中国国家公园发展的路径选择国际经验与案例研究.pdf
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中国软科学2011年第12期中国国家公园发展的路径选择:
国际经验与案例研究田世政,杨桂华(1西南大学经济管理学院,重庆北碚,400715;2云南大学_T-商管理与旅游管理学院,云南昆明,650091)摘要:
中国国家公园发展处于拐点时期,借鉴国际经验,剖析典型案例,探寻发展路径具有突出现实意义。
从管理理念、管理体制、资金机制、经营机制四方面对世界上三种代表性国家公园模式的共同理念与“中国大陆首个国家公园”的比较表明,其管理制度和运行机制尚不是国际公认的国家公园模式。
未来中国国家公园的发展需要借鉴IUCN标准,重塑全国保护地体系;建立三级自然保护理事会及其法人治理模式,重构行政管理的条块格局;建立国家公园特许经营制度和相关者的利益保障机制;加大公共财政投入,分步实施,自然遗产逐步回归公益。
关键词:
国家公园;普达措国家公园;国际比较;路径选择;案例研究中图分类号:
F592文献标识码:
文章编号:
10029753(2011)12000609PathSelectionfortheDevelopmentofChinaSNationalParks:
InternationalComparisonandCaseStudyTIANShizheng,YANGGuihua(1SchoolofEconomicsandManagement,SouthwestUniversity,Chongqing400715,China;2SchoolofBusinessAdministrationandTourismManagement,YunnanUniversity,Kuriming650091,China,)Abstract:
ThedevelopmentofChinaSnationalparkhasalreadybeenataturningpointItisofgreatpracticalsignificancetodeterminethepathselectionforitsfuturedevelopmentonthebasisofthedeepgoingstudyoftheinternationalexperienceandthecasestudyoftheconcretesituationinChinaAscomparedwiththesharedvisionofthreetypicalkindsofnationalparkintheworldfromthemanagementphilosophy,managementorganizations,sourceoffunding,op-cratingmechanism,themanagementsystemof“thefirstnationalparkinmainlandChina”isnotyetinmatchwiththeinternationallyacceptedpracticeThesuggestedpathforthefuturedevelopmentofChinaSnationalparkistoreconstructaprotectedareasystembasedonIUCNstandards,toestablishacorporategovernancesystemoftheConservationCouncilatthreelevelstoreengineerthepresentcompartmentalizedhierarchicalmanagementsystem,toimplementthefranchisesystemandguarantymechanismofstakeholdersinterests,toincreaseinvestmentofpublicfundstomakenaturalheritageresourcesreturntothepublicinterestKeywords:
