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城市权力掌握在谁手上(Who)?
这些权力是如何取得的(How)?
权力运作的机制与结果是什么(What)?
对这一系列问题的回答,构成了城市的政治逻辑。
本文目的在于梳理近年来国外城市权力结构的不同理论与流派,分析其理论内涵与传承关系;
在此基础上,对中国城市政治与行政研究的基本方向提出建议。
一、精英还是多元:
城市权力结构研究的两大传统一、精英还是多元:
城市权力结构研究的两大传统从理论脉络上来看,传统城市权力结构研究有两大流派:
一是以亨特为代表的精英论(elitetheory),二是以达尔为代表的多元论(pluralism)。
精英论与多元论的争辩,奠定了此后城市权力结构研究的基本模式。
(一)精英论
(一)精英论精英论认为,城市决策是少数精英的专利,决策权力掌握在少数精英手中,重大的政治方案通常是由这些精英起决定作用,城市各级官员予以配合来实现少数人的意志。
具体而言,精英论的观点包括:
(1)上层少数人构成单一的“权力精英”。
(2)该“权力精英”阶层统治社区生活。
(3)政治领导与社区领导是该阶层的执行者。
(4)该阶层与下层市民之间存在冲突。
(5)地方精英与国家精英存在千丝万缕的联系。
精英论的代表人物亨特(Hunter)以美国的亚特兰大市作为研究对象,分析了其决策层级与权力运行的过程,并于1953年出版了城市权力研究的奠基之作社区权力结构:
决策者研究(Communitypowerstructure:
astudyofdecisionmakers)。
在亨特看来,研究城市权力研究的中心任务是要找出城市中的主要领袖。
亨特设计了“声望法”来识别这些领袖,发现城市权力通常由不超过40人的集团行使,其中工商界的利益起着决定性的作用,亚特兰大市的城市权力呈现出金字塔式的结构。
亨特还指出,这些精英大多相互认识、经常来往、互相磋商公共事务,从而结成密切的权势群体。
他们以不声望法的核心就是“列出有声望的人,然后访谈并证实这一列表”。
具体包括:
(1)通过与居民交谈和其他一些调查,列出被认为是当地社区工商业、政府、市民或社交圈中有实际影响的所有人,在亚特兰大案例中是开列了这些人的名单。
(2)询问社区中了解该社区的人们或对地方政治熟悉的专家的代表性看法,把上表中人物按顺序排列,在适当的时候增加或删除某个人。
(3)把表中的人物数量由175人缩小到40人。
接着,他对这40人进行访谈,请他们指出其中被认为此区中最有领袖地位的人;
最后,他又从中得到了一个中选率最高的12人名单。
具体论述参见夏建中:
现代西方城市社区研究的主要理论和方法,燕山大学学报(哲社版),2000年第2期。
3同的方式行使自己的权力,一些人在公部门供职,在社会上引人注目、声名显赫;
另一些人则通过他人行使权力,其活动和影响一般不为常人所知。
亨特的研究所采用的结构功能分析、非正式因素(工商界精英)支配城市发展的命题,开启了后来成长机器论、城市体制论以及相关的城市权力结构经验研究传统。
(二)多元论
(二)多元论对于精英论的观点,多元论者提出了质疑。
多元论者认为,城市权力分散在多个团体或个人的集合体中,各个群体都有自己的权力中心,地方官员也有自己的独立地位;
官员要向选民负责,所以选民也有权力,他们以投票来控制政治家。
多元论的代表人物达尔(Dahl)不同意用“声望法”来进行权力研究,他指出:
任何人拥有权力资源而不去使用的话,不能算是权力;
权力不仅仅是声望,还要有行动的实权。
因此他提出,应当用“决策法”来考察谁在重大的城市政策上参与实际决策。
1961年,达尔出版了谁统治:
美国城市中的民主和权力(WhoGoverns:
DemocracyandPowerintheAmericanCity)。
该书以纽黑文市为研究对象,选择了城市重建、教育政策和政治任命等三个问题进行分析。
达尔发现,有不同的团体和个人参与了这三个方面的决策,个人或团体都拥有各种资源,有其在特定专属领域的影响力,但没有任何个人或团体足以垄断城市的决策过程,城市权力显得很分散,因此,城市的决策总是倾向于反映大多数人的意见。
达尔将纽黑文市的城市权力格局定义为以“分散的不对等性”(dispersedinequalities)为主要特征的多元政体(Polyarchy)。
达尔的著作与波尔斯比(Polsby)的社区权力和政治理论(CommunityPowerandPoliticalTheory)、沃芬格(Wolfinger)的声望与社区权力研究中的现实(ReputationandRealityintheStudyofCommunityPower),共同构成了多元论的核心。
不过,多元论的观点也遭到了广泛批评。
首先,达尔的研究选择了纽黑文市的城市重建、教育政策和政治任命等三个领域进行研究,那么,怎样才能确定这部分决策的结构能代表城市整体的决策结构?
