英国对外援助战略中的民间社会组织以英国健康扶贫行动HPA在缅甸的实践为例.docx
- 文档编号:2859869
- 上传时间:2023-05-04
- 格式:DOCX
- 页数:22
- 大小:262.68KB
英国对外援助战略中的民间社会组织以英国健康扶贫行动HPA在缅甸的实践为例.docx
《英国对外援助战略中的民间社会组织以英国健康扶贫行动HPA在缅甸的实践为例.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《英国对外援助战略中的民间社会组织以英国健康扶贫行动HPA在缅甸的实践为例.docx(22页珍藏版)》请在冰点文库上搜索。
英国对外援助战略中的民间社会组织以英国健康扶贫行动HPA在缅甸的实践为例
英国对外援助战略中的民间社会组织
以英国“健康扶贫行动”(HPA)在缅甸的实践为例
第二次世界大战结束以来,尤其是20世纪50~60年代伴随亚非拉民族解放运动而诞生一大批新独立国家之后,各类民间社会组织(CivilSocietyOrganization,CSO)就一直活跃在西方发达国家实施其对外战略的过程中。
冷战结束后,整个国际社会都空前重视民间社会组织的作用,这类机构对于全球事务的参与度日渐全面和深入,具体现象之一就是:
它们已经成为发达国家对外发展援助中不可或缺的一支重要力量,且在各个国家对外援助中所承担的工作与份额都在稳步上升。
在这方面,英国不仅是一个“先知先觉”者,而且是一个先行者和创新者。
在比较完善的法治和深谋远虑的战略规划基础上,英国政府历来注重培育、扶持和指导本国的国际性民间社会组织在海外开展各种发展援助计划和项目,以服务于本国的核心利益和全球战略。
本文以“健康扶贫行动”(HealthPovertyAction,以下基本采用缩写“HPA”)缅甸项目为例,力求对英国民间社会组织的海外活动与国家战略之间的关系做出实证性说明。
为照顾到业界久已形成的对民间社会组织、特别是国际性民间社会组织的习惯提法,行文过程中有时也会采用“非政府组织”(NGO)的概念并视其等同于“民间社会组织”。
一民间社会组织与英国的海外发展援助
英国民间社会组织不但有着悠久历史,而且在当今英国社会中有着非常重要的地位。
[1]根据英国政府主管民间社会组织的机构慈善委员会(CharityCommission)统计,在英格兰和威尔士注册的民间组织有168186家(苏格兰和北爱尔兰另设单独的政府机构主管当地民间社会组织)。
相对于英国6600万的人口,约400人就有一个民间社会组织。
这16.8万个组织2018年度的总收入为774亿英镑,约占英国2017年国内生产总值(GDP)[2]的3.8%。
[3]2017年从业人数880556人,约占人口总数的1.3%。
2016/2017财年,22%的英国公民每月至少会参与一次公益活动,37%的公民每年参加一次。
发达的民间社会组织群体,为保障英国的可持续发展、海外利益和高质量的全球影响力奠定了坚实基础。
英国的海外发展援助具有悠久历史,并通过立法的形式形成了法律基础,对民间社会组织的指导也以此为据。
英国1929年就通过和颁布了《殖民地发展法》[4],对其在殖民地区域开展的发展援助奠定了法律基础。
第二次世界大战期间和战后初期,英国修订了《殖民地发展与福利法》。
2002年通过的《国际发展法2002》[5]指导英国政府在联合王国地区之外开展援助,并规定发展援助只能用于可持续发展项目和增进受援国国民的福祉。
2015年新颁布的《国际发展法(2015)》[6]遵循联合国对发达国家的要求,从法律角度确保英国每年用于海外发展援助的资金不少于其当年国民总收入的0.7%(参见图1)。
在号称“富国俱乐部”的经济合作与发展组织(OECD)成员国中,英国提供的官方发展援助总量长期保持前列,2016年总额约合180亿美元,排在美国和德国之后,名列第三[7]。
图11970~2016年英国海外援助资金及占本国民总收入比率
英国海外发展援助的核心目标是“通过应对全球性问题保障英国的国家利益”[8]。
