规范权力运行严格依法行政.docx
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规范权力运行严格依法行政
规范权力运行严格依法行政
依法治国,建设社会主义法治国家是我们党领导人民治理国家的基本方略。
在现代社会,依法治国是人类文明的最高成果,它规定的是国家权力由法律来确认,掌握国家权力后必须依宪依法施政,规范权力运行,正确运用公共权力,是法治国家、法治政府的体现。
一、依法行政的法源依据与背景
目前,绝大部分国家是以两种方式立法,一是以执政党的政策主张为背景,由有关团体提出法律动议;二是由执政党自己提出立法动议。
在政党政治中,改革通常称为“变法”,也就是通过立法、修法、废法为改革提供法律保障。
为了实现执政党的执政目标,一般来说,对现有法律中阻碍改革和社会进步的规定要及时修改或者废除,并在实践中把改革的成功经验及时地用法律形式固定下来,把执政党的政策主张通过立法程序上升为法律,上升为国家和人民意志,从而实现执政党的执政主张和执政目标。
在我国,中国共产党是人民利益的忠实代表,是中国事业的领导核心,是法定的执政者,处于权力的中枢地位。
人民代表大会代表人民行使权力,它是执政经验的汇集地,社会热点、难点问题的关注者,老百姓利益的维护者,法律的制定和监督者,公共权力的约束者,人大依法履职的实质是把党的主张按照法定程序上升为国家的意志,转变为国家的法律。
政府是人大的执行机关,按照党的政策主张和法律授权依法管理经济事务和社会事务,履行公共服务职能。
人大和政府虽然称谓不同,责任不同,履职方式不同,但目标是一致的,都是在党委的领导下,推进一方经济社会发展,维护一方政治社会安定。
从这个意义说,“要立国,先立法”,只有先立法,国家的产生、党执政以及政府的存在才具有合法性,领导干部从政行为才具有正当性。
因此,执政党必须依法施政,党的领袖要效忠宪法和法律,党的干部要依法施政,依法规范行政权力,平衡权利和义务、权力和责任的关系,既保证公共权力有效运转、公权公用,又保护自然人、法人和其他组织的合法权益不受侵害。
为了做到这一点,一是要求领导干部的从政行为必须在法律制度的框架内活动,不得擅闯法律“禁区”。
二是要求领导干部都要成为法律制度的遵守者、执行者,而不是规避者、更不是破坏者。
三是党的法律制度设计要合理、科学、配套,不能各行其是,要防止制度缺位、错位、越位。
四是要合理配置公共权力,按照有限授权、科学设权、以权制权的原则设置公共权力,防止公共权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化的现象发生。
二、依法行政取得的成效
(一)党和政府高度重视依法行政。
党的十六大把社会主义民主更加完善、社会主义法制更加完备、依法治国基本方略得到全面落实作为全面建设小康社会的目标之一后,党从六个方面逐一进行了落实:
一是十六届三中全会确定,把推进依法行政,严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责作为落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制的重要保证。
二是十六届四中全会确定,把保证国家机关依法行使职权、在法治轨道上推动各项工作的开展作为提高党的执政能力的重要内容。
三是十六届五中全会确定,把加快建设法治政府作为深化行政管理体制改革的重要任务。
四是十六届六中全会确定,把社会主义民主法制更加完善、依法治国基本方略得到全面落实作为构建社会主义和谐社会的重要目标,并就改进立法、规范行政执法、加强监督提出了具体要求。
五是2007年6月25日,胡锦涛总书记在中央党校又明确提出,要全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家。
六是党的十七大报告明确提出:
“坚持依法治国基本方略,树立社会主义法治理念,实现国家各项工作法治化,保障公民合法权益”;“推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障”,并将“实现国家各项工作法治化”写入了十七大修正的党章。
国务院把依法行政工作作为一项重要工作来抓,在新修订的《国务院工作规则》中把依法行政作为基本工作准则之一。
近几年做了六项工作:
第一,2003年重点抓《行政许可法》的实施,温家宝总理出席全国贯彻实施《行政许可法》工作会议并作重要讲话。
第二,2004年通过制定《全面推进依法行政实施纲要》,明确了全面推进依法行政的指导思想和要求,提出了用10年左右的时间基本实现建设法治政府的目标。