事实上,决策议题不同,往往会影响利益相关人投入的强度与时间,因而所呈现出来的决策权力结构也会有所不同。
其次,巴克拉科(Bachrach)和巴拉兹(Baratz)在权力与贫穷:
理论与实践(Powerandpoverty:
theoryandpractice)中提出了“权力的两面性”理论,认为:
权力不但能决定某一事件或提案进入政策议程,也可以扼杀某一重要事件进入政策议程。
因此,达尔的研究对象其实是已经得到允许的提案,但却没有研究那些尚在构想或酝酿阶段就已被否决的提案。
而获得允许的提案,也许可能是无法真正威胁城市资源分配和既定权力结构的琐碎事情。
所以,多元论者研究的只是部分的权力运作和权力集团,而不是全部。
二、增长机器还是城市体制:
城市权力结构的模型化二、增长机器还是城市体制:
城市权力结构的模型化在很长一段时间内,城市权力结构的争论一直被精英论与多元论所垄断。
但自1970例如,工商组织对城市重建较有发言权,但是对教育的影响较小。
4年代晚期以来,西方国家开始面临普遍的政治经济再结构问题:
在生产领域,从大规模标准化的生产方式转向特殊化的弹性生产模式;
运输通讯科技的发展,使跨国公司兴起,资本更易于流动到其它国家。
在政治上,为解决凯恩斯主义而导致政府失灵的财政危机,新保守主义与新自由主义崛起,自由市场被当作最有效率的调节社会生产与分配的机制,私有化、去管制化、自由贸易等成为经济发展的主导。
在这种大政治经济环境发生改变的情况下,面对有限的资源与多变的环境,更多的组织(包括工商企业、非政府组织、工会、社区团体)被引入到城市系统中,新的非阶层化谈判系统开始浮现。
与此同时,一些新的城市权力研究理论开始出现,其中最有影响的是增长机器(growmachine)论与城市体制(urbanregime)论,这两种理论都致力于将城市权力结构模型化。
(一)增长机器论
(一)增长机器论增长机器论基本上同意“精英论”的观点,认为在城市中的确存在利益一致的精英团体,但增长机器论要追问的是:
为什么这群精英有相同的利益?