nationalpark;Pudatsuonationalpark;pathselection;internationalcomparison;easestudy一、引言自从1872年世界上第一个国家公园美国黄石国家公园建立以来,经过130多年的发展,截止2003年,全世界已有200多个国家和地区建立收稿日期:
20110816修回日期:
20111210基金项目:
国家自然科学基金项目(40961040)。
作者简介:
田世政(1969一),男,重庆云阳人,西南大学经济管理学院旅游管理系副教授,博士,研究方向:
景区管理,旅游目的地开发与管理。
6万方数据战略与决策中国国家公园发展的路径选择:
国际经验与案例研究了3881个国家公园,保护面积400多万平方公里,占全球保护地面积的236,是目前世界各国使用面最广的保护地模式1。
中国没有引人世界自然保护联盟(InternationalUnionforConservationofNature,IUCN)的保护地体系,一直以来也没有国家公园这种保护地形式,但建国以后建立起了自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等实质上的保护地体系,分别由不同政府部门管理。
建设部曾经宣称其管理的国家重点风景名胜区就是中国的国家公园,但学者们并不认同。
王献博【2、王智等o认为中国的这些保护地形式与Iu-CN的体系并不存在对应关系,陈勇Ho指出中国的风景名胜区在管理体制、资金机制、功能结构、土地利用方面与国外的国家公园并不一致。
在世纪之交,国内有不少学者和研究机构曾极力倡导逐步建立中国国家公园管理体制M。
8J,但中国国家公园体系一直没有建立起来。
中国国家公园在实践中崭露头角是2006年8月1日“中国大陆首个国家公园”普达措国家公园在云南省香格里拉揭牌J。
随后,云南开始着手建立“云南省国家公园体系”。
2008年7月,国家林业局批复云南省可以在条件成熟的ca然保护区试点建设国家公园omJ。
同年9月,云南省政府批准成立国家公园管理办公室,挂靠在林业厅。
随后中央政府的其它部委(局)也开始关注并参与推动国家公园建设,2008年10月8日,环境保护部和国家旅游局批准建设国家公园试点单位黑龙江汤旺河国家公园。
但囿于既有的自然资源行政管理体制和行政授权格局,2009年中央政府暂停国家公园试点工作,要求在自然遗产资源保护立法中继续探索和研究。
中国国家公园从无到有,在显现从地方到中央多层次、多部门参与,从点到面全面推进趋势之时被叫停并允许继续探索的拐点时期,借鉴国际经验,推动中国国家公园运动发展具有重大现实意义。
作者认为,中国国家公园发展路径的探索应该基于两个前置问题的明晰,一是要认清世界各国国家公园的共同理念和通行做法,二是认清我国国家公园在实践中面临的具体问题。
对第二个问题,因为在我国自然遗产资源属地治理为主的体制下,各地的情况差异较大,典型案例研究显得十分必要。
为此,本文根据作者近年在云南香格里拉普达措国家公园调研获取的一手资料,对其现行管理制度与国际公认的国家公园管理理念与通行做法进行比较,分析其差异与局限,并以此为基础延伸开来,结合我国其它典型性自然遗产地的状况,为中国国家公园的发展路径提出政策建议。
二、世界代表性国家的国家公园管理制度世界各国的国家公园管理制度总体上可以归纳为以美国为代表的中央集权型,以德国和澳大利亚为代表的地方自治型,加拿大、日本等国为代表的综合管理型三种模式21。
国家公园的管理制度从管理使命、管理体制、资金机制、经营机制等方面体现出来3I。
世界三种模式的国家公园管理制度虽然在上述四方面不尽相同,却包含一些共同的理念和通行做法。
(一)管理理念美国国家公园组织法(1916)明确规定“保存风景、自然、历史遗迹和野生生命,并且将它们以一种能不受损害地传给后代的方式提供给人们来欣赏”。
1992年美国国家公园管理局在其发布的美国国家公园21世纪议程中进一步明确,“我们国家的历史遗迹、文化特征和自然环境有助于人们形成共同国家意识的能力,这应是国家公园管理局的核心目标”4f。
加拿大国会1930年通过的国家公园法案(NationalParksAct)确立了“国家公园的宗旨是为了加拿大人民的利益、教育和娱乐而服务,国家公园应该得到很好的利用和管理以使下一代使用时没有遭到破坏”【15】。
