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Schmitter•P.Stillthecenturyofcorporatis?
mReviewofpolitic,s1974.
(36):
pp.93-94.[BFQ]]。
密尔沃德和弗兰斯科(MilwardandFrancisc)o指出,法团主义的利益调和围绕着建立在政府项目基础上的政策部门发生。
在这些政策部门中,国家机构在政策规划过程中支持和依靠压力团体[注:
HB.Milward,RA.Francisco.SubsystempoliticsandcorporatismintheUnitedSta.tesPolicyandPolitic,s1983.(11):
pp.273-293.[BFQ]]。
政府积极促使利益集团参与,推进公共和私人机构的伙伴关系,使其都能提供服务和维护政策的合法性。
当政府的公众信任度和自信心下降时,合法化功能变得格外重要[注:
[美]盖伊•彼得斯:
《官僚政治》,聂露、李姿姿译,中国人民大学出版社2006年版,第195页。
]。
多元主义认为,社会多元利益集团之间的竞争促成了公共政策的产生;
法团主义较多地考虑了不同利益群体与国家之间分享权力的现象,他们之间的关系模式决定了公共政策的产出。
尽管多元主义和法团主义都是基于国外政治环境提出来的,但其对利益集团介入政策制定过程还是具有一定的理论解释力。
中国公共政策的制度结构决定了政策舞台主要由中共、人大和政府所构成,新的参与者则是近年来逐渐发展壮大起来的利益集团,两者的互动促使中国公共政策模式发生了变迁。
二、政策舞台:
中国公共政策的制度基础
中国公共政策的制度结构建构了政策舞台,这种制度结构中的核心圈即中国的官僚精英,传统的公共政策大多由官僚精英垄断。
加尔东(JohanGaltung)将社会结构分成决策核心层、中心层和边缘层[注:
JohanGaltung.ForeignPolicyOpinionasaFunctionofSocialPosition.PeaceResearchSociet(yInternational),1965.2:
pp.206-231.[BFQ]]。
核心层指掌握决策权力的人,他们对政策决策起决定性作用;
中心层主要包括具有一定政策影响力的媒体、企业界、学术界等社会精英;
边缘层主要指普通大众,虽然数量比较庞大,但他们离政策制定的核心和中心比较远,对政策的影响力比较小。
胡伟从享有决策权的大小或参与决策的程度把政府过程结构分为许多层次构成的决策圈。
处在决策圈核心的即最直接的政策制定者,在核心圈以外的分别是第二圈决策参与者和第三圈决策影响者。
核心圈的主要功能是决定政策,决策参与圈的主要功能是利益综合,决策影响圈的主要功能是利益表达
⑨[注:
胡伟:
《政府过程》,浙江人民出版社1998年版,第124、17页。
中国公共政策的决策核心圈主要包括中共、人大和政府[注:
从中国政治体制来看,尽管军队在政治生活中发挥着非常重要的作用,也构成了中国政治权力的核心,
但在公共政策中,军队力量很少会直接体现,因此本文对军队的影响力不作深入分析,但并不代表着忽略这一重要影响因素。
其次,中国政治协商会议在中国不属于国家政权组成机构,其对政治和政策的影响相对来说也比较“间接”,因此它不构成“核心决策圈”,故本文重点考察政策过程中三股重要的影响力量:
中共、人大和政府。
],这三者构成了中国制度内的“决策核心圈”,其中又以党和政府最为重要[注:
《百县调查:
兴山卷》,中国大百科全书出版社1991年版,第408页。
中国共产党在国家制度中处于核心地位,党政关系成为当代中国政治关系中最为根本的关系,“党政关系问题直接关系到国家的权力结构、决策过程和政治关
系”[注:
林尚立:
《当代中国政治形态研究》,天津人民出版社2001年版,第424页。
当代中国的公共政策,从其实质看充分体现了中国共产党的领导作用;
从其形式看则由党的政策、人大立法和行政决策三部分构成。
我国公共政策的制定与执行过程,实际上“是指以中国共产党组织为首的所有履行当代中国社会公共权力的组织机构的决策与执行的过程”⑨。
(一)中国共产党及其决策体系
共产党组织是当代中国政府过程中核心的、主导的体制化政治结构。
