论我国食品安全监管制度之不足及其完善.pdf
- 文档编号:3434669
- 上传时间:2023-05-05
- 格式:PDF
- 页数:7
- 大小:428.61KB
论我国食品安全监管制度之不足及其完善.pdf
《论我国食品安全监管制度之不足及其完善.pdf》由会员分享,可在线阅读,更多相关《论我国食品安全监管制度之不足及其完善.pdf(7页珍藏版)》请在冰点文库上搜索。
论我国食品安全监管制度之不足及其完善丁国峰摘要:
高效合理地解决食品安全问题是事关公民生命保全、身体健康的基本要求,是关系经济社会和谐发展的重要条件。
食品安全法律规范以惩治食品违法行为为手段,以规范监管职责为内容,以实现监管目标为目的,但当前我国食品安全法律体系并未合理筹划和构建以食品安全为核心的规范内容,缺乏具体可行的食品监管原则,如整体性原则、可追溯性原则、预防性原则、科学原则、风险性原则等。
针对我国食品质量安全监管中存在的不足,应构建合理的食品安全监管制度,对降低食品安全风险及完善我国食品安全法具有重要作用关键词:
食品安全;食品安全法;监管一、食品质量安全中的监管嬗变
(一)监管理念的变迁:
柔性监管到刚性监管在食品卫生法调整食晶问题的时代,食品质量安全的监管过分偏重于技术标准的控制,而忽视法律制度的构建,食品安全的监管显得柔性十足,监管者为获得自身私欲的满足出现被俘获现象,甚至地方政府为追求本地经济发展和就业而包庇违法的食品生产者、经营者,成为不安全食品生产经营的保护伞。
【1】由于市场经济自身利益的驱动性和监管能力的局限性,难以实现监管机构的高效监管目标,食品安全监管呈现随意性、柔性状态。
自2003年我国确立新的食品质量安全监管体制后,政府重视食品质量安全的程度不断增强,食品监管机构职责重新调整,监管力度的刚性得以彰显。
食品安全法既设置科学合理的食品质量安全标准,又明确规定食品安全的监管体制,理顺各监管机构之间的职责,确立食品生产经营者是保障食品安全的第一法定责任人。
食品安全监管制度具有较强刚性,能有力解决我国食品质量安全中所存在的问题,防止和控制被污染的、有毒的食品对社会公众健康的威胁,预防和消除食源性疾病危害的发生,切实保证食品安全、生命安全。
特别是近些年来出现的食品安全事故不绝于耳,如发生的毒酒案、敌敌畏火腿案、阜阳劣质奶粉事件、三鹿奶粉三聚氰胺事件等,震惊世界的食品安全事故频发会降低公众对食品的满意度。
现在立法者设置了高昂的违法责任成本以削减行为者获取非法利益的机率,监管者加大监管处罚力度,预防、制止和减少食品安全事故的发生,为我国食品安全风险管理提供刚性支持。
我国食品安全法明确规定政府主要领导者和监管部门主要领导者的行政处分措施,成立主要负责者的问责制,并使该制度制度化、规范化和常态化,牢固树立服务型政府、法治政府和责任政府。
【2】我国食品安全法的出台标准着我国食品安全监管已从柔性向刚性转变。
(二)监管范围的扩展:
食品卫生到食品安全作者简介:
丁国峰(1980),男,湖北黄冈人,法学博士,昆明理工大学法学院讲师,联系方式:
15198823587;dinggflawycr126corn。
560食品安全法的颁布实施意味着施行近14年的食品卫生法同时被废除,所强调的核心主题“食品安全”取代“食品卫生”。
食品安全中的“安全”即为“远离危险并没有导致危险隐患。
”【3】食品安全法的监管范围已从“食品卫生”扩展到“食品安全”,这不只是两个字的变化,更是监管重心、范围的嬗变,即从重视食品的卫生、干净等外表状况入手,以食品质量安全的外在监管为主,转变为食品质量安全的内部监督为主,深入到食品生产、经营、消费等多领域进行监管,监管范围扩展的主要目的在于解决食品生产、储存、销售等多环节所存在的安全隐患。
对食品卫生的监管无需考察现成食品所造成的生命健康安全的风险评估结果,只要不符合食品卫生条件与标准即可断定食品不卫生,食品卫生的认定标准明显具有封闭性,食品卫生的监管与调控不具有前瞻性,易为不法食品生产经营者留有法律漏洞和管理缺陷。
