佛山市社会保障制度建设的经验与价值.docx
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佛山市社会保障制度建设的经验与价值
裂变与弥合:
城镇化与佛山市社会保障制度建设
张喜平
内容提要:
佛山是市场化改革较早的城市之一,由工业化和市场化发展驱动的佛山城镇化进程,相应带来城市人口的急剧扩容与城乡社会阶层及其关系的重组,使得政府如何履行服务职能和平衡公共产品供需矛盾,以及通过政府公共政策安排能否有效调整城乡阶层关系已经上升为城市能否和谐发展的关键因素。
佛山社会保障经验表明,以往关于社会保障是矫正和弥补市场经济各种缺陷的看法,应当在工业化、市场化、城镇化与社会保障制度之间的良性互动和互补之中得到重新调整,即:
工业化和市场化推动了佛山城镇化的进程,城镇化孕育并支持社会保障制度的建设逐渐完善,社会保障制度反哺工业化、市场化和城镇化的顺利发展。
关键词:
工业化市场化城镇化社会保障
由工业化和市场化发展驱动的佛山城镇化进程,相应带来城市人口的急剧扩容与城乡社会阶层及其关系的重组,使得政府如何履行服务职能和平衡公共产品供需矛盾,以及通过政府公共政策安排能否有效调整城乡阶层关系已经上升为城市能否和谐发展的关键因素。
目前国内社会学主流观点认定,从以市场经济体制改革以来,中国社会发生了“结构性裂变”。
其基本特征是:
一是经济增长与社会发展之间出现断裂,它集中表现为区域发展失衡与城乡发展失衡;二是供求结构与资源配置方式的趋势性变化,即从“生活必需品时代”到“耐用消费品时代”的转型、资源配置从扩散到重新积聚的趋势。
从生产要素的配置方面,经济领域的垄断性倾向已经日趋明显(马太效应)。
由于这种经济垄断并不完全是市场竞争的结果,或者说是不完善的市场经济的博弈的结果,因而滋生出诸多制约社会公平与良性发展的因素;三是强势精英群体左右政策制定,国家(政府)的自主性日益下降;四是底层社会的形成。
其共同的特性是整体的制度性歧视,包括政治参与、文化教育、社会保障等。
然而,经过笔者对于佛山市社会保障制度建设的实证研究,断定佛山城镇化进程具有与“裂变”不尽相同的发展趋势。
这是因为,佛山的城镇化建设,使社会总供给与总需求产生变化,在买方市场向卖方市场、商品短缺向消费品市场转型当中,包括就业、教育、医疗、养老等社会保障在内的社会公共产品的短缺与广大市民日益增长的对于社会公共产品的需求逐渐凸显出来,佛山社会保障制度建立即是佛山市各级政府为满足上述需求的变化所提供的社会公共产品。
可以说,佛山社会保障制度在推进城镇化过程中发挥了极为关键的作用,这一制度的产生条件和主要经验值得我们认真探讨。
首先,佛山是市场化取向改革较早的城市之一,工业化和市场化带动了城镇化快速发展,城镇化对于原有的城乡阶层关系的改变与重组需求新的制度加以保障,同时城镇化的显著发展绩效又奠定了社会保障制度不断完善的坚实基础。
其次,佛山城市的组团特点及城乡一体化的发展模式,促使佛山自古形成的通济和谐等乡土商道传统得以弘扬,并使佛山企业家往往通过差异经营与互补发展的理性选择降低市场激烈竞争的风险,进而构成佛山颇具特色的区域性产业布局和优势,并使得佛山城镇化具有平稳发展的特征。
到2007年底,佛山市共有重点工业园区6个,国家级特色产业基地23个,省级产业基地6个,中国产业名都、名镇37个,省级专业镇31个,西樵纺织、(丹灶)金沙小五金是国家级产业集群升级示范区,顺德家电、石湾陶瓷、西樵纺织、大沥有色金属、丹灶小五金、狮山家电是广东省产业集群省级示范区。
2007年,专业镇地区生产总值达2838.94亿元,占全市生产总值的79.1%;工业总产值7217.08亿元,占全市工业总产值77.05%,集群经济已成为推动佛山市经济增长的主要动力。
其三,在老龄化趋势加剧、城市人口激增、社会保障总体水平上升以及要尽快实现社会保障城乡一体化目标的诸多约束条件下,如何减轻、分散政府在社会保障制度中的负担?