英国国际发展部(DepartmentforInternationalDevelopment,DFID)作为英国政府主管国际援助的部门成立于1997年[9],其部长是政府内阁成员,在全球各地的工作人员有2632人[10],该部的工作接受英国下议院国际发展委员会问责。
英国国际发展部的主要工作(计划与项目)领域包括[11]:
强化全球和平、安全和治理;危机(如天灾)响应和强化应对能力;全球繁荣;对弱势人群的帮扶和全球减贫;倡导援助必须遵循“物有所值”的原则,等等。
机构项目实施地区覆盖51个国家[12],其中包括与英国国家安全直接相关的南亚诸国、中东国家和非洲撒哈拉沙漠以南的国家。
每年援助资金的50%[13]以上的资源都用于治理不力、动乱持续、人道主义危机频发的“脆弱国家”(fragilestate)[14]。
英国国际发展部援助计划或项目的实施过程中,注重和受援国当地及国际性非政府组织的合作。
2014~2015财年间英国为民间社会组织(CSO)开展海外发展援助工作提供了总计14亿英镑的资金,这笔钱占其双边援助总额的25%[15]。
由此可见,民间社会组织是英国政府保障其海外利益、实现国家战略的重要参与者和利益相关方。
截至2018年,有着25年历史的“英国海外发展组织网络”(BritishOverseasNGOsforDevelopment,BOND)的成员机构已有426家[16]。
很多英国民间社会组织都积极参与海外发展援助工作,特别是一些超大型的组织[17],它们在海外开展项目所占的比例从2014~2015年的16%上升到2018年的22%[18]。
为了让民间社会组织更好地服务于英国的海外发展援助目标,英国国际发展部设计和利用了不同的资助工具进行资助和引导,这方面的归纳详见表1。
二英国政府与“健康扶贫行动”(HPA)在缅甸的卫生发展援助计划
(一)健康扶贫行动(HPA)概况
“健康扶贫行动”始创于1984年,是一家总部设在伦敦的非宗教性、非政治性和非营利性的慈善机构(charity),依照英国2011年《慈善法》在英国慈善委员会注册并接受其管理(慈善机构注册号码:
290535)。
HPA的事业宗旨是改善最贫困社区人群的健康状况,目前在18个发展中国家开展卫生发展援助项目,2017~2018财年预算约为1.7亿元人民币。
同期HPA的项目共有受益者190万人,其中25万人获得了免疫接种服务,64.6万人获得了计划生育和生殖健康服务,57.3万人获得了营养相关服务,3.6万个社区接受了健康教育。
[19]HPA长期坚持采取以基层社区为本的工作方式,注重与社区民众的互动,在项目相关社区中产生了巨大影响力。
表1英国国际发展部(DFID)资助民间社会组织的三种工具
资助NGO的主要工具
资金规模
主要目的
资助对象
备注
主要资金接受方
直接援助计划(UKAidDirect)
周期2014~2025年2.86亿英镑。
公开投标申请。
资助英国和海外的中小型民间组织落实联合国可持续性发展目标
年预算低于1000万英镑的中小型机构
现有127家民间社会组织
配套援助计划(UKAidMatch)
周期2012~2025年3.35亿英镑。
公开投标申请。
为英国民间组织落实联合国可持续性发展目标提供1∶1配套资金
一般情况为公募能力较强的机构,也就是知名度高的大机构
英国政府拿出一部分援助资金支持英国社会关注的全球发展问题。
挑战是:
英国社会关注的问题和期望善款的使用方向,可能与实际的需求有偏差。
第一轮项目的资金(预算为123,541,596),2013年7月至2017年4月共批准63个项目/活动,主要资金的接受方有乐施会(Oxfam),救助儿童会(SavetheChildren,SCI),天主教海外发展机构(TheCatholicAgencyForOverseasDevelopment,CAFOD),英国红十字会(BritishRedCrossSociety,BRCS)等;第二轮项目的资金(预算为56,722,306),2017年1月至2019年4月共批准10个项目/活动,接受方主要为喜剧救济基金会(ComicRelief),英国红十字会(BritishRedCrossSociety,BRCS),灾难应急委员会(DisastersEmergencyCommittee,DEC)