增长机器论认为,除了极少数例外,这一问题在经验层面的答案都是“增长的议题”。
增长机器论的代表人物莫罗奇(Molotch)认为,城市就是一部增长机器,美国任何一个地方体(Locality)的本质就在于增长。
动用资源,追求增长是地方精英,尤其是地方工商精英的共识。
增长精英所组成的增长联盟(growthcoalition)包含了经济利益团体、土地开发商与房产经纪商、银行、律师等关键行动者,这一联盟不是直接参与城市决策,但企图影响决策,或者提出地方发展的意识形态。
增长机器的成本常常需要所有居民承担,比如增税与环境成本,但其所促成的地方经济发展利益却并非均衡分配给居民,而是由地方精英所享用,城市遭遇“去在地化”(delocalization)。
由于经济发展能够为政治人物带来选举利益,因此城市政府也会支持“亲增长”政策,并利用公权力达成私部门的目标,而媒体也会支持“亲增长”取向,以增加销售量和广告量。
罗根(Logan)认为,增长机器论提出了许多可以揭示城市发展的有价值命题,但问题在于,相比较城市增长联盟,劳工、工会等也并非是局外人,他们也应该纳入到增长机器的分析。
1987年,罗根和莫罗奇合作的城市财富:
地方的政治经济学(UrbanFortunes:
ThePoliticalEconomyofPlace)在“地方的政治经济学”(politicaleconomyofplace)框架上进一步阐述了增长机器命题,并专门分析了城市中存在的“反增长”力量。
增长机器论的贡献在于,它将1950年代以来多元论与精英论关于“谁统治城市”的辩论导向了一个新的视角,也即增长机器论将土地开发等重大的政治经济议题带入了研究之中,为城市权力结构的分析提供了一个更为宏观的架构。
同时,在“谁统治”以外,增长机器论还回答了在城市决策中“谁得到了什么”等更有实质意义的问题,其理论也因此而显示出了较强的批判色彩。
然而,批评者认为,增长机器论将城市发展过于窄化为土地开发,而忽视了其他维度的考察。
而且,增长机器论的分析焦点往往局限于一个城市或地方,并没有考察城市Molotch.H.1976.Thecityasagrowthmachine.AmericanJournalofSociology82:
309-332.Logan,J.&
Molotch.H.1987.UrbanFortunes:
ThePoliticalEconomyofPlace.Berkeley:
UniversityofCaliforniaPress.5所属区域与国家的政治经济结构,更没有考虑跨国区域与全球分工,这些都是增长机器论的局限。
(二)城市体制论
(二)城市体制论将城市权力结构模型化的工作仍然在继续。
1980年代以来,费因斯坦夫妇(Norman&
Su-sanFainstein),埃尔金(Elkin)与斯通(Stone)等学者相继以城市体制论来解析城市权力结构。
城市体制论关心的问题是:
城市体制是如何形成的?
城市体制中的成员有哪些?
这些成员如何运用权力与发挥影响力?
立足于对亚特兰大市的研究,斯通指出,城市体制是为城市公私部门合作而形成的非正式联盟(informalgoverningalliance)。
在城市权力结构上,城市体制论既不偏向于精英论,也不偏向于多元论。
城市体制论认为,在城市体制模式下,政府不可能拥有绝对权力来独立制定和执行政策;
同样,私部门也不能独立制定政策来促进城市发展。
城市决策是复杂的关系与互动网络。
基于斯通的研究成果,墨斯伯格和斯托克(Mossberger&
Stoker)对其所描述的城市体制的特征进行了较全面地总结:
(1)体制是一个非正式的但相对稳定的,能够对城市发展政策发挥持续控制作用的制度性资源。
它通过正式的制度安排或者非正式的合作关系来完成。
(2)体制旨在掌控公共资源的政府和控制经济资源的私部门之间建立沟通。
除此之外,其他的社区组织(例如美籍非裔的中产阶级团体)也参与其中。
(3)合作不是上天的恩赐,需要努力去争取,而且城市体制不是存在于所有城市。
(4)体制是一个相对稳定的制度安排,并不一定随着行政管理者的更换而变化。
(5)体制的性质是由参与者所控制的资源,以及参与者之间的关系所决定的。
(6)体制可以通过“选择性诱因”(selectiveincentive)达成一致意见。
