以行政和经济手段要求和督促地方政府建设保障性住房。
虽然有关政策已经收到初步成效,但保障性住房建设依然面临着不少问题。
第一,地方政府不愿意积极主动地建设保障性住房。
地方政府建设保障性住房的主动性和积极性差异很大,总体来看主动性和积极性并不高。
尽管已有部分省市政府为了住房保障的发展或者为了“经营”城市,对保障性住房的建设态度积极,但也有不少地方政府认为保障性住房建设不仅要耗费大量的财政投资、土地资源等,而且配租之后还要耗费大量的财政补贴,因此不愿意投资建设保障性住房,对保障性住房建设态度消极,只是被动地完成上级下达的建设任务。
地方政府积极主动建设保障性住房是保障性住房建设可持续的条件,地方政府的消极态度是不利于保障性住房建设的。
第二,地方政府不愿意向保障性住房建设供地。
尽管一些城市创新了保障性住房建设用地的供应方式和机制⑥,地方政府供地的问题得到了解决,但由于保障性住房建设用地供应强调无偿划拨,导致地方政府缺乏供地的积极性因为土地出让收入是地方政府的主要财政收入来源,划拨一块即少一块地的出让收入,地方政府的“惜供(地)”的行为倾向是符合经济理性的,由此地方政府要么不供地,要么只提供城市偏远地区的没有多少“经济价值”的土地。
第三,保障性住房建设筹资困难。
一方面在现行的保障性住房产权安排下,投资于保障性住房没有收益可言,也没有收回投资的渠道,所以社会单位缺乏向保障性住房建设投资的经济动力另一方面对政府而言,由于产权安排不合理,投资权益得不到有效保障,保障性住房投资基本上是即投即死,政府也不愿意投资。
概括起来,地方政府在保障性住房建设中存在着“三缺”——缺积极性、缺地、缺钱。
之所以出现这样的问题,与现行的保障性住房产权制度密切相关。
要解决地方政府缺积极性、缺地、缺钱的问题,必须改变现行的保障性住房产权制度安排。
2.解决保障性住房分配的不公平问题需要重构保障性住房产权制度
现行的保障性住房主要包括经济适用住房、廉租住房和公共租赁住房,各自面对不同的保障对象,循依不同的分配规则,相互割裂,存在着不公平。
保障性住房分配的不公平既有制度安排本身的不公平,也有实际分配的不公平。
保障性住房分配的不公平既是社会诟病的主要对象,也不利于住房保障的发展。
其根源在于现行的保障性住房的产权安排。
第一,不同类型的保障性住房有不同性质的产权安排,产权安排的不统一造成了保障性住房分配的不公平;
第二,产权安排的结构性不清晰,整体造成公共利益遭受侵害,因此损害了社会公平;
第三,缺乏有效的保护产权主体对保障性住房的占有权、支配使用权、收益权的保护制度,造成腾退困难和不公平,既造成了保障对象之间的不公平,也造成了社会不公平;
第四,对保障性住房的处分权主体结构配置不合理,造成产权主体丧失了部分处分权,甚至于在利益驱使或者“政治利益”驱使下放弃处分权。
如果保障性住房分配和腾退的不公平问题得不到解决,不仅公众不满,并且保障性住房存在本身也值得怀疑。
在现行产权制度下是不可能解决保障性住房分配和腾退的上述不公平问题的,必须重构保障性住房产权制度。
3.解决保障性住房腾退难的问题需要重构保障性住房产权制度
保障性住房腾退难既存在于经济适用住房,也存在于廉租住房。
实际上,经济适用住房管理办法和廉租住房保障办法均对腾退作了规定,但全国各地却普遍存在腾退难的问题,许多地区因为腾退难,以至最终走向放任。
按照经济适用住房管理办法,经济适用住房只能用于自住,若用于经营性出租或者出售,则须卖给政府。
但从实际情况来看,经济适用住房用于经营性出租或者出售十分普遍。
按照廉租住房保障办法,骗租的、不符合保障条件的或者将承租的住房转借、转租或者有不缴付租金以及长期闲置等情况者,都应该腾退。
但实际上情况是一旦入住,就鲜有退出的。