日本自然公园法的第一条规定,在保护优美的自然风景的同时,也要追求其利用价值的提高,并实现此处采用一些学者把我国的风景名胜区、森林公园、自然保护区、地质公园统称为自然遗产地的表述方式,取这些区域都是大自然遗存并赋予全体国民的遗产之意,基本等同于后文“中国的保护地”,一些旅游研究者也将其统称为公共资源依托型景区。
7万方数据中国软科学2011年第12期为国民提供保健、休养、教化等目的6|。
德国新近建立的科勒瓦爱德森国家公园,在其国家公园法令中规定,国家公园有3个任务7J:
其一,开展公众教育,提高公众自然保护意识;其二,保护榉树林生态系统和野生动物栖息地,以及维护生态系统的自然演替过程;其三,为科研活动提供场所。
总之,从管理理念看,世界各国的国家公园及其管理机构的使命表述虽然不尽相同,但其核心理念是保护自然资源的永续利用和为人民提供游憩机会,体现了国家公园的本质屙眭是公益性。
(二)管理体制美国建立起了内政部国家公园管理局地方局基层管理局的垂直一元化管理体系,地方政府无权介入国家公园管理,每一个国家公园管理局的管理人员以管家或服务员的角色为全体国民守护自然文化遗产6|。
德国和澳大利亚国家层面只负责立法和面上的工作,国家公园的建立和管理主要由地方政府负责,是地方自治模式的代表。
德国联邦政府于1987年颁布的德国自然和景观保护法中规定,可以成立自然保护区(NaIttreReserve)和国家公园(NationalPark)等6种不同类型保护区的原则,但国家公园的建立主要由州议会决定,各个国家公园管理机构直接对州林业部门负责,再无中间层次,也与下级地方政府无关18。
日本的自然公园中央层面由环境厅负责管理,环境厅与都道府、县政府、市政府以及国家公园内各类土地所有者密切合作进行管理,日常管理由地方政府、特许承租人、科学家和自愿者和当地群众组成的自愿队伍完成6I。
总之,世界三种模式的国家公园在宏观管理体制上有较大的差距,既有专门的国家公园管理局负责全国国家公园管理的情况,也有林业、环保部门负责的情况,既有中央直管,又有地方自治,还有上下结合等不同模式,但具体每一个国家公园只对一个管理部门负责,而且每一个国家公园只有一个唯一的管理责任主体。
(三)资金机制美国国家公园的建设运行经费进入联邦政府财政经常性预算,2006年国家公园管理局的预算8达到了22亿美元9I,虽然近些年来社会捐赠资金增多,但联邦政府的财政拨款仍占70左右心0|。
美国不少国家公园是免门票的,如加州红木公园;大部分是低门票,如黄石公园。
加拿大1994年以后推进了以效率为中心的政府新公共管理改革,1994年到1998年间对国家公园的财政拨款大幅减少,但19992005年中央政府拨款仍占加拿大国家公园总预算的75心。
加拿大国家公园门票也是很低的,例如班夫国家公园的门票是每人89加币,或者一车178加币,7天可往返进入。
德国国家公园的开支纳入公共财政统一安排,原则上是哪级所有的国有林和国家公园由哪一级财政负责,国家公园全部不收门票,完善的环境教育设施也免费开放H8I。
总之,从资金保障机制看,国外国家公园的运行经费主要来自各级财政预算,也接受各种捐赠,国家公园普遍实行免门票或低门票制。
(四)经营机制在德国,国家公园自身一般不修建住宿餐饮设施,主要依托邻近市镇解决食宿问题。
三种模式的其它典型国家大都实行特许经营制度,其经营权的界限仅限于提供与消耗性地利用遗产核心资源无关的后勤服务如餐饮、住宿及旅游纪念品等,经营者的选择以公开招标的形式征求。
美国和加拿大目前正在改革特许经营费收支两条线的制度,美国国家公园管理机构一般从特许经营项目利润中提取7或从经营收入中提取253作为公园补偿川。
加拿大基层的国家公园管理局按照成本补偿的定价原则确定宿营地和小木屋的价格,收取一定费用,另一些项目通过特许经营的形式由承租人经营。
总之,从经营机制看,部分国家的国家公园不存在赢利性的经营活动,但只要存在经营活动的,大都实行特许经营制度。