第三,2005年全面推行行政执法责任制,狠抓各项工作任务的落实。
第四,2006年着力推动行政复议工作,切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。
第五,2007年重点推进基层政府依法行政。
第六,要求行政机关要自觉接受人大的法律监督和工作监督,自觉接受人民法院依照《行政诉讼法》实施的审判监督。
(二)政府立法成效明显。
2003年3月到2007年6月,国务院共向全国人大常委会提交法律议案29件,制定行政法规122件;有规章制定权的地方政府结合本地实际制定了2925件地方政府规章(贵州省人民政府制定了32件规章,并提请省人大常委会审议43件地方性法规草案);国务院部门制定了1099件部门规章。
这些法律法规具有四个特点:
一是高度重视保障人民群众生命财产安全和人身健康等公共安全方面的立法,例如突发事件应对法、治安管理处罚法、农产品质量安全法,突发公共卫生事件应急条例、重大动物疫情应急条例、国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定、烟花爆竹安全管理条例等法律、行政法规。
二是高度重视深化经济体制改革、规范市场经济秩序等方面的立法,例如反垄断法、公司法、物权法、企业所得税法、电子签名法,直销管理条例、粮食流通管理条例等法律、行政法规。
三是高度重视教育、文化、卫生等社会管理和公共服务方面的立法,例如义务教育法、传染病防治法、劳动合同法,艾滋病防治条例、血吸虫防治条例、工伤保险条例等法律、行政法规。
四是高度重视约束行政权力、规范行政行为的立法,例如行政许可法、公务员法、行政复议法,政府信息公开条例、行政复议法实施条例、行政机关公务员处分条例等法律、行政法规。
这些法律、行政法规操作性和针对性很强,为社会主义市场经济的发展和社会的全面进步创造了良好的法制环境。
(三)行政执法行为逐步规范。
一是开展相对集中行政处罚权工作。
到2006年底,国务院批准82个城市开展相对集中行政处罚权工作,各省对190个市级政府和804个县级政府开展了相对集中行政处罚权工作,从最初的城市管理逐步扩展到文化、旅游、矿山安全、农业、林业、水利等领域,使分散的执法力量得到整合,在一定程度上解决了多头执法、相互扯皮的现象。
二是进行综合执法试点。
目前全国也有183个市级政府和830个县开展综合执法试点。
三是通过依法界定行政执法职责、科学设定执法岗位、公开执法流程、清理并公布执法依据、评查执法案卷、考评执法效果、落实执法责任等措施,进一步规范了行政执法行为,提高了行政执法效能,维护了经济和社会秩序。
四是一些地方积极探索规范行政裁量权制度,细化执法标准,减少了执法的随意性;一些地方探索行政执法人员执法情况计分考核、公众评议、明察暗访等新机制,强化了行政执法监督。
(四)依法化解行政争议的功能得到发挥。
自《行政复议法》颁布实施到2006年底,国务院共收到行政复议申请2997件,办结2950件;各地方和国务院各有关部门共受理行政复议申请51万多件,办结46万多件。
从贵州来看,2003至2006年,全省收到行政复议申请11085件,受理9947件,审结9275件,其中维持具体行政行为的占54.7%。
近几年全国每年通过行政复议解决8万多起行政争议,80%能够做到“案结事了”,当事人对行政复议的满意度逐年提高。
行政复议制度在化解行政争议,纠正违法、不当的行政行为,维护公民、法人和其他组织的合法权益,促进社会和谐稳定等方面发挥了积极作用。
(五)文件合法性、有效性逐步提高。
截至2006年底,已有90%以上的市级政府和80%以上的县级政府建立了规范性文件备案制度,地方四级政府、三级监督的备案审查制度初步形成,监督力度不断加强。
2006年,31个省级政府共收到市级政府和省政府部门备案的规范性文件9071件,经审查发现问题并予以纠正的515件;全国市县级政府共收到备案的规范性文件50632件,经审查发现问题并予以纠正的1070件,有效维护了社会主义法制统一和政令畅通。
(六)决策的科学性、民主性逐步增强。
在各级行政机关依法行政过程中,进一步完善了公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制,凡是关系国计民生的重大决策、涉及人民群众切身利益的重要事项,都听取了社会各界和专家学者的意见。
目前,全国多数市县政府出台了规范行政决策的专门规定,明确了行政决策的权限和程序,建立了重大事项集体决策制度、专家咨询论证制度和听取民意制度。