依靠走政府主导、社会组织与家庭广泛参与、市场化运营与商业保险的辅助、民间慈善事业的全面发展等,佛山社会保障水平得到可持续发展的政策保证和支持。
上述关系可以表达为:
工业化和市场化推动了佛山城镇化的进程,城镇化孕育并支持社会保障制度的建设逐渐完善,社会保障制度反哺工业化、市场化和城镇化的顺利发展。
这些经验可以大致概括如下:
经验一:
佛山社会保障制度是伴随佛山工业化、市场化与城镇化成长壮大的产物,它通过不断维护和巩固这一进程中的文明成果,逐渐呈现出社会保障制度的创新价值,从而形成工业化、市场化、城镇化发展与社会保障制度建设之间的良性互动。
社会保障是社会建设的有机构成,其绩效的优劣既取决于社会保障制度的建设是否适应社会发展阶段并具有可持续发展的能力,还取决于它的实施与城乡各个社会阶层的受惠面和受惠程度、以及社会边缘阶层生活状况是否得到改善。
根据这一标准衡量,佛山社会保障制度建设经过20多年的努力,佛山的五大社会保障指标水平已名列全省前列,它所形成了以城镇养老保险、医疗保险、失业保险、工伤和生育保险以及农村社会保险制度的覆盖面广、功能全的社会保障体系,不仅构筑了佛山城乡居民的“安全网”、充当了特殊群体的“保护伞”,而且推动了佛山城镇化的快速发展。
可以说,佛山社会保障制度建设始终集中体现在六个离不开。
1.佛山社会保障制度的形成离不开市场化改革及城镇化的整体发展。
20多年来,佛山社会保障制度的建设大体通过四个阶段展开:
第一阶段是起步时期,大体与计划经济体制变革及单位为主的保障体制解体相应;第二阶段是重建时期,大体与改革开放和双轨制实行以来社会保障先行相应;第三阶段是发展时期,大体与社会主义市场经济体制建设的迅速推进相应;第四阶段是完善时期,大体与构建社会主义和谐社会和健全社会保障体系相应。
在社会主义市场经济体制的推动下,佛山城镇发展坚持走新型工业化道路,加快工业园区、专业镇和特色产业基地建设,推动产业结构的调整优化和提升;佛山依托专业镇,培育和打造出一批国内外知名的区域品牌,形成了各具特色的产业集群;民营经济已成为佛山市先进生产力的重要承载者,成为城市进一步发展提升、实现富民强市的重要源泉。
同时,在城市建设方面,中心城区的功能日臻完善,一批小城镇发展成为经济发达、设施完善、环境优美的中心城镇,初步形成了具有珠江三角洲地区特色的组团式城市群,城市化水平超过75%。
这些为佛山社会保障制度的建设奠定了坚实的基础。
2.佛山社会保障制度的改革离不开社会主流价值的导向和国家意识形态的调控。
科学发展观是中国化马克思主义的最新理论成果,在新的历史时期,发展是硬道理,落实科学发展观,构建和谐社会也是硬道理。
而建立和完善社会保障体系不仅是构建和谐社会的题中应有之意,更是重要基础。
因此建设和谐佛山,我们需要致力于建立和完善佛山的社会保障体系,从而促进社会经济的发展,造福于佛山的居民。
3.佛山社会保障制度的完善离不开政府角色和职能的转换。
要实现社会保障制度的发展预期,建设服务型政府和逐步实施公共服务均等化是其重要保证。
改革开放以来,佛山政府职能已从单纯的行政管理完成了服务与管理并重的转变,政府管理绩效显著提升,佛山和南海两级政府被列为“中国电子政务应用示范工程”试点。
在北京发布的中国政府网站绩效评估报告中显示,佛山市在2008年地市级政府网站绩效排名前20名。
⑴“2008中国最具幸福感城市”12月25日在昆明揭晓,共有10座城市入选,佛山获选2008中国最具幸福感城市之一。
⑵同时,佛山国有资产全面转向公共事业。