三、普达措国家公园的现行管理制度分析及其国际比较普达措国家公园位于云南省迪庆州府香格里拉县城以北22公里,由列入国际重要湿地名录的碧塔海省级自然保护区、滇西北“三江并流”世界自然遗产红山片区的属都湖景区、藏族村寨落万方数据战略与决策中国国家公园发展的路径选择:
国际经验与案例研究茸村和弥里塘、岗察坝等高山牧场和周边森林构成,总面积约300平方公里。
主要以滇西北亚高山森林景观、高原湖泊、高山草甸和藏牧文化风情吸引游客,是目前绝大多数到香格里拉游客的必游之地。
作为普达措国家公园前身的碧塔海、属都湖两个景区的生态旅游开发活动可以追溯至20世纪80年代初,从1984年到2004年,其旅游管理制度经历了社区共管、自主开发、国企垄断经营和民企租赁经营四个阶段的变迁旧2|,2006年国家公园成立前后,其管理制度几经调整,以2009年迪庆州人大发布迪庆藏族自治州香格里拉普达措国家公园管理条例(草案)(以下简称条例草案)为标志,其国家公园管理制度相对稳定。
可以把它当做中国国家公园运动初期的管理制度与世界上代表性国家的国家公园管理制度进行比较。
(一)发展理念:
经济导向普达措国家公园对国外国家公园管理以保护自然遗产资源永续利用和为国民提供游憩机会的核心理念有一定的体现,条例草案第二条指出:
“集公园发展与社区发展为一体,在有效保护生态环境的前提下努力实现环境、社会、经济的可持续发展”。
但实践中,国家公园被赋予了两项极其重要的使命“增加地方财政收入”和“发展地方经济”。
迪庆州政府把普达措国家公园视作全州最好的国有旅游资产之一,授权大型国有旅游企业垄断经营景区内的门票、观光车等项目,并以此为平台进行资本运作,获取区域旅游开发与社会经济发展的资金。
这一点从普达措国家公园的近年财务收支情况可以明显体现出来。
近年国家公园每年营业性收入约1个亿,其中门票收入5000余万,门票收入按照企业、州财政、县财政6:
2:
2的标准分配,其中约2000万进入地方财政,而各类反哺社区和用于自然保护的款项平均不超过200万。
近年经营企业成功融资20多个亿,按州政府的意图投向了州内旅游交通设施、市政建设、旅游开发项目、农业产业化项目等领域。
(二)管理体制:
条块分割不同于世界上代表性国家的国家公园上位管理责任主体一元化的通行做法,普达措与国内一般的自然遗产地一样,上位管理主体多元化,呈现出明显的条块管理格局。
州、县、镇各个层级的地方政府对普达措国家公园拥有不同权限的行政管理权,省、州、县的行业管理部门拥有国家公园不同方面的行业监管与业务指导权(如表1所示),浓缩地体现了我国行政管理中“条块结构与职责同构相结合”体制特点心3|。
在这种条块分割的体制模式下,由于没有任何机构拥有国家公园法定的、排他的管理权,问题和矛盾不时显现出来。
调研中发现,对国家公园的管理事务,州一级的条条块块常常是各吹各的号,各唱各的调,有利争着上,无利绕着走。
2007年国家公园边沿发生重大火灾后各部门互相推诿、指责就是一个典型事例。
特别是州政府直属的国有企业迪庆州旅游发展集团公司和设立的派出机构国家公园管理局两个同等级别的单位(都是正处级),一个在景区负责日常经营与旅游接待,一个在景区管理日常事务,矛盾和冲突不时显露出来。
表1普达措国家公园的多元管理主体及其管理权限机构类型机构名称主要管理权限迪庆州政府行政管辖、组织人事、资源处置、经济收益属地管理香格里拉县、建塘镇政府社区行政事务如计生、社保、农牧业发展机构国家公园管理局保护、规划、经营监管、社区协调碧塔海自然保护区管理所自然资源保护、巡山护山经营企业迪庆州旅游发展集团公司景区建设、设施维护;门票、观光车、游船游览与解说、餐饮、购物等服务。
建设部门三江并流世界遗产与国家级风景名胜区的规划管理行业管理林业部门及云南省国家公园管理办公室国家天保林管理、国家公园准入、规划审批、项目扶持部门旅游部门普达措国家4A级景区管理、旅游市场监管本表述方式由第一作者根据几位关键受访人的访谈记录归纳提出,文责白担。
9万方数据中国软科学2011年第12期(三)资金机制:
自筹并被“抽血”与世界上代表性国家的国家公园资源保护费、规划建设专项经费、设施维护费和人员工资等运行经费绝大部分来自于财政拨款不同,云南省和迪庆州两级地方政府对普达措国家公园的财政拨款极其有限,主要是人员事业费,而庞大的其它经费基本依靠国家公园通过旅游开发自主筹集、自我发展。