中国政府的整个政策过程,从利益表达、综合和政治沟通到政策制定和执行等,都与共产党组织有着极为密切的关系。
“中国共产党的体系十分庞大,组织相当严整,网络分布极广,这是其能够成为政府过程中枢的结构性因素。
”③⑤
《政府过程》,浙江人民出版社1998年版,第83、84、91-92页。
]建国之初,中共党员不足500万,而截至2009年底,中共党员达7799.5万名;
比上年净增206.5万名。
中
国共产党现有基层组织379.2万个,比上年增加7.4万个,其中基层党委18.3万个,总支部
23.5万个,支部337.4万个[注:
党内统计专题新闻发布会,新华网http:
//种利益群体、各个地方、各个民族、各种社团乃至各民主党派中都有自己的成员,成为代表社会利益层面十分广泛而有得天独厚的利益表达和利益综合功能的核心党。
中国共产党的组织体系相当系统严密。
“共产党的整个组织系统从形式上可分为三个子系统,即以块块为基础的地方党组织系统,以条条为基础的国家职能部门党组织和军队党组织系统。
”③中共不同层级的党组织在政府过程中的作用和影响也有所不同。
一般说,党组织的层级越高,党的干部素质相对就高,组织机构也越完整,对政府过程的控制力就越强。
正如詹姆斯•汤森所言:
“在实践上,党直接控制政府过程的程度随级别的不同而有差异。
在中央一级,党的精英垄断了决策权,也垄断了执行其决定的国家、党和军队官僚机构中的关键职位。
在中等级别,党员在领导职位中的比例足以保证党对政府机关的统治。
在基层级别,党员可能构成、也可能不构成委员会的多数;
他们的角色属于‘领导核心’的角色,他们必须通过与非党干部和委员会成员的说服性的合作来贯彻党的政策。
在最小的初级单位,中共也许只有很少的代表。
”[注:
[美]詹姆斯•汤森、布兰特利•沃马克:
《中国政治》,顾速、董方译,江苏人民出版社1994年版,第280页。
]党的中央机关在政策过程中发挥着更为重要和关键的作用。
党的中央组织系统包括全国代表大会、中央委员会、中央政治局及其常委会、中央军事委员会、中央纪律检查委员会、中央书记处、中央各部和工作领导小组等。
党的中央机构构成了当代中国的决策中枢。
按照党章规定,党的最高领导机关是党的全国代表大会和中央委员会。
但由于全国代表大会每5年召开一次,中央全会一年召开一次,因此中央政治局及其常务委员会在政治过程中实际上更为重要。
党的总书记是政治局及其常委会的核心,常委会又是政治局的核心,政治局及其常委会领导中央委员会的工作(见表1)。
因此,中央政治局、政治局常委会以及总书记就成了中共事实上的最高领导结构。
中共中央政治局、政治局常委以及中央委员会是当代中国最重要的政策制定者。
对于一般性决策,中央政治局及其常委会即可作出,对于带有方针路线性的或战略性的重大决策,通常要召开中央全会加以讨论和通过。
中央全会所作出的决策,一般都是经过政治局常委会、政治局会议、政治局扩大会议或中央工作会议事先讨论的,有的政策已经形成。
但是,对于当代中国的重要政策,哪些应当由政治局或常委会制定,哪些应当由中央全会制定,哪些又应当由党的全国代表大会制定,并无明确的规定,甚至也没有形成惯例⑤。
(二)全国人大和地方各级人大
尽管中共是中国的决策核心,但党的决策要上升为国家法律意志,必须经过全国人大的合法化程序。
“人民代表大会作为国家权力机关,其基本功能在于使共产党组织的意志合法地转变为国家意志,亦即使共产党组织主导的政府过程在形式上转变为国家政权主导的政府过程而具有合法性。
”
《政府过程》,浙江人民出版社1998年版,第100、106页。
]全国人大和地方各级人大在中国公共政策制定过程中发挥着特殊的重要作用。
全国人民代表大会是我国最重要的国家机构。
全国人民代表大会是最高国家权力机关。
全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关,对全国人民代表大会负责并报告工作。
全国人大及其常务委员会通过行使立法权、人事任命权以及直接行使重大事项的决定权等,从而在公共政策制定过程中发挥着重要作用。
全国人大的职权主要包括立法权和监督权、选举和任免权、国家重大事项的决定权。
全国人大常委会具有立法权、重大事项决定权和任免权[注:
参见1982年《中华人民共和国宪法》。