而食品安全则重视与国际食品质量安全标准接轨的积极举措,食品质量监管更突出“安全”的重要性,其监控重心为社会公众的生命安全、身体健康。
14】食品安全的认定标准具有开放性,经过权威部门审定的食品质量安全标准易于多变,开放性的标准创制方式使其在制定过程中不断与国外先进标准、国际通行标准相衔接、融合,且广泛吸收食品生产者、经营者和消费者等社会主体的合理建议,确保食品质量安全标准具有可行性、进出口食品安全具有有效性。
(三)监管方式的更新:
片面监管到全程监管在食品安全法出台前的食品监管具有片面性,现已废止的食品卫生法及其管理办法不能成为对食品质量安全的执法依据,食品卫生的监管方式非常有限,同时由于食品卫生法缺乏配套的法规,可能造成对某一行业食品质量监管无法可依的局面。
原食品卫生法的监管体制残缺不全,监管职责交叉不清,监管方式较单一,监管者职权的行使常限于取缔违法的食品生产经营资格、查封生产经营场所等事后监管,虽法律已明确规定事前监管的执法模式,但监管实施严重不足,监管执行方式较单一。
而食品安全法则扩大了食品监管者的职权范围,其监管涉及从农田到餐桌的食品生产、消费等整个环节链条,其监管模式既突出分段监督的优势,又重视统一监管的基础。
完善的食品安全法律监管制度,特别是全新的监管模式,能从源头上杜绝有害有毒及受污染的食品进入流通市场。
食品安全法的监管方式比原来食品卫生法的更加完善、更加有力,如,对社会公众存有或可能存有危害身体健康或生命安全的食品,监管者可权要求生产经营者召回,以最人限度降低不安全食品对社会公众的潜在威胁或危害。
食品安全监管方式除事后监管外,更突出事前预防、监控的重要性,在食品安全事故发生前政府、企业应定时开诚公布食品安全信息和食品检测信息,并及时与社会媒体沟通,食品评估机构应通过多种渠道发布评估结果。
睁】我国食品安全法重新整合和构建食品安全法律监管体系,从食品安全的风险检测评估到安全事故的处罚安置,把食品安全的不同阶段要求纳入不同监管部门范围,各监管职能部门应履行好各责任领域的监管职责,在各监管环节上应适当调整磨合,做到协调统一,真正实现各监管部门之间的无缝衔接。
这种新型的食品监管方式无不反映其比原先的食品卫生监管更具科学性、优越性。
二、食品安全监管制度的不足与缺陷
(一)监管立法仍存有不足我国食品安全法本身就存有不完善、不健全的地方,食品安全监管立法更有其不足之处,主要表现为,食品安全的监管范围并不完整,监管目标不明确,一些食品监管法律规范过于分散,难以操作,仅限于一些原则性的规定,对食品质量安全的生产经营缺乏全方位、多角度、整过程的监管立法。
我国食品安全监管立法不完善,缺乏具体的监管实施细则,从食品生产的源头到食品生产链条的各个环节都未制定强制性的法律规范,致使复杂性的生产环节食品质量安全监管负担增重。
政府批准的食品添加剂高达1900多种,但绝大多数食品添加剂并未制定具体的国家标准,而且缺乏规范化、制度化的检测手段和监管方式,目前滥用食品添加剂的事件层出不穷。
美国食品安全监管范围非常广泛,对转基因食品通过特别立法以对其进行全程监管。
而我国转基因食品安全的监管法律处于困境,虽然2002年我国制定了转基因食品卫生管理办法,但对其监管的立法还处于空白状况,对其监管的实际执行更为欠缺。
可见,对新的食品质量安全的监管立法滞后,监管部门的职责不清的局面仍然存在。
特别是食品安全的社会媒体监督、公众监督等方面内容的监管立法建设不够,新食品质量安全的监管立法滞后、监管者的职责不清等一系列弊端也容易滋生监管执法的真空地带。
食品安全监管的实施缺乏完整性、系统性的食品监管法律法规,分散立法的现状使监管法规之间缺乏衔接性,对食品质量安全风险的信息公开、评估与预警以及传达机制、惩罚性赔偿等监管问题缺乏相应配套法律规定。
(二)食品监管体制不完善食品安全法第103条规定国务院可根据现实需要对食品安全监管体制进行相应调整,但食品监管体制变化不大,其还存在明显不完善的地方。
我国食品安全监管呈现多部门管理格局,各监管机构之间职责不清,存在较大的利益争夺和责任推诿问题,导致监管执行过程可能出现监管过度或监督真空的现象,给不法食品安全隐患可乘之机。