(7)体制并不表明行动者在价值观和信仰上完全一致,但合作将使他们在政策上趋于一致。
城市体制论对多元论、精英论的挑战首先在于对“权力”理解的不同。
在多元论和精英论那里,权力是一种“社会控制”(socialcontrol)的模型,因此其理论强调支配和抵抗;
但与此不同的是,城市体制论认为权力应该是一种能够促进城市发展的权力或能力,而不是一种高于他人的特权或社会控制权。
因此,城市体制论将关于城市权力设问由“谁统治”转向了“如何统治”,强调赋予某方权力(powerto),关切权力如何被产生以达到特定结果,而非权力如何限制社会行动(powerover)。
换言之,城市体制论的重点在于如何获致行动能量以创造特定政策结果,而不是控制社会行动。
参见Stoker,G.1995.RegimeTheoryandUrbanPolitics,InD.Judge,G.StokerandH.Wolman(eds.)TheoriesofUrbanPolitics.London:
Sage.Lauria,M.(Ed.).1997.Introduction:
Reconstructingurbanregimetheory.ThousandOaks.CA:
Sage.Stone,N.1989.RegimePolitics:
GoverningAtlanta,1946-1988.Kansas:
UniversityPressofKansas.Mossberger,KarenandGerryStoker.2001.TheEvolutionofUrbanRegimeTheory:
TheChallengeofConceptualization.UrbanAffairsReviews36(6):
810-835.实际的选择性诱因包括:
信用资、捐款、专业知与技术、组织支持、人脉接触、媒体宣传以及对问题的深入分析等。
见Stone,N.1989.RegimePolitics:
UniversityPressofKansas.6为了更好地理解“赋予某方权力”(powerto),斯通将城市权力细分为四种类型:
(1)系统型权力(systemicpower):
企业立场出发的权力,内涵于资本的社会关系。
(2)命令性权力(commandpower):
冲突时能够对对方施展的支配性能力,内涵于国家机器的社会关系。
(3)协议性权力(bargainingpower):
建立暂时联盟(coalition),塑造新的集体权力基础,使得参与者的作用能力有所增加。
(4)先发性权力(preemptivepower):
占有、保持和利用策略性位置的能力,能够设定共同的目标与议程,并动员组织资源以达成目的。
先发性权力可以说是一种领导权。
其次,传统多元论认为,在多元民主社会中,没有任何人或团体可以在多数议题上主导整个社会。
斯通则认为,像战后亚特兰大这般的城市,固然有联盟在经济发展政策与族群政策上主导整个城市,但其权力形式并不像精英论那样的全面主导,由上而下控制;
其它不在体制中的团体,只要能够掌握议题,有效动员,也有相当宽广的空间可通过投票、选举来反制联盟。
总体来看,城市体制论对权力赋予了新的认识,并企图超越精英论与多元论的对立,以理论结合历史研究与经验研究。
城市体制模型提出以后,其实用价值和洞察力受到了城市社会学、城市政治学与城市规划学界的一致关注。
除了解释美国城市内部关系以外,城市体制论更被延伸至解释区域关系、次级城市体系甚至社区关系,城市体制理论已经成为分析地方政治(localpolitics)的支配性典范(dominantparadigm)。
不过,到了1990年代,许多学者开始对城市体制论提出修正。
普遍的批评是,城市体制理论非常重视“中层”(MiddleRange)研究,过于关注城市内部联盟的结构与体制维系,却忽略了由宏观层次如国家与全球化趋势(nationalandglobal)等外在结构性因素来了解城市体制的发展。
而道丁则更是指出,因为城市体制论在解释、预测不同的体制模式、体制的维系与改变上有着相当的限制,因此城市体制论其说是一个理论,不如说是一个概念模型。
三、城市治理与伙伴制:
这是城市权力结构的最佳模式吗三、城市治理与伙伴制:
这是城市权力结构的最佳模式吗是否城市体制可以解释所有城市中的所有决策模式呢?
或者说,城市体制是否就是适合于所有城市的权力结构呢?