联合援助计划(UKAidConnect)
周期2017~2022年1.26亿英镑。
公开投标申请。
通过资助不同部门和领域民间组织、智库和私营部门的联合体,为现今复杂的问题和未来的挑战提供解决方案
民间机构,智库,私立部门等的联合体
单一机构难以对复杂的国际发展问题提出解决建议,通过联合体的形式,把不同领域的机构组合起来回应某一主题的问题。
联合体的形式同时避免因过多执行机构和过多的资助项目导致DFID人力管理上和政策上的负担。
2018年7月,英国隆纳济世助残(LeonardCheshire)与基督教盲人会(ChristianBlindMission,CMB),世界劳工组织(InternationalLaborOrganization,ILO),世界银行(WorldBank,WBG),伦敦热带病学院,国际计划英国(PlanUK),残疾人行动网络(ActionNetworkfortheDisabled,ANDY)和孟加拉商业残疾人网络(BangladeshBusinessDisabilityNetwork,BBDN)形成的联合体得到了资助
根据DFID网站公开信息整理。
|
Excel下载
表1英国国际发展部(DFID)资助民间社会组织的三种工具
1994年HPA进入缅甸,2012年在缅甸联邦政府内政部依法完成注册程序并与缅甸联邦政府卫生部签署合作备忘录。
根据合作备忘录,缅甸联邦政府卫生部支持HPA在克钦邦(9个县)、掸邦(12个县)、若开邦(1个县)以及仰光省(3个县)共25个县开展工作[20],具体项目内容涉及妇幼保健、免疫接种、传染病防治、改水改厕和紧急人道主义援助等领域。
HPA长期直接或间接地(如通过联合国项目事务署、联合国人口基金等)获得英国政府资助。
例如,2012~2017年间,HPA所执行的中缅边境初级保健项目是当时英国政府13个缅甸边境卫生项目中最大的双边项目,资金总额接近1000万英镑,约合9000万元人民币。
1993年HPA来到中国,相继与国家卫生健康委的相关司局和云南等10个省的省级卫生部门合作[21],开展妇幼卫生与健康促进项目,为中国控制和消除疟疾、艾滋病等传染病,完善和落实中缅边境地区传染病防控策略,维护中国乃至澜湄次区域的卫生安全发挥了独特作用。
依照《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理办法》的有关规定,HPA于2017年3月29日在云南省公安厅登记并在昆明设立云南代表处。
HPA云南代表处负责在中国和缅甸境内的项目。
HPA云南代表处员工为中国籍(77人)和缅甸籍(150人),管理层以中国公民为主,其中部分人员曾在中国国家和省级政府机关工作。
HPA在其立足云南(昆明办事处)拓展中缅卫生合作的过程中,汲取和借鉴了英国民间社会组织在海外发展援助中积累的丰富经验,又结合中国实际,实践着“中国经验”以应对缅甸错综复杂的工作环境。
应当说,HPA过去1/4世纪在缅甸的发展援助经历和经验对中国本土民间社会组织“走出去”具有一定的参考价值。
(二)英国政府对缅甸的发展援助
作为英国的前殖民地,缅甸长期接受英国官方发展援助,即便是因缅甸军政府执政受到西方大国全面制裁,抗击艾滋病、结核病和疟疾的全球基金(TheGlobalFundtoFightAIDS,TuberculosisandMalaria,GFATM)等国际援助机构撤出的背景下,英国对缅援助依然没有中断。
在2011年以前的缅甸军政府执政时期,英国对缅援助主要项目分布在泰缅和中缅边境地区,基本内容是提供医疗卫生和教育等方面的社会基本服务,应对由于民族地方武装冲突造成的人道主义危机,但并不提供发展性援助[22]。
2011年缅甸民选政府上台后,作为对民主转型的支持,英国对缅援助持续增加。