我国食品安全监管涉及多部门,主要包括农业、卫生、工商、质监、商贸、海关、食品药品监管局等多部门监管体制。
我国卫生行政部门综合协调食品安全工作,负责食品安全标准和规范的制定,以及组织查处重大食品安全事故。
初级农产品生产环:
常的监管由农业部负责,食品生产加工环节的监管由质监部门负责,食品流通环节的监管由jL商部门负责,餐饮服务消费活动的监管由食品药品监管部门负责。
我国食品安全监管体制是从食品源头的生产经营开始向纵向链条深入,其以责任明晰、分工明确为前提,但在不同环节中、在不同级别政府部门中,分段监管模式难免会暴露出“部门职责交叉、权责不明、监管漏洞等内在缺陷”,嘲三鹿奶粉事件集中反映了分段监管体制的严重弊端,奶站监管权责不明的问题暴露无遗。
不同监管部门负责食品生产经营链条上的不同环节,但政出多门、职责不清、监管矛盾、管理缺位或重叠现象突出。
管理重叠导致食品安全重复检验、多头检测,浪费执法资源,加重食品生产经营者的负担;多头管理可能导致“都管都管不好”的管理缺位局面,监管扯皮、拖拉现象严重,导致监管不严或出现监管真空地带。
(三)监管食品标准难统一食品安全监管执法较凌乱,源于食晶安全标准的不全面、不统一。
食品质量安全标准的残缺不全难以保障食品安全监管的顺利实施以及监管效率偏低的状态,没有具体明确的食品安全标准可循,食品生产经营者难以确实负担起社会责任,无法扭转其违法成本偏低的局面。
当前我国食品领域有关食品质量安全标准欠缺具体,食品添加剂、农药残留限制、检验检疫562等质量安全标准的制定、修改步伐缓慢,食品质量标准与现有国家标准、行业标准、商业标准等并不统一,相关食品质量标准的制定和发布机关较分散,难以作到同食品同标准,与国际食品质量标准难以接轨。
我国食品质量安全标准的制定凌乱分散,难于集中。
我国当前存在食品质量标准主要包括四个方面:
其一为卫生部门的食品质量安全标准;其二为农业、轻工业部门的食品标准;其三为进出口部门的食品检验检疫标准及食品管理与控制标准;其四为工商部门的流通领域食品质量安全标准。
【7】这四类食品质量安全标准构成我国现有的食品质量安全标准体系,但又成为食品质量安全监管部门之间争夺利益和执法权的依据和阵地。
我国食品质量安全标准虽为强制性标准,但并不是技术法规,同时存在食品质量安全标准的制定机构级别低而导致其实施效力位阶不高,强制性严重不足,特别是在与技术法规相冲突时可能无法适用。
同时,当前我国食品质量安全标准有相当部分低于国际食品法典委员会(CAC)I南I定的国际食品安全标准,我国食品质量安全标准总体采用国外先进标准和国际标准比例约为25,比行业标准的国际采标率更低,总体我国食品质量安全标准采用国际相关食品标准不超过40,这不利于我国食品标准的国际化、统一化。
哺J(四)监管执法欠缺规范性由于我国食品安全法体系融合民法、经济法、行政法、刑法和诉讼法等多领域法律内容,食品安全法针对食品安全问题采用多部门法的调整方法和综合手段,通过市场准入、经济管理、信息披露、惩罚性赔偿和食品召回等多种制度构筑食品安全监控体系,导致食品质量安全监管交叉、重复和乏力,监管执法过程难以合理衔接、难以形成合力。
食品质量安全监管执法长期以来形成重预防、重惩罚的行政监管执法模式,而对司法监管执行的力度欠缺,规范性严重不足,围绕食品安全的行政执法和监管设计技术配置制度是不全面的。
如若食品安全监管行政执法不规范,则难以将食品不安全冈素控制在事故的个体层面或初始阶段,同时食品安全的司法监管不科学,也会导致食品安全风险评估和预警、食品召回、危险因素控制等问题难以合理化解决,可能引发食品安全事故而造成严重社会危害。
食品安全监管环节多。
削减了监管执法的统一性、规范性和有效性。
食品原材料的采集、生产、加工、经营全过程中,都规定了食品生产信息记录、查验制度,分别为食品原材料进货查验记录制度、食品出厂检验记录制度以及食品经营者进货查验记录制度,但在实际执行食品质量安全监管过程中还存在一些不足,主要表现为监管不严,各种违法食品生产经营事件不断出现,同时按照生产记录、查验制度难以查找到相关责任人,反而加剧了食品质量安全隐患,增加了对消费者生命健康的危害。