这些制度对完善决策程序,保证行政决策的科学性、民主性,减少行政决策失误,发挥了重要作用。
(七)行政审批项目逐步减少。
《行政许可法》颁布实施以来,中央一级共取消和调整行政审批项目1806项,占原有审批项目总数的一半以上。
省级政府共取消和调整行政审批项目22000多项,占原有审批项目总数的一半以上。
同时,还进一步规范了行政许可依据和实施主体,清理行政许可依据25000多件,其中废止3981件、修改2493件。
目前,地方各级政府和国务院各部门共建立2100多个综合性政府服务中心,采取“一个窗口对外”、“一站式办公”等方式,简化了办事程序,方便了人民群众。
对取消许可后能够通过市场解决的服务事项,采取招标投标等方式运作,并通过强化全程监督管理,采取事前定标准、事中重指导、事后严督查的方式,提高了行政管理效率,降低了管理成本。
三、依法行政存在的突出问题
在取得成绩的同时我们也要清醒地看到,推进依法行政工作任重道远,工作中还存在一些不容忽视的突出问题。
一是经济社会发展中迫切需要的一些法规、规章尚未出台,特别是社会发展领域的立法相对滞后,一些已出台的法规、规章针对性和操作性不强。
二是推进依法行政工作进展不平衡,工作力度存在自上而下逐级递减的现象,一些行政机关工作机制不够完善,责任不够明确。
三是一些地方和领域重复执法、交叉执法、多头执法、执法力量分散的现象仍然存在,有法不依、执法不严、违法不究的问题还比较突出,侵害人民群众合法权益的行为时有发生。
四是行政执法责任不落实,一些行政机关工作人员依法办事的意识淡薄,能力和水平还有待提高,甚至有的领导把依法行政与发展经济对立起来,一谈经济发展,就不顾法律约束,擅自设定行政处罚权、随意改变行政处罚标准、超越行政权限减免税费、越权出台行政许可文件等。
五是自觉接受人民法院审判监督意识淡化,败诉后该执行的不执行,该赔偿的不赔偿。
六是一些地方和部门制定、发布的规范性文件违反法律法规,行政决策“拍脑袋”、个人说了算。
少数地方政府和部门直接干预企业的微观经济活动,超越权限制定招商引资优惠政策,在履行经济职能方面存在错位、越位、管得过多的问题,在履行社会管理和公共服务职能方面存在缺位、不到位、该管不管的问题。
四、认真做好依法行政工作
厉行法治,建设法治国家、法治政府、法治社会,是时代的要求,是人民的期盼,也是党和政府加强自身建设、提高执政能力的需要。
(一)切实增强行政决策的科学性、民主性。
胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出:
“坚持国家一切权力属于人民,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”。
可以说,正确决策是做好工作的前提。
各级政府要完善公众参与、专家咨询和政府决定相结合的行政决策机制,建立、完善重大决策的规则和程序,把行政决策纳入规范化、制度化、法律化轨道,真正做到按制度和程序决策、科学民主决策。
要做到民主、科学决策,必须坚守以下制度:
1、公开征询意见制度。
对涉及经济社会发展全局的重大事项以及行政相对人的重大切身利益,必须通过多种形式向社会公开征求意见,扩大公众的参与程度,增强决策的透明度。
2、专家咨询论证制度。
涉及经济社会发展的重大决策以及专业性、技术性较强的决策,事前必须经专家和研究咨询机构论证、评估。
3、行政决策合法性论证制度。
涉及具有普遍约束力的决定、命令以及规范性的红头文件,决策前必须经过法制部门的合法性论证。
4、集体决定决策制度。
所有重大决策,都要在深入调查研究、广泛听取意见、充分论证的基础上,按规定要求集体讨论决定,杜绝行政决策中擅权、专断和滥用权力的现象发生。
5、建立纠错制度。
一旦发现决策失误,就要及时纠正。
这里需要做好两件事:
一是,切实加强行政复议工作。
行政复议是政府内部监督和自我纠错的重要法律机制,也是妥善解决行政争议、化解人民内部矛盾的有效途径。
今后不管申请人是什么身份,也不管被申请人属哪个机关和部门,行政复议机关必须依法受理,并公正作出裁决,做到“三公开”,即公开法律依据、公开复议程序、公开复议结果。
二是,切实做好行政应诉工作。
《行政诉讼法》确立了“民”告“官”的法律制度,公民、法人和其他组织可以合法、理性的方式表达自己的意愿和诉求。
对于行政诉讼,行政机关负责人要积极出庭应诉,该答辩的答辩、该举证的举证,做到有诉必应,绝不能不理解、不配合、不支持。
6、责任追究制度。