保障性住房应退不退,一方面损害了需保对象的合法权益,损害了社会公平,另一方面减少了可支配的保障性住房资源,造成保障性住房资源不能再行配置,因此势必加重保障性住房建设的负担,也使得地方政府因畏惧腾退难而不愿新建保障性住房。
腾退难与经济适用住房、廉租住房的产权安排密切相关,一方面是保障性住房缺乏严格的产权保护制度,另一方面是保障性住房的使用管理、收益管理等缺乏合理的制度安排。
要解决保障性住房腾退难的问题,必须重构保障性住房产权制度。
4.解决保障性住房管理难的问题需要重构保障性住房产权制度
随着保障性住房的增加,保障性住房的有效管理越来越重要。
实际上,在经济适用住房、廉租住房的管理中,管理难、管理缺位等问题已相当突出。
管理难、管理缺位等问题存在的原因是:
第一,管理部门权责利关系不明晰、不对称;
第二,赋予管理部门的事务及责任超过了管理部门的能力;
⑦第三,缺乏对管理部门的激励机制;
第四,管理权的行使受到管理对象的反对或者行政权力的干预。
⑧这些原因都与现行保障性住房的产权安排有着密切的关系。
一则保障性住房的产权类型不同,难以有统一的管理规则;
二则保障性住房产权界定不清晰,使得管理部门难以进行管理;
三则保障性住房产权结构安排不合理,管理部门拥有的权利不匹配,管理难以到位;
四则缺乏合理的产权运营制度,未建立起分层分工合理、权责明确、约束有效的产权委托代理管理制度,导致管理不到位;
五则缺乏严格的产权保护制度,既造成管理难,也难以避免地造成管理失责、管理无责。
不解决保障性住房产权安排问题,保障性住房的有效管理是不可能的。
重构保障性住房的产权制度,一方面为保障性住房的有效管理提供依据和条件,另一方面则为加强保障性住房管理提供激励。
5.解决社会投资保障性住房动力的问题需要重构保障性住房产权制度
由于住房供应总量不足,在目前以及未来相当长的时期内都需要动员企事业单位以及个人投资于保障性住房建设,由此就需要建立起有效的激励机制,产权制度则是能否建立起有效的激励机制的关键。
任何商业投资都是逐利的,因此企事业单位是否愿意投资于保障性住房建设就取决于投资能否获利。
就廉租住房来看,目前的政策是只租不售,所有权归属于政府,且租金低廉,社会投资于此是不可能获利的。
从小公共租赁住房来看,目前的政策也是只租不售,尽管租金可以是准市场租金,但在目前的市场环境下,这显然也不是投资获利的渠道。
从面向社会的经济适用住房来看,虽然是出售给居民,但由于其销售对象和价格的限制政策,投资新建面向社会的经济适用住房显然也没有多大的吸引力。
当然在现行的制度下,注重单位职工福利的企事业单位会有利用自用土地建设经济适用住房的积极性,因其局限性,⑨不应该成为保障性住房建设的主渠道。
总的来看,现行的保障性住房产权制度不能提供社会投资的动力,因此必须通过重构保障性住房产权来解决这一问题。
6.解决保障性住房资金投入循环渠道梗阻的问题需要重构保障性住房产权制度
投入于保障性住房建设的资金只有能形成良性的循环,保障性住房建设的资金不足问题才能得到解决。
从现行的廉租住房制度来看,由于只租不售,租金低廉,投入廉租住房建设的资金一投即“死”。
从小公共租赁住房来看,若按现行政策,也同样无法实现投入资金的良性循环。
经济适用住房基本上不需要政府投入建设资金,但政府也不可能通过经济适用住房的操作获取资金。
现行的保障性住房建设资金投入循环的梗阻是源于保障性住房占有权、使用权、收益权及处分权的安排所致,要实现保障性住房资金投入的良性循环就必须改变这种产权安排,构建起新的保障性住房产权制度。
二、重构城镇保障性住房产权制度的基本原则及初步构想
(一)重构城镇保障性住房产权制度应遵循的基本原则
要构建起什么样的保障性住房产权制度呢?