为此,佛山市出台了《关于进一步加强和完善国有企业管理的方案》,明确提出,要“着力做大做强包括水业、气业、电建和公共交通等涉及公共利益、公共安全和民生等公用事业型企业”。
“转型”使得佛山国有资产的构成发生质的变化。
目前佛山公共事业类资产总量达786.66亿元,占市属资产总量的90%以上,而竞争性领域资产仅占总量的10%左右。
可见,佛山市国有资产已全面转向基础设施、交通、民生等公共事业。
⑶
4.佛山社会保障制度的发展离不开政府公共财政的鼎力支持和社会组织的积极参与。
对于社会保障制度建设来说,最关键的问题就是资金保证,这是社会保障制度运行的物质基础。
按照中央提出的三条保障线要求,佛山各级财政部门加大了政策和资金的扶持力度,佛山2008年社会保障支出达到78.83亿元,占总支出的38.15%,是政府最大的一块投入。
这些举措使得佛山市公共就业服务机构和就业援助制度进一步完善,城镇登记失业率逐年降低,“零就业”家庭基本消除,五大社保险种实现市级统筹,居民门诊基本医疗保险制度全面推行,城乡居民基本医疗保险体系更加完善。
全征土地农村居民基本养老保险补贴制度稳步推进。
⑤其中佛山市已经基本解决了无房户渔民住房问题,提高了企业退休人员基本养老金和居民低保标准,低保家庭幼儿扶贫助学和基本生活消费品价格补贴制度也已经落实。
⑷
5.佛山社会保障制度的推进离不开劳动合同法的颁布与实施及相关法律制度的配置。
6.佛山社会保障制度的建设离不开民营企业的健康发展及企业家的社会责任担当。
佛山的企业大多是本土企业发展起来,实力雄厚,它们有着很深的根植性和抗风险能力。
」据介绍,从经济贡献率来说,佛山民营企业占57%,而规模经济更是在不断发展壮大。
以工业经济为例,整个佛山市,2008年在工商部门登记的企业有32.4万多家,其中工业企业超过10万家,上亿元产值的企业有1500多家,十亿元到100亿元企业250多家,100亿到1000亿企业有6家。
这表明民营经济和规模企业已成为佛山经济的支柱。
⑸
经验二:
推进佛山社会保障制度建设的关键是又好又快地解决“三农”问题,这是佛山形成橄榄型社会结构和构建和谐城市的关键。
1.依法对征地农民进行合理补偿。
佛山市作为全国征地制度改革试点城市,对于农村征地过程中,同地不同价、征地补偿标准不合法等导致纠纷的问题,佛山市近年来通过规范统一的征地补偿标准,建立农民容易接受的征地程序,通过多元化的补偿方式,解决被征地农民后顾之忧,从而实现了“和谐征地”,既减少了征地纠纷,又为佛山经济发展提供了充足的空间。
具体做法包括:
一是启动对失地农民的养老保险补贴制度。
佛山市凡符合条件的征地农民都被纳入全征土地农村居民基本养老保险补贴制度范围。
失地农民的基本养老保险缴费由区、镇财政和农村集体经济组织三方负担,农民个人不需要缴费;二是通过量化补偿标准使得土地补偿费、劳动力安置补助的计算直接与被征土地的面积和地类挂钩,而不直接与被征用的具体地块的年产值挂钩,极大地提高了征地效率;三是对补偿标准偏低的进行修订。
在量化补偿标准后,佛山市又开始着手建设统一的补偿标准体系,以改变过去各地标准五花八门的混乱局面;四是对于一些城市用地,佛山市采取先听取被征地单位和农民意见,然后协商制定补偿安置方案,农民同意后再征地的方法。
农村集体对征地补偿有异议的,通过举行听证会的方式,达到相互沟通、宣传政策的目的,有效地避免或化解由征地引发的各种矛盾。
目前,已建立起留用地安置制度,给被征地农民按征地总面积10%-15%的比例留地,为农民提供一个发展空间。
⑹
2.千方百计安排失业农民就业。