由于我国食品质量安全监管执法缺乏严谨性、规范性的责任追究程序,食品质量安全监管存在较大风险,执法中存在严重的“权限不清”问题,监管者自身失职行为的法律责任难以追究。
我国食品质量安全执法既非清晰独立,又非明确分工,而呈现交叉、混乱、错综的网状形态,这并不利于食品安全监管执法公正统一行使。
三、食品安全监管制度的重构与完善
(一)构建系统的食品安全监管法律制度在我国食品工业长足发展的同时,由于食品生产技术的复杂化、多样化而导致食品安全563风险逐渐增长,食品安全事件不断升级,社会公众的安全健康受到严重威胁。
因此,我国食品安全应构建系统的监管法律体系,增强政府及其职能部门的监管责任。
食品安全监管的手段与方式应进一步创新和完善,使食品安全监管规范化、制度化和系统化。
还应通过食品安全监管立法,使社会公众监督、新闻媒体监督发挥应有作用,调动社会公众对食品质量安全监督的积极性。
我国食品安全法确立新的分段监管体制,正逐步形成以食品安全委员会为核心的综合协调新局面。
应遵循统一协调与分段监管相结合的原则,从原材料到农产品、从生产环节到流通环节、从餐饮服务到消费结束等全过程进行监管,即应明确各监管部门在全程监管中的职责。
国务院食品安全委员会应对各监管部门的工作进行统一协调和指导,应真正发挥组织、协调、监督、惩治等刚性监管作用。
西方发达国家食品安全监管经验表明,用统一性、协调性、规范性和可操作性的监管法律体系来指导监管实践的发展,有利于对监管者的自由处置权进行合理限制,以促进监管效率的提升。
因此,建立完善的食品安全监管法律法规是全面实现监管制度目标的基石,这也有利于督促、指引每位食品生产经营者真正承担相应的食品安全责任和企业社会责任。
(二)设置科学的食品质量安全标准体系食品质量安全标准应以保障公民生命健康为宗旨,食品质量安全标准体系应是一个统一性的、强制性的、科学性的、权威性的安全标准系列。
被强制执行的食品质量安全标准是由卫生部组织、制定和发布的,其具体是由食品质量安全国家标准评审委员会审查通过的,食品质量安全标准的全面修订应以科学数据为依据,应以相关食品中的危险程度、危害状况进行检测、评估。
例如若要扭转食品生产经营者社会责任意识薄弱、政府监管机构监管效能不高的尴尬局面,应加快制定、修改食品添加剂、农药残留限量、检验检疫、食品安全等多方面事关食品质量安全标准的规定,应把食品质量标准与国家其他行业标准逐渐统一起来,逐步与国际标准趋同。
食品质量安全标准的完善应主要集中在食品领域的技术标准和食品检验检疫标准两方面,农产品质量安全标准应不断细化,同时还应以此农产品质量安全标准来构建与完善我国农产品质量安全检验检测体系,使之既能与国际标准规则相接轨又适合我国国情。
具体而言,我国食品质量安全标准体系的制定与完善过程中,特别应借鉴、合理吸收国际食品安全相关标准,制定更规范、严格的食品安全标准及规格体系,同时应将食品质量安全标准的制定内容置于食品安全法的基础地位,健全完善食品进出口检验检疫标准体系,争取国内外食品质量安全标准体系一致,以提高食品安全的监控水平。
(三)确立合理的食品质量监管追究程序理性的食品安全监管执法应做到行政执法与中立司法相结合,行政执法有利于事前预防,司法审查有利于事后补救,两者监管执法方式的共同行使有利于快速建立高效权威的执法机制,有利于食品监管执法的严厉性、规范性。
食品质量安全监管追究程序应从食品安全的科学界定开始,而“食品安全的界定需建立在以科学为依据的风险评估之上,同时要抑制消费者对食品安全产生的过高期望。
”【1o】从中央到地方,都应建立上下相一致的食品质量监管追究程序,合理界定食品质量安全监管的行政执法程序和司法监督程序,明确规定食品质量安全监管执法机构的职责和权限,彻底改变食品监管执法机构管也不去管、管也管不好管的失职监管追究状态,将食品质量安全监管责任明确到具体人员、岗位、部门,特别应明确规定监管执法机构的监管失职、渎职而导致食品安全事件所应承担的法律责任,坚决杜绝监管执法机构越权或滥权监管而置于食品安全法的约束之外。