科学决策、民主决策,要做到“四不决策,一个追究”,即未经调查研究不决策,未经专家咨询不决策,未广泛听取民意或多数群众不拥护的不决策,未经会议集体讨论不决策。
实行决策失误追究制度。
对超越法定权限、违反法定程序的决策行为,要坚决制止和纠正;对因决策失误给国家、社会和公民权益造成严重损害的,要依法严肃追究决策者的责任。
(二)确保规范性文件合法有效。
实现政府工作法治化、制度化、规范化、程序化,是党的十七大对规范政府行为的基本要求。
可以说,规范性文件是各级政府及其部门履行职能、进行行政管理的重要手段。
目前,我省规范性文件的制定还存在不少问题:
一是制定主体不适规格,一些议事机构、临时机构、部门内设机构仍在制定规范性文件。
二是超越法定职权,擅自制定和创设行政许可、行政处罚,违法违规制定优惠政策。
三是制定程序不规范,发布不公开,有“暗箱操作”的情况发生。
为了从源头上规范权力运行,促进依法决策和依法行政,增强政府公信力,对于规范性文件的制定和执行要做到四件事:
1、合法。
制定规范性文件要严格按照法定权限,符合法律、法规、规章和国家的方针政策,不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力,不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务,所有规范性文件必须由法制机构进行合法性审查,未经审查或者审查未通过的,各级政府和政府部门不得发布施行。
2、公开。
规范性文件制定后,除依法保密或情况紧急外,必须通过政府公报、政府网站、新闻媒体等载体向社会公布,未经公布的规范性文件不得作为执法依据。
3、备案。
备案机关发现下级行政机关规范性文件与法律、法规、规章相抵触,或者超越法定权限、违反制定程序的,要坚决予以纠正,切实维护法制统一和政令畅通。
4、监督。
要积极受理、及时处理公民、法人或者其他组织提出的审查规范性文件的建议,主动接受群众监督,“公权力大、公益性强、公众关注度高”的部门更要自觉接受监督。
(三)认真规范行政执法行为。
十七大报告中指出:
“国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。
完善各类公开办事制度,提高政府工作透明度和公信力”;“坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。
各级政府及其部门必须高度重视行政执法工作,努力提高行政执法水平,确保法律法规在本地区的贯彻实施,实现十七大报告提出的“确保权力正确行使,必须让权力在阳光下运行”的目标。
1、实施行政问责制度。
目前,政府与市场、与社会的关系还没有理顺,政府调节经济、监管市场、管理社会和提供公共服务等职能还没有完全到位,政府行政首长和部门行政首长履职不力、施政不佳、执政不力、行政不作为、滥用职权现象时有发生,政府该做什么,不该做什么的导向机制还未形成。
因此,实施行政问责制度势在必行。
一是制定政府规章。
把行政首长履职不力、施政不佳的问题上升到制度层面,对决策失误、治政失当、权力失控、行为失范的行政首长过失行为,依法进行规范和约束。
二是依法治权。
对不负责任造成重特大事件和决策失误的,必须依法进行诫勉、公开道歉、停职反省、劝其辞职等,通过对“不作为”、“乱作为”的问责,达到依法依纪治权、治“官”的目的,真正做到有权必有责,用权受监督,侵权须赔偿,违法要追究。
三是依法查处违法行为。
行政机关及其工作人员要本着对人民高度负责的态度,认真履行政府职责,切实做到有法必依、执法必严、违法必究,维护法律的权威和尊严,实现社会公平正义。
同时,强化对行政执法人员的管理,严格要求、严肃纪律,坚决纠正执法中办事拖拉、吃拿卡要、以权谋私等不正之风,塑造行政机关的良好形象。
2、规范行政处罚裁量权。
在实施行政处罚时体现七个原则:
一是符合法律授权的原则。
行政处罚自由裁量权只能在法律、法规和规章规定的范围内行使。
二是符合立法本意的原则。
行政处罚的目的在于通过行政处罚手段,增强公民自觉守法的意识,而不是为部门利益创收。
三是符合法定条件原则。
行政机关及其工作人员必须对确实违反法律法规并造成社会危害的公民、法人和其他组织实施行政处罚。
四是严守公正的原则。
在进行行政处罚时,必须依据法律规定进行,做到不偏不倚。
五是严守法定期限原则。
行政处罚要在法定期限内作出,确保执法效率。
六是服务群众原则。
在进行行政处罚时,要注意听取群众的意见和呼声,注意社会效果。
七是公正廉洁的原则。
行政机关及其执法人员在执法中决不能违法行政、徇私枉法。