首先需要解决的问题是保障性住房产权制度构建应遵循的基本原则。
笔者认为保障性住房产权制度的构建应遵循以下基本原则:
1.公平原则。
公平是保障性住房产权制度构建应遵循的首要原则。
公平包括公正与平等。
不公正的平等显然不是要追求的,平等必须建立在公正的基础上,在此条件下,既公正且平等才是这里所说的公平。
公平原则应针对于所有权益方,应贯穿于保障性住房产权制度的各个方面,无论是所有权的界定、分割,还是保障性住房分配权、占有权、使用权、收益权、处分权等各种权利的界定、结构配置、运营、保护等均应始终遵循公平原则,只有这样才能构建起公平的产权制度。
2.公益原则。
这是指保障性住房产权制度安排应考虑保障性住房的特殊性,不是按照纯粹的商业规则,而应按照社会利益平衡的原则设计产权制度。
因为发展保障性住房是实现住房保障,而不是为营利,因此保障性住房产权安排当有必要的限制和鼓励,应按照社会利益平衡的原则对保障性住房产权进行设计。
一方面保障性住房产权制度安排既有与其他财产权相同的规则,也有与其他财产权不同的规则;
另一方面产权安排要对产权主体受限制的权益进行补偿或者鼓励。
3.统一原则。
这是指保障性住房应按照公平原则建立起统一的保障性住房产权制度。
应改变保障性住房产权制度安排相互割裂的格局,保障性住房只能有统一的产权制度安排,所有的保障性住房产权只服从同一规则。
4.完整原则。
这是指保障性住房产权制度安排应该包括保障性住房产权的所有权利。
完整的保障性住房产权制度应该包括保障性住房的所有权、分配权、占有权、使用权、收益权和处分权等所有权利的系统性安排。
必须改变保障性住房产权制度残缺不全的格局,要按照完整原则重构城镇保障性住房产权制度。
5.对称原则。
这是指在遵循公平原则的前提下,按照权利公平、权责利对称(匹配)的原则构建保障性住房产权制度。
所有权、分配权、占有权、使用权、收益权和处分权等权利主体所应该享有的权力、责任、利益必须符合对称的原则,有权无责、有利无责、有责无权、有责无利等权利不对称的产权制度安排必须改变,必须避免。
6.明晰原则。
这是指保障性住房产权制度应将保障性住房权利主体所应该享有的权利给予清晰的明确的界定。
保障性住房的所有权、分配权、占有权、使用权、收益权和处分权等一系列权利应通过立法的形式予以明确的界定,一方面可以防范对权利人权利的非法侵害,另一方面为保护权利人的权利奠定所必需的制度基础。
7.激励原则。
这是指保障性住房产权制度安排要能调动政府积极进行保障性住房的投资、建设、供应、配租、管理,并能刺激政府以外的单位和个人积极参与保障性住房投资、建设、供应和监督管理事务。
这一方面是为了促进保障性住房权利分配的公平和效率,另一方面是为了促进资源流向保障性住房的建设和供应,促进保障性住房的有效供应。
8.合法原则。
这是指保障性住房产权制度安排应与国家宪法和基本法律法规(主要包括土地法、民法、物权法)相适应。
只有合法,才具有可操作性;
只有具有可操作性,保障性住房产权制度的实施才有保证。
(二)重构城镇保障性住房产权制度的初步构想
保障性住房产权制度的重构应当是城镇保障性住房发展面临的重要任务,应遵循上述原则,并借鉴现代产权制度的理念和构架,以住房保障公平和高效率的发展为目标,建立起包括保障性住房产权的界定、配置、运营和保护四个方面制度的新的保障性住房产权制度。
1.公平、科学、清晰地界定保障性住房的产权
保障性住房产权的界定是构建保障性住房产权制度的基础,也是保障性住房产权制度运行效率的基础。
公平、科学和明晰的产权界定是保障性住房产权有关当事人的权利正当化和合法化的前提,也是有效管理和保护保障性住房产权权益的前提。
因此,公平、科学、清晰地界定保障性住房产权是重构保障性住房产权制度的首要任务。
(1)保障性住房所有权的界定。
保障性住房应按照谁投资、谁所有的原则界定产权,产权比例由投资比例决定。
对于社会单位或者个人捐赠的保障性住房,其所有权应归属于政府。
由政府独资建设或者收购的住房政府享有全部的所有权。
纳入保障性住房管理体系的社会住房的所有权应由原所有产权人所有。
(2)保障性住房分配权的界定。
保障性住房分配权应与保障性住房的所有权结构不同。
所有的保障性住房均应纳入统一的分配体系,政府应享有保障性住房分配权。
政府制定统一的分配规则,由政府或者由政府指定或者政府认可的机构实施分配。
(3)保障性住房的占有权的界定。
在分配出去以前,保障性住房应由政府占有或者政府委托机构占有;
在分配出去以后,保障性住房由保障对象占有。