2007年,国际发展部只有3名员工负责年度总值为880万英镑的缅甸项目;2012~2013财年项目预算上升至3200万英镑,国际发展部项目内人员也增加到26人;2013~2014财年,援助总额翻倍达到6200万英镑;2018~2019财年预算又摸高至8750万英镑;2019~2020财年计划预算为8800万英镑[23]。
2016年英国海外援助涉及127个国家,其中缅甸接受援助的总量排在全球第18位[24]。
在援助的方式上,英国至今不直接向缅甸联邦政府提供资金,也就是不实施双边援助,而是通过联合国系统机构、国际性非政府组织(InternationalNon-governmentalOrganization,INGO)和其他援助机构共同开展工作[25]。
在不同的历史时期,英国对缅援助的目的、侧重点和力度均有不同;而最重要的相同之处是:
在缅甸现场具体实施援助计划的主体均为民间社会组织。
在医疗卫生领域,除了HPA外,目前在缅甸较为活跃的英国民间社会组织还包括“玛丽斯特普国际”(MarieStopesInternational,MSI)、“行动援助”(ActionAid)、“艾滋病联盟”(HIV/AIDSAlliance)、“基督教援助”(ChristionAid)等。
而接受英国政府资助的联合国在缅相关机构,如联合国儿童基金会(UNICEF)、联合国艾滋病规划署(UNAIDS)、世界卫生组织(WHO)等,主要发挥政策性倡导、专业技术支持和项目管理(资助)的作用。
随着英国政府不同时期援助缅甸目的的转变,其支持的民间社会组织在缅甸的法律地位和项目策略也随之发生微妙的变化。
以HPA为例:
2012年以前,HPA项目的核心目的是向缅中边境的民族地方武装(以下简称为“民地武”)实际控制地区[26]和缅甸政府控制地区[27]提供以医疗卫生服务为主的人道主义援助。
由于当时缅甸联邦政府由军人集团把持,缅甸深受国际制裁之困,英国国际发展部作为援助项目的资助方不要求执行机构具有缅甸联邦政府认可的法律身份[28]。
2011年缅甸走上民主转型道路之后,英国政府的援助策略也发生了改变,这是基于英国认为支持缅甸民主转型符合英国国家核心利益与国家战略的认识:
“一个和平、民主、包容和繁荣的缅甸将为英国带来显著的投资和贸易机会”[29]。
英国的援助也从单纯的人道主义援助转向发展性援助。
在这个过程中,英国非常看重民间社会组织在援助实施过程中能否“接地气”,体现出项目的可持续性。
2014年英国国际发展部缅甸办公室的高级卫生顾问在考察掸邦北部时曾经跟当地政府领导强调说:
“你们选择项目合作机构(NGO)的时候,一定要留意他们的工作方法。
一些机构只是聘请外来的医生和修建诊所,等项目结束后,他们的人会撤走,不会留下什么。
”。
对于任何一个从事海外援助的民间社会组织而言,只有了解并采用资助方最为认可的援助方式,在实践中与资助方的援助策略保持一致,才有可能获得持续的资金支持。
因此,HPA在项目设计上,结合缅甸民众的实际需求,刻意突出了强化当地卫生体系的理念,同时注重促进“民地武”卫生部门与缅甸官方卫生部门之间的合作,以医疗卫生促进当地的民族和解与和平,并得到了缅甸卫生部的认可。
2015年,HPA成功从“三个千年发展目标基金”[30](TheThreeMilleniumDevelopmentGoalFund,3MDGFund,英国政府是这个基金最大的供资方同时担任该基金会理事会主席)[31]获得总额约750万美元的三年期资金支持,2018年10月又通过国际公开竞标得到“卫生服务可及基金”[32](AccesstoHealthFund,AHF)约1600万美元的五年期资助。
表2不同时期英国政府对缅甸援助变化及HPA缅甸项目演变概况
缅甸国家状态
军政府统治
2011年民选政府上台
2015年以昂山素季为首的民盟政府上台,同年发生罗兴迦难民危机
DFID在缅目标
为缅甸边缘化的穷苦百姓和居住在邻国的难民提供生存机会
帮助缅甸走上良治、繁荣、和平的发展道路,增加社会财富减少贫困