3、按照精简、统一、效能的原则,大力推进相对集中行政处罚权工作,逐步扩大相对集中行政处罚权的领域和事项,积极探索相对集中行政许可权制度,从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法的问题。
要改进行政执法方式,建立健全相对人违法行为记录制度,切实改变“运动式”执法,提高执法质量。
坚持管理与服务并重,教育比处罚先行,执法与疏导结合,法律效果与社会效果相统一。
严格执行“收支两条线”制度,行政执法机关履行法定职责所需经费纳入财政预算,解决执法与利益挂钩的问题,坚决防止乱收费、乱罚款。
4、加强监督。
各级政府在自觉接受人大监督、政协民主监督、司法监督的同时,要重视并充分发挥社会监督的作用,逐步完善群众举报投诉制度,拓宽群众监督渠道。
鼓励新闻媒体对违法或者不当行政行为进行曝光,对人民群众检举、新闻媒体反映的问题,行政机关要认真调查、核实,及时依法作出处理并向社会公布。
强化行政机关内部监督,特别要注重发挥行政复议制度的层级监督作用。
5、强化责任。
各级政府要严格执行《行政机关公务员处分条例》各项规定,做到“五个严肃”,即严肃查处违反政治纪律和组织纪律,有令不行、有禁不止的行为;严肃查处以权谋私、官商勾结、权钱交易的行为;严肃查处违法实施行政许可、行政处罚、行政强制等行为;严肃查处滥用权力或不作为、贻误工作的行为;严肃查处违规建设楼堂馆所、挥霍国家资财等行为。
对违法行政行为,不论涉及什么单位、什么人,都要严肃追究,依法惩处,决不能搞“官官相护”。
(四)转变政府管理经济的职能。
行政执行力是政府工作的生命线。
政府职能的转变要体现以下四个原则:
一是确立法制先行原则。
政府的决策活动要在国家基本制度设计的框架下进行,实现政府职能转变工作的法制化。
二是稳步推进原则。
确保正确方向,既不能过度超前,也不能过于滞后。
三是提升政府效能原则。
政府职能要良性配置,良性互动,减少运作成本,提高整体工作效率和质量。
四是服务原则。
完善政府公共服务是转变职能的核心,要从“重管理,轻服务”向“强化服务”的职能转变,使政府真正成为“服务型政府”。
当前,要抓好以下几项工作:
第一,认真贯彻《行政许可法》,进一步减少和规范行政许可事项,杜绝各种变相许可行为。
第二,按照“有所为有所不为”的要求,明确职能定位,该退出的退出、该补位的补位,切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。
第三,政府要把主要精力放在为各类市场主体服务和创造良好的外部发展环境上,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,保障企业的市场主体地位,不干涉企业具体的生产经营和投资决策。
第四,加强对行业协会、中介机构等社会组织的培育、规范和管理,发挥其在提供服务、反映诉求、行业自律、维护权益等方面的作用。
第五,按照建设服务型政府的要求,创新公共服务体制,加强公共设施建设,千方百计为群众提供优质的公共产品和公共服务。
第六,进一步创新管理方式,探索建立健全政务大厅、推行首问负责、服务承诺、一次性告知、限时办结等制度,减少办事环节、简化办事手续,提高行政效能、方便群众办事。
(五)全面提高公务员队伍的法律素质。
行政机关公务员的法律素质决定着依法行政的水平。
因此,要大力提高公务员特别是领导干部的依法行政意识和能力,努力造就一批具有现代法治意识的管理者、领导者。
首先,领导干部要善于运用法律手段解决各种矛盾和问题,养成依法办事,按制度、按规矩办事的习惯。
增强运用法律手段解决经济社会发展中突出问题的本领,提高领导干部的整体法律素质。
其次,加强公务员队伍培训。
一是党校、行政学院要有组织、分步骤地分期、分批对公务员尤其是行政执法人员进行依法行政知识培训。
二是加强上岗前法律培训和考试。
同时,要定期对在职执法人员进行新的法律法规知识培训考核。
三是增加法律知识在公务员录用考试题中所占的比重。
四是坚持领导干部任职前的法律知识考试、考核制度。
第三,努力营造良好的社会氛围。
推进依法行政需要人民群众的监督和支持,离不开良好的社会环境。
要充分利用各种新闻媒体和宣传阵地,大力开展法制宣传和舆论引导工作,在全社会广泛倡导学法辨是非、懂法明荣辱、用法止纷争,增强公民依法行使权利、依法履行义务的意识,并监督、支持行政机关依法行政。
实现执法者与执法对象的和谐,执法权力与公民权利的和谐,执法权力与执法责任的和谐,从而推动整个社会的和谐。
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