不符合保障条件者无权占有保障性住房。
(4)保障性住房的使用权的界定。
保障性住房的使用和占有是不可分离的,因此在保障性住房分配出去以前,使用权应归属政府或者政府委托的机构;
在分配出去以后,使用权应归属保障对象。
不符合保障条件者无权使用保障性住房。
(5)保障性住房的收益权的界定。
保障性住房的收益权应与所有权对称,保障性住房的收益应归所有权人享有,所有权人获得利益的多少由其所有权比例决定。
运营者的收益应属管理收益,可视为所有权人收益的让渡。
(6)保障性住房的处分权的界定。
第一,保障性住房的处分权归属于所有权人,任何其他主体都无权享有处分权;
第二,保障性住房的处分权应属部分处分权,处分的时间和方式应受管制条款的限制;
第三,保障性住房处分的收益归属所有权人。
2.保障性住房产权的配置制度
保障性住房产权的配置制度与保障性住房产权的界定是密切联系在一起的,产权配置不科学、不合理,就不可能有保障性住房建设和运营的高效率,不可能有保障性住房资源的优化配置,而且也不可能有效保护各权益主体的正当的合法的权益。
科学、合理的产权配置是保障性住房公平性得以实现的重要保证,也是保障性住房运营管理高效的前提条件。
构建科学、合理的保障性住房产权配置制度是重构保障性住房产权制度的重要内容。
保障性住房产权的配置对象应包括保障性住房的所有权、分配权、占有权、使用权、收益权和处分权等等各项权利。
要以保障权利为出发点,以权利平衡和保障性住房的性质约束条件,以充分实现所有权人、保障对象的权利和充分保障受托运营管理主体的依法运营和管理为目标,使保障性住房的所有权、分配权、占有权、使用权、收益权和处分权等各项权利在所有权人、受托主体和受益主体之间形成科学、合理的配置。
根据上述对保障性住房产权的界定,所有权人、政府、保障对象、受托运营管理机构各享其权,政府享有保障性住房的所有权(按比例)、分配权、最终占有权、最终使用权、收益权(按比例)和处分权等,政府以外的所有权人享有收益权和处分权(按比例)、监督管理权,保障对象享有保障性住房的占有权、使用权,不享受其他权利,受托运营管理机构享有运营管理和相应的收益权。
3.保障性住房产权的运营制度
建立科学、合理的保障性住房产权运营制度是实现产权主体权益、充分发挥保障性住房的功能和提高保障性住房运营管理效率的前提条件。
保障性住房产权运营制度是在保障性住房产权界定和配置制度建立起来的前提下,对保障性住房产权进行具体运营和管理的制度安排。
从保障性住房产权运营的体系架构来看,应建立起保障性住房的所有权人—保障性住房的经办机构—保障性住房的运营机构三个层次的运营体系。
从所有权运营机制来看,在保障性住房退出保障体系之前,非政府主体可以采取协议转让或者通过市场交易的途径转让所持有的产权;
在保障性住房退出保障体系之后,可以采取法律所许可的任何转让方式。
从运营对象来看,包括保障性运营和商业性运营两个部分。
从运营主体来看,包括决策主体、管理主体和运营主体,所有权人是决策主体,住房保障中心是管理主体,受托运营机构是运营主体,三者应形成科学、合理的权利配置。
从运营权限和责任来看,决策主体、管理主体和运营主体各享其权,各负其责,运营机构的所有权力均来自所有权人的授权,属于受托运营。
从运营收益来看,所有权人和运营机构根据契约各享其利。
从运营机制来看,保障性运营和商业性运营按照不同的机制运营,前者按照住房保障机制运营,后者按照市场机制运营。
总的来看,就是要建立权责利明确、所有权流转顺畅、运营体系和机制健全、运营高效的保障性住房产权运营制度。
4.保障性住房产权的保护制度
保障性住房产权的保护制度应以严格保护保障性住房各权益当事人的正当和合法权益为目标,构建起包括立法保护制度、行政保护制度、经济保护制度、司法保护制度和社会保护制度在内的系统性的保护制度。
具体来看,一是要通过立法明确保障性住房产权各权利人的权利、义务和职责,明确产权保护的执法机构和司法机构,明确权利人的权利保护程序和手段;
二是要建立以保障性住房主管部门为主的行政保护制度,运用各种法律许可的行政手段保护权利人的正当与合法权益;
三是要建立运用经济手段保护权利人合法权利的经济保护制度;
四是要建立以司法机构和司法手段为工具的司法保护制度;
五是要建立利用社会力量监督和约束各种侵犯权利人合法权利的行为的社会保护制度。
只有建立起这样的系统性的保护制度,保障性
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