目前,佛山市各区、镇工业园区已进入全面建设时期,各镇、乡正抓住大好机会对农村富余劳动力进行统计,加强与企业沟通,根据用工需求,统筹安排,为富余劳动力找出路。
一方面,引导企业优先安排本地劳动力就业,另一方面,加强与周边城镇及外地联系,千方百计把富余劳动力转移出去。
与此同时,通过加强对农村富余劳动力的职业技能培训、职业道德教育和法制教育,帮助他们转变劳动就业观念,掌握技术技能,提高自身素质,增强就业能力,尽快适应工业化和城镇化的发展需要。
在2009年在5月1日,市总工会向五区总工会发放了首批100万元培训券。
该培训券面值以100元、200元为基本单位,实行实名制发放管理并限申领者本人参加培训使用,申领发放时间在每年6月份以前,每名职工只能申领一次,申领数额将按照职工意愿、企业需求、培训技能等级等各种情况综合确定。
⑺同时,佛山市今年举办数百场场免费农民工招聘会、对用工5000人以上企业专人监控、减免农民工创业税收、部分农民工子女可获得与佛山市户籍生同等待遇。
⑻
3.大力推进“三化”,从根本上解决“三农”问题。
大力推进农村工业化、农村城镇化、农业产业化建设进程的具体措施:
一是加大招商引资的力度,积极扶持民营企业的发展,做大做强支柱产业,促进外源型经济和内源型经济协调、快速发展,努力创造就业机会,使农村富裕劳动力向第二产业、第三产业转移;二是配合城市化战略的推进,实行农村体制改革,合并村和村改居,整合资源,集约发展,使农民的收入有大幅度的提高;三是坚持以市场为导向,结合当地实际,不断调整、优化农业布局,以培育、发展农业生产基地和农业龙头企业带动,用推进农业园区建设的办法提高农业产业化水平。
4.建立和完善农村保障体系,制定农村社会救助办法。
通过完善农村的合作医疗制度,尽可能使贫困地区的农民参加合作医疗保险。
对于参保农民资金不够,村委会、乡、镇、区政府分别给予了补贴。
同时。
建立起以大病统筹为主的互助合作医疗制度作为完善农村医疗保障制度的重点,还分别农民的实际情况,鼓励条件较好的农民参加商业医疗保险;通过加快建立农村基本养老保险制度,坚持家庭养老保险与社会保险相结合的制度,逐步提高了社会化养老的水平;通过政府统筹和组织实施,实行区、镇政府,村和个人各出一点的筹集方式,进一步完善了农村最低生活保障制度和社会救助制度,区镇两级政府对最低生活保障制度和救助制度的资金支付比例也在逐步加大,使许多农村困难户、五保户的生活真正得到保障;通过严格规范农村各项社保资金的管理,实施了专款专用,专户贮存,严禁挤占挪用的制度。
经验三:
佛山社会保障制度建设的可持续发展来自社会财富源源不断的创造和实行积极的优惠就业、扶植创业的政策。
在创造财富方面,2001年佛山GDP已跻身到千亿城市的行列,是广东仅有的3个GDP超过千亿的城市中惟一的地级市,被称为“佛山奇迹”。
“十五”期间,佛山GDP年均增速14.9%,2005年增长达19.2%,GDP达到2379.80亿元,人均GDP超过6000美元,各项经济指标均占全省约1/10。
佛山所辖五个区全部被评为“全国中小城市综合实力40强”。
2007年佛山GDP为3588亿元,基本实现了3年翻番。
其背后是每年都超过19%的经济增长速度。
至此佛山的GDP占广东全省的九分之一,占全国的七十分之一,超过海南、贵州、西藏、甘肃、青海、宁夏等省份,在全国城市经济排名中位列第11名,稳居广东第三。
2007年发表的《2007年中国城市竞争力蓝皮书》中,佛山城市综合竞争力首次进入全国前十名,位列第九位。