同时,要加大食品质量安全监管处罚的力度,对严重违法的食品生产经营者应提高其违法成本,采用国际通用的严厉性、惩罚性罚款措旌,形成合理的法律威慑。
虽然我国食品安全法明确规定对违法的食品生产经营者最高可处违法金额lO倍的行政罚款,但对严重违法的生产经营者来说还是“守法成本高、违法成本低”,Ill这不足以阻却其继续违法。
政府部门应建立食品安全监管执法的消费者利益驱动机制,降低其诉讼成本、减轻其举证责任,控制其投诉举报的风险,提高消费者食品质量安全监管的动力,使社会群众参与监管执法普遍化、规范化。
(四)健全具体的食品安全评价监督机制为提前监控食品质量事故的发生,应健全具体的食品安全评价监督机制,特别应创建食品质量安全风险监测和评估(RisksMonitoringandAssessment)机制。
应在食品生产经营的各环节建立合理分布、科学可行的食品质量监测实验室,建设食品质量安全监控预警机制的网络化平台,逐步在全国范围内构建覆盖不同行政区域的食品质量安全预警系统,科学有序对食品质量安全进行及时、准确实施监控,并实时向社会发布食品质量状况的警示信息。
各地方政府应根据预警信息,及时采取有效的食品安全监管措施。
同时应完善社会监督渠道,对生产经营的不法食品质量安全构建实时举报制度,以动员全社会力量参与我国食品质量安全的监管工作。
应明确监管体制,理顺监管机制,强化监管责任,提升食品安全监管的有效性。
具有广泛职能的欧盟食品安全管理局承担着监控欧盟地区整个食品链条与环节的安全问题,其有责任评价、确认和预报各成员国的食品质量安全风险状况,并有权采取限制措施以防止和消除食品质量安全风险。
【l2】我国应成立权威统一的食品质量安全评价监督管理机构,建立多种风险预警体系,逐渐缩小与国际风险评价体系的距离。
食品质量安全监管需采取预防性手段,预防性监管是食品质量安全监管的核心内容之一,在食品生产、加工、贮藏和销售的整个过程始终都应贯彻预防性监管原则,这也是健全具体食品安全评价监督机制的基本前提。
食品安全风险评价监督机制离不开食品质量安全的风险评估机制。
因此,我国食品质量安全监管应采用国际通用的技术评价监督体系,加强对与食品有关的多种危险冈素的评价,如与食品安全相关的技术、微生物、化学等危险因素,创建食品质量安全的评价监督体系,降低食源性疾病爆发的机率。
参考文献:
【1】周清杰食品安全法与我国食品安全监管制度的优化【J】中国工商管理研究,2009,(4)【2】刘俊海论食品安全监管的制度创新【J】法学论坛,2009,(3)【3】BryanAGarnerBlackSLawDictionaryZWestGroupPublishingCo,1999:
13584】王明新食品安全法在贯彻执行中需要探讨的几个问题【J】工商行政管理,2010,(7)【5】赵学刚统一食品安全监管:
国际比较与我国的选择【J】中国行政管理,2009,(3)【6】周清杰食品安全法与我国食品安全监管制度的优化【J】中国工商管理研究,2009,(4)【7】肖平辉,阎志刚冲国食品安全行政管理体系初探J】太平洋学报,2007,
(2)【8】汪江连,苗奇龙论CAC及其法典编纂对完善我国食品安全标准体系的借鉴J】北京工商大学学报(社会科学版),2010,
(2)【9】周萍在法律和责任的路_k一2009中国食品安全高层论坛侧记【J】工商行政管理,2009,(12)【lO】韩永红论食品安全法律概念的泛化及其法律意蕴J】中南大学学报(社会科学版),2010,(3)【1l】高秦伟美国食品安全监管中的召回方式及其启示【J】国家行政学院学报,20lo,
(1)【12】李怀发达国家食品安全监管体制及其对我国的启示【J】东北财经大学学报,2005,
(1)
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 我国 食品安全 监管 制度 不足 及其 完善