提升社会财富和人人共享的公共服务,继续帮助缅甸走上良治、公平、和平的道路
DFID缅甸办公室年度预算
约800万英镑
约6000万英镑
约1亿英镑
DFID缅甸办公室资助方式
双轨制:
与实施机构(NGO)直接签署双边协议;通过多资助人基金资助实施机构(NGO)①
双轨制,但双边直接资助逐步减少:
与实施机构(NGO)直接签署双边协议;通过多资助人基金资助实施机构(NGO)②
2018年以后单轨制:
通过多资助人基金资助落地项目的实施机构(NGO)③
HPA在缅法律身份
无法在中央政府注册,只与“民地武”卫生部门和当地卫生部门签署合作协议
2012年在缅甸内政部注册,并于2013年与缅甸卫生部签订合作备忘录。
此后按照缅政府要求接受管理,注册和备忘录均顺利延期。
HPA在缅项目的主要目的
为中缅边境地区提供以卫生服务为主的人道主义援助
1.为流离失所人群提供人道主义援助;
2.在“民地武”控制地区,促进“民地武”卫生部门与缅甸卫生部的合作和互信建立,并让少数民族社区享受到政府控制区同等的卫生服务;
3.在缅甸联邦政府控制的民族地区(曾经的“民地武”地区),通过加强缅政府卫生体系,增强少数民族社区对政府卫生服务的获取,促进民族间的和解。
说明:
①此阶段,卫生领域代表性的多资助方基金为三病基金,资金规模约1.38亿美元(ThreeDiseasesFund,3DFund,2006~2012年)
②此阶段,卫生领域代表性的多资助方基金为三个千年发展目标基金,资金规模约2.84亿美元(ThreeMillenniumDevelopmentGoalFund,3MDGFund,2012~2018年。
③此阶段,卫生领域代表性的多资助方基金将为卫生可及基金,资金规模约2.1亿美元(AccesstoHealthFund,AHF,2019~2023)。
在此期间,英国国际发展部缅甸办公室在卫生、教育、生计、人道主义援助、和平和解等多个领域的援助,均通过多资助人基金的资助方式落实。
|
Excel下载
表2不同时期英国政府对缅甸援助变化及HPA缅甸项目演变概况
(三)英国政府和参与对缅援助民间社会组织的互动
如前所述,在缅甸国内政治的不同历史时期,英国国际发展部(DFID)对缅援助有着不同的目标并制定了相应的策略。
基于这种国别策略,英国国际发展部的缅甸办公室会按援助要求并结合缅甸当地情况制定出一个有针对性的多年度方案(businesscase),最后提交国际发展部的伦敦总部批准。
为落实这个经过批准的援助方案,缅甸办公室还会设置阶段性的工作目标并拟定每个年度的详细实施计划。
为确保英方的援助方案能够有效地服务于英国对缅的战略目标和项目,在方案的制定过程中,国际发展部的相关工作人员会通过各种方式与当地实施机构(民间社会组织)进行沟通和咨询。
这样做的好处是,一方面,这将使民间社会组织能够充分了解英国政府的援助策略和主要资助方向、项目领域;另一方面,这也是民间社会组织通过自身已有的经验教训向英国政府反馈信息,从而影响和修正英国对缅援助策略的一个机会。
为了获得官方提供的援助资金,民间社会组织需要根据国际发展部的国别援助方案设计和申请项目,经过评审或竞争性投标,国际发展部将对符合要求的项目给与资助。
近年来,HPA直接参与了英国国际发展部制定对缅甸的卫生和人道主义援助多年资助方案的过程中。
事实上,HPA对医疗卫生议题的认识和具体实操策略已经影响并融入了英国国际发展部对缅(尤其是缅甸的克钦邦和掸邦)的卫生与人道主义援助策略之中。
英国的对外援助历来注重对既往项目的评估和总结,这样做的基本目的是评价在受援国实地工作的执行机构是否按照英国国际发展部确定的资助策略和既定方案实施项目。
在一般情况下,国际发展部会对每个多年期方案进行年度评估(AnnualReview),每个多年期方案结束时进行总体项目完工评估(ProgrammeCompletionReview)。
参与项目实施的民间社会组织可通过评估过程,加强与国际发展部及其他相关部门的互动,促进援助出资方和执行方在项目实施方向上的一致性,加强今后援助资金投入和既定目标之间的关联性。