2008年,在投资、消费和进出口三驾马车的拉动下,佛山经济取得了四个方面的突破,即生产总值首破四千亿达4333.30亿元,增速居珠三角之首,且人均GDP达72975元,首次突破1万美元大关(折合达10423美元);另外,佛山2008年工业总产值首次突破万亿元,达11658.31亿元,增长20.0%;特别值得一提的是,全市地方财政一般预算收入首超200亿元,增速超17%。
⑼2009年上半年全市完成地区生产总值2293.19亿元,增长12.2%,增速比一季度提高1.2个百分点,超过预期增长11%的目标,增速在珠三角位居第一,全省位居第三位。
⑽
在居民收入方面,2009年上半年,佛山市城镇人均可支配收入达12765.96元,增长10.4%,农村居民人均纯收入4483元,增长7.6%。
⑾
在安排就业方面,截止2009年上半年,全市各项社会保障进一步完善。
城镇新增就业人数58,321人,完成省下达年度目标任务的97.32%,6月末城镇登记失业率稳定在1.95%的较低水平。
城乡低保标准进一步提高,禅城、南海、顺德由320元提高到350元,高明、三水由280元提高到310元。
医疗保障进一步完善,居民住院实现市级统筹,城镇职工医保待遇上调。
保障性住房推进顺利,目前已落实1629套,其中新建1512套,完成年度建设计划的63%。
⑿另据人事部门统计,佛山市近三年生源高校毕业生人数分别为:
2006年1.7万人、2007年2.2万人、2008年2.7万人,2009年将有超过10万名大学毕业生在佛山求职。
由于地方政府多项促进就业政策的推动,佛山大学生就业情况呈现良好的发展态势,截止2009年7月底,佛山科学技术学院应届毕业生就业率达到70%多,比3月份的25%高出45%;佛山职业技术学院应届毕业生就业率达到100%,比3月份80%高20%;广东职业纺织学院应届毕业生就业率达到100%,比3月份85%的就业率高出15%。
目前,佛山高校大学生就业率平均达到90%,比全省高校应届毕业生就业率分别高出10%左右。
从新制度经济学角度出发,经济社会的各项制度都是内生的,并且是决定经济社会发展的首要因素。
佛山社会保障制度与市场化改革具有内在的关联,一方面,城镇化是由工业化和市场化双轮驱动的,城镇化对于原有城乡格局的改变与新型阶层关系的重组需求新的社会保障制度加以维护,同时其显著的发展绩效又奠定了社会保障制度不断完善的坚实基础;另一方面,社会保障制度始终要与工业化、市场化及城镇化保持必要的张力,城镇化需要通过市场化的带动实现城乡一体化的目标,社会保障制度维护城镇化进程需要市场化激活生产要素,创造源源不断的财富予以支持。
可以说,佛山社会保障制度既是市场化改革的保障条件,亦是城镇化的主要内容。
因此,佛山社会保障经验表明,以往关于社会保障是矫正和弥补市场经济各种缺陷的看法,应当在工业化、市场化、城镇化与社会保障制度之间的良性互动和互补之中得到重新调整。
综上所述,改革开放政策与包括社会保障制度安排在内的政府良好的公共服务,使各种生产要素在佛山实现了最佳配置;城市化、专业镇与本土化的发展建设,根本改变了居民的生活水平,全面提高了生活幸福指数;逐渐完善的社会保障功能与展开,使人口流动与社会阶层及关系顺利重组与整合。
在生产方式、消费方式与经济体制变革的同时,佛山城镇化的成就证明了科学发展观的理论价值,昭示出弥合社会“裂变”的融合式城市发展的示范效应。
从佛山社会保障制度的建设和实施当中,充分彰显出经济是基础,改革是动力,制度是关键,管理是保证的综合效应。
(作者系佛山科学技术学院思想政治理论课部主任,教授)
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