迪庆州财政按编制给国家公园管理局下拨行政事业费,主要用于人员工资和办公经费;云南省财政按照省级自然保护区的相关政策,每年通过林业部门按人员编制下拨碧塔海省级自然保护区管理所事业费。
以省财政对碧塔海省级自然保护区管理所的拨款为例,19852004年20年间先后总下拨资金350多万元,尚不够核准的18个编制的事业单位人员工资。
普达措国家公园两期建设投入的3亿多资金完全来自于不同时期管理机构和经营企业的自我筹集和旅游经营积累,目前迪庆州旅游发展集团公司还没有完全偿清国家公园的建设债务,景区的后续建设、设施维护和全部运营成本也依靠旅游经营来弥补。
因此,国家公园只能依靠高门票和高服务性收费来收回投资、获取发展资金并增加地方财政收入。
国家公园的自然遗产保护、社区发展等不仅得不到财政资金的“输血”,反而要从国家公园“抽血”。
(四)经营机制:
政企不分,两权粘连世界上代表性国家的国家公园普遍实行特许经营制度,其实质是实现了管理权与经营权的彻底分离,由国家公园管理机构选择符合条件的经营者,特许经营者向政府缴纳特许经营税,国家公园管理机构与经营企业并无直接的经济关系。
相比较而言,普达措在国家公园成立前后到2007年5月问,实行的是“管经一体”的制度,景区管理局既负责景区的保护、规划与建设,又负责景区的旅游经营与服务。
2007年5月以后开始“管经分离”,迪庆州政府成立旅游投资公司(2010年以后改为迪庆旅游发展集团公司)作为全州旅游业发展的投融资平台,由该公司设立分公司负责景区的日常维护和包括门票在内的旅游业务经营,管理局的职能收缩为主要是规划、保护的参与和社区的协调。
政府背景的经营企业成为国家公园实质上的控制者,州旅游发展集团负责普达措旅游经营业务的分公司经理又兼任国家公园管理局的经营科科长,政企依附,事企缠绕,两权粘连,分离不彻底。
(五)比较结论上述分析显示,普达措国家公园与国外国家公园在管理理念、管理体制、资金机制和经营机制等方面存在显著差异(如表2所示),其管理制度和运行机制不是国际公认的国家公园模式,无异于国内一般的公共资源依托型景区。
普达措目前由景区管理局负责资源保护、规划开发,由隶属地方政府的国有企业垄断经营的治理模式,在全国是一种较为普遍采取的模式,四川九寨沟、贵州黄果树,浙江乌镇、江苏周庄等都是属于这种治理模式124J。
前期相关研究显示,普达措之所以选择建立国家公园,其初衷还不是世界国家公园运动所追求的保护全民共有自然文化遗产,为人民提供游憩机会的公益理念,它是在滇西北民族自治地区经济不发达、发展压力巨大的特殊环境下,地方政府为规避自然保护区对开发的限制,通过塑造独一无二的旅游品牌,发展旅游经济,进行制度创新的结果旧2】。
表2普达措国家公园与代表性国家的国家公园管理制度比较管理理念管理体制资金机制经营机制代表性国家的国家公园保护自然遗产、提供公共游憩管理主体一元化财政拨款为主、接受捐赠、免或低门票特许经营普达措国家公园保护自然资源、发展地方经济多头管理财政拨款少、高门票、高收费政府组建企业经营地方政府对遗产景区的“抽血”行为最早由邹统钎提出,并认为不利于遗产保护(见邹统钎中国旅游景区管理模式研究,南开大学出版社,2006年出版,第278页)。
本案例研究显示,在经济欠发达地区,当其它经济发展要素欠缺,自然遗产是经济发展的相对优势资源时,开发自然遗产资源发展旅游业,并以之作为地方经济发展的“引擎”,是地方政府的必然选择,不应该有过多责难,我们应该关注的是“抽血”与“反补”的均衡以及高门票高服务性收费对公民公平游憩权的侵害。
10万方数据战略与决策中国国家公园发展的路径选择:
国际经验与案例研究四、中国国家公园发展路径的建议普达措国家公园的案例研究及其与世界上代表性国家的国家公园管理制度的比较表明:
我国国家公园发展初期在个别地方的试点由于缺乏国家层面的、完备的、完整的制度供给,只可能有国家公园之名,不可能有国家公园之实。
中国国家公园发展的全面推进还需要从国家层面进行制度再造和顶层设计。
(一)重构国家保护
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