例如,2015年11月国际发展部评估了在缅甸的卫生援助项目,评估报告认为HPA在掸邦第二特区和掸邦东部第四特区(均为“民地武”控制地区)开展的卫生项目促进了地方当局与缅甸联邦政府卫生体系的融合,指出这符合国际发展部在缅卫生援助工作的方向,即:
让基本卫生服务覆盖受冲突影响的弱势人群。
2016年5月,英国政府在正式回应英国议会国际发展委员会对缅甸民主和发展报告中,以HPA在上述两个“民地武”控制地区的卫生项目作为例证说明国际发展部是怎样通过关注和援助来改善冲突地区民众的妇幼健康[33]。
也正是因为HPA较好地贯彻了英国政府援缅战略,近年来从国际发展部直接或间接得到的资助有所增多。
受此鼓舞并结合其他有利于促进地区和平稳定的考虑,HPA在项目设计上特意增加了“民地武”控制地区卫生部门与缅甸联邦政府卫生部门互动对接的会议、联合督导等活动,促进了“中央”与“地方”卫生政策对接、卫生物资提供、卫生服务标准的统一、卫生服务的分工合作等。
在缅甸和平进程不畅的背景下,卫生合作成为“中央”与“地方”愉快的交往平台。
因此同时得到了缅政府和“民地武”双方的肯定和嘉奖。
总的来说,英国国际发展部给予参与援助计划的民间社会组织的定位并不只是一个简单的项目执行者,其援助策略的形成经历了一个从自上而下再到自下而上的信息交流过程,这样能够保证援助回应受援国当地的现实需求并更具可持续性。
这里特别需要指出的是:
由于国际发展部在缅甸的各种计划和项目规模大、分布广,本部官员难以通过频繁的现场考察系统而客观地获得当地政府、社区组织、项目受益群体等利益相关方的反馈,必须依赖其资助的民间社会组织和当地的非政府组织(NGO)帮助收集相关信息以及分析和改进建议。
这种决策层和实施者之间的交流互动,已经日益成为当代主要国家对外援助过程的一个突出特点。
(四)英国政府的财力保障和能力建设支持
对外援助项目的实施机构的能力直接决定实现援助策略的程度。
“磨刀不误砍柴工”,培养相关民间社会组织的能力,确保其能力与所承担的对外援助项目的要求相匹配是英国国际发展部的一项重要工作。
该部对HPA能力建设的支持具有一定典型性。
1.实事求是地看待海外管理成本
HPA在缅甸开展卫生项目的管理费比例(人员、办公等费用)约占项目总款额的35%~40%(这符合国际惯例,部分国际性民间社会组织,如技术支持型机构和联合国机构,其管理费比例甚至超过50%)。
相对国内民间社会组织,较高的管理费比例是为实现英国对缅援助战略的需求而决定的。
国际发展部现阶段缅甸卫生援助项目的核心目标,除了改变落后的医疗卫生现状外,更希望通过卫生项目促进缅甸的民族和解与和平进程,这也是被缅甸联邦政府卫生部所认可的和期望的。
在此背景下,为了帮助缅北边境地区落实缅甸国家卫生发展规划,促进“民地武”控制区域卫生部门与缅甸联邦政府卫生体系之间建立互信、加强互动合作,HPA发挥了桥梁作用:
2013年与缅甸联邦政府卫生部签署合作备忘录后,HPA借助项目资金,先后在仰光、景东(掸邦东部首府)、腊休(掸邦北部首府)和密支那(克钦邦首府)开设了四个协调办公室。
同时,聘请了十余名缅甸医科大学毕业的医生和前缅甸卫生体系工作人员作为协调员,按照妇幼保健、免疫接种、传染病防控等专业领域分工,分别负责与各方的沟通协调工作。
在2013~2015年期间,HPA与各个利益相关方合作举办了一系列县级、邦级[34]和国家级的计划、协调和总结会议,让“民地武”控制地区的卫生部门和缅甸各级政府的卫生部门借机消除敌意、弥合分歧,建立联系,共商解决当地卫生问题的大计。
上述活动耗费不菲,但符合既定的战略规划与目标,契合缅甸的实际需求,同时也增强了HPA的机构能力,促进了卫生援助项目按照缅政府和当地卫生部门期望的方式落地。
这期间,HPA各类
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 英国 对外援助 战略 中的 民间 社会 组织 健康 扶贫 行动 HPA 缅甸 实践