许多学者(特别是英国学者)指出,城市体制论存在一定的“美国偏差”,因为在美国,城市具有自主性,城市政府的收入主要依靠自己的财产、税金或是来自其它部份的收入;
同时,城市政府资源有限,必须寻求私部门支持;
城市从政者仰赖私人的选举联盟,不受政党政治的任期所束缚等等,这些结构要素,可以让民选官员与企业分享彼此共同的利益来确保经济的发展,这是城市体制比较容易出现的条件。
但这些结构性条件,在其他国家却不一定具备。
比如在英国,中央政府比较集权,也仍然支付着城市绝大多数的财政需求,因此,城市体制论必须做出修正,要在更广阔的脉络下超越地域Lauria,M.(Ed.).1997.Introduction:
Sage.Dowding,K.etal.1999.RegimePoliticsinLondonLocalGovernment.UrbanAffairsReview34(4):
515-545.参见Elkin,L.1987CityandRegimeintheAmericanRepublicChicago:
ChicagoUniversityPress.7化倾向的理论局限。
在这种背景下,城市治理(urbangovernance)成为了一种可能的、更具有解释力的范式。
(一)治理与城市治理
(一)治理与城市治理显然,治理并不是一个新造的名词,传统的“治理”(governance)与“统治”(government)几乎没有区别,它们所指的都是一种正式而制度化的过程,在民族国家的层次上运作,其目的在于维持公共秩序和便于处理集体行动上的问题(Stoker,1998)。
但在20世纪后期开始的政府管理大变革中,“治理”被赋予了新的内涵,并成为一套复杂且充满争议的思想体系。
在许多关于治理的定义中,以联合国“全球治理委员会”(CommissiononGlobalGovernance)的定义最受到关注。
该委员会在其1995年的我们的全球伙伴关系(OurGlobalNeighborhood)的报告中,对治理做了如下界定:
治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。
它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。
斯茂思(Smouts)认为,这个定义明确而具有代表性,因为它显示了治理的四项重要特征:
(1)治理既不是一套规则,也不是一种活动,而是一个过程(process);
(2)治理的基础是协调(accommodation),而不是支配;
(3)治理同时涉及到公部门与私部门的行动者(4)治理并不是一个正式的制度,而是有赖于持续的互动。
从治理的这些特征可以看出,治理在某种程度上是城市体制论的延续与深化。
那么在可操作的层面,治理的本质到底是什么呢?
罗茨(Rhodes)在理解治理一文中指出,治理就是管理政策网络(policynetworks)。
根据罗茨的界定,政策网络是“相对稳定与前进的关系网,动员与汇集广泛分布的资源,使得集合的行动得以协调迈向共同政策”。
需要特别指出的是:
治理模式下并非没有政府,政府一定会存在的;
政府不仅存在,而且其地位并非与其他行动者完全一致;
治理模式下的政策网络不是自治、独立、自由的网络,而是由政府指导与推动的组织网络;
治理的焦点就是政府如何有效地与政府内及政府外的组织互动,最终实现城市发展目标。
因此,虽然罗茨的名作“TheNewGovernance:
GoverningwithoutGovernment”通常被翻译成“新治理:
没有政府的治理”,但其真正的意思恐怕是“新治理:
没有统治的治理”。
政府如何指导和推动网络呢?
科科特等人(Kirkert,Klijn&
Koppenjan)区分了政府参见Stoker,G.1995.RegimeTheoryandUrbanPolitics,InD.Judge,G.StokerandH.Wolman(eds.)TheoriesofUrbanPolitics.London:
Sage.有学者就认为,强调治理不仅是要提供关于政府变革的新策略与思维,更要与从1980年代就开始兴起的“新公共管理”(Newpublicmanagement)思潮相区别,因此在现在的背景下,关于“治理”最准确的叫法是“新治理”(Newgovernance)。
参见Reddel,T.2002.BeyondParticipation,Hierarchies,ManagementandMarkets:
NewGovernanceandPlacePolicies.AustralianJournalofPublicAdministration61
(1):
50-63.Smouts,C.1998.Theproperuseofgovernanceininternationalrelations.InternationalSocialScienceJournal50
(1):
81-89.Rhodes,W.1996.TheNewGovernance:
GoverningwithoutGov
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