省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇等地方各级人民代表大会及其常务委员会,在地方层次上通过行使立法权和监督权,影响着地方政府的行政决策制定[注:
刘峰、舒绍福:
《中外行政决策体制比较》,国家行政学院出版社2008年版,第90页。
全国人大下设多个专门委员会承担立法决策工作,这些专门委员会在立法过程中发挥着重要作用。
改革开放以来,全国人大逐步建立了专门委员会系统。
建立委员会的原因在于:
一是全国人大的全体会议开得很少,限制了详细讨论和检查相关法案的能力;
二是专门委员会可以帮助阐明政策问题,做好前期调研工作以减轻立法负担;
三是专门委员会可以调动更多的立法专家来协助代表和全国人大常委会的成员履行职责
⑥[注:
孙哲:
《全国人大制度研究(1979-2000)》,法律出版社2004年版,第101、98-99页。
全国人大常委会法制工作委员会[注:
法制工作委员会最初成立于1979年,当初叫法制委员会,1983年全国人大组织法修改时,将全国人民代表大会常务委员会法制委员会改为全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会。
]是负责立法计划的战略选择和对个别立法起草作技术处理的专门机构,是全国人大常委会在立法方面的组织核心和主要的法律起草机构。
法制工作委员会在全国人大的立法过程中发挥着极其重要的作用,享有对其他部门立法草案的否决权。
它有权建立专门的临时机构监督法律起草工作⑥。
“由于法制工作委员会的研究人员素质较高,并且和国务院法制局的分工又不是很明显,从而使全国人大获得了某种程度上的立法控制权。
⑧[注:
MichaelW.Dowdle.TheConstitutionalDevelopmentandOperationsoftheNationalPeople'
sCongress.ColumbiaJournalofAsianL,aw11,no.1(Spring1997):
p.45.[BFQ]]上
述制度安排为利益集团对法制工作委员会的立法过程进行游说提供了空间。
因为法制工作委员
会不但允许不同的社会利益群体在立法过程中相互角逐,而且还鼓励这种角逐。
换言之,法制
工作委员会的立法起草和检讨程序第一次在中国的核心层次公开承认多元利益的存在价值。
该委员会日益成为“利益分化的多个群体的游说对象,他们要在法制工作委员会中争取弥补他们在上一次立法起草中失去的利益”⑧。
例如在1995年对《大气污染预防与控制法》进行修订
时,由于环境保护委员会对煤炭行业的硫污染排放量制定了严格的标准,法制工作委员会就成了工业部门和山西等产煤大省集中游说的对象。
总之,人民代表大会为社会更广泛的阶层和人民提供了参政议政的合法的、结构性的渠道,使共产党组织可以聚合更广泛的社会利益。
因此,尽管人大的立法和决策功能目前还只是形式上的,而其利益表达和利益综合的功能则是实质性的
⑨。
(三)国务院和地方各级人民政府
中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关,是我国最高国家行政机关。
国务院的核心领导是国务院全体会议和国务院常务会议。
国务院全体会议由国务院全体组成人员,即总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、中国人民银行行长、审计长、秘书长等组成。
国务院常务会议由总理、副总理、国务委员和秘书长组成。
根据国务院组织法的规定,对国务院工作中的重大问题,必须经常务会议或全体会议讨论决定,但对这两个机构如何分工没有明确的规定。
从实际运作情况看,国务院全体会议的内容多是国务院领导布置的一个时期的国家重要行政工作,研讨重大的形势和政策问题;
国务院常务会议多是讨论一些比较具体的问题,通过由有关部委起草,但要以国务院的名义提交全国人大或人大常委会审议的法规等[注:
朱光磊:
《当代中国政府过程》,天津人民出版社2008年版,第33-34页。
国务院行使的职权主要有行政立法权、行政提案权、行政决定权、行政领导和管理权以及全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权[注:
杨光斌:
《中国政府与政治导论》,中国人民大学出版社2003年版,第131页。
国务院法制办是中央政府立法起草的主要参与者。
国务院法制办是协助总理办理法制工作事项的办事机构,其前身是国务院法制局[注:
国务院法制办网站:
http:
//年7月28访问。
[BFQ]]。
国务院法制办和中央政府各部委都有相应的法制机构起草法律和规章,执行政策和规划。
在1993年第八届全国人大召开之前,在由国务院发布的法规和全国人大颁布的法律中,大约有80%是由国务院法制局和各部委的法制机构起草的。
例如,国务院法制局在1988年至1993年起草的立法计划中就列出了20部法律[注:
AnnSeidmanandRobert.BSeidman.DraftingLegislationforDevelopme:
ntLessonsFroma
ChineseP.rojAecmtericanJournalofComparativeL,awvol.44.(Winter,1996).[BFQ]]。
而且,尽管宪法规定立法权属于全国人大及其常委会,但全国人大常委会经常将其立法权授予国务院。
在实践中,国务院又经常将这一权力授予法制局,由法制局来协调各部委法制机构的立法起草工作
⑦[注:
《全国人大制度研究(1979-2000)》,法律出版社2004年版,第129、127页。
可见,经过层层授权后,国务院法制局(后称法制办)承担了较重的立法起草任务。
中国立法决策在总体上可分为三个层次:
(1)宪法和法律由全国人大及其常委会制定通过;
(2)行政法规和规章由国务院及其各部门颁布;
(3)地方性法规由各省、自治区和直辖市的人大制定通过[注:
ThomasChiu,IanDobinson,MarkFindlay.LegalSystemsofthe
PRC.HongKong:
LongmanGroup(FarEas)t,1991:
43.[BFQ]]。
与此相对应,每个层次的
立法起草机构都有自己的专职立法人员,这些专业人员是对立法的形式和内容具体负责的官方法律起草者,他们构成了中国立法过程的制度内参与者(见表2)⑦。
综上所述,中国公共政策的制度结构主要是党、政和人大之间的权力和角色分工。
由于中国政治制度的特殊性,党和政府成为决策过程的关键主体,人大的作用还有待加强。
随着中国政治结构的开放和改革进程的加快,现有决策体制逐渐受外部环境和压力的影响,“决策参与圈”开始介入政策过程,形成了“决策核心圈”与“决策参与圈”内外互动的新型决策模式,而利益集团就是其中最为主要的政策参与者。
三、利益集团:
中国政策过程中的“新行动者”
利益集团是指为实现和维护特定目标或共同利益,在政治过程中采取集体行动的组织化群体,他们利用自身的资源最大限度地参与政治过程,影响政府公共政策,以实现团体成员的最大利益。
利益集团的典型特征有三:
一是具有共同利益和目标,利益集团即为了追求和实现这种共同利益而存在,但此处的利益不限于物质利益,价值观、权力、威望、影响力等都包含在内。
二是必须是组织化的群体,组织化成为测量利益集团力量的重要指标。
三是采取集体行动,为了实现特定目标,利益集团一般会采取一定策略介入政治过程,从而影响政治权力和公共政策。
根据利益集团追求的利益内容和组织化程度,可以将中国利益集团分为企业型利益集团、协会型利益集团、机构型利益集团和公众利益集团四大类。
利益集团的产生是中国社会经济发展的必然。
建国以来,我国实行的是计划经济和一元化的政治体制。
由于我国的社会主义国家性质,我们一直强调人民内部利益的一致性,不但忽视了人民内部存在利益上的差别和冲突,而且还否认社会主义国家存在各种各样的利益群体。
改革开放以后,随着我国政治经济体制改革的不断推进和深化,社会主义计划经济逐步向市场经济过渡,利益分化不仅在理论上成为可能,而且在实践中成为了现实[注:
詹国彬:
《利益群体在公共政策中的作用及其发展导向》,《社会》2003年第12期。
现阶段我国利益集团的产生具有一定的必然性。
首先,经济上的原因是利益集团产生和存在的最根本原因;
其次,我国的政治制度鼓励和有利于利益集团的产生和发展;
第三,社会主义初级阶段政治和社会的发展,使人们为各种政治社会目标和理想而结成团体;
第四,政府政策本身促进了利益集团的产生和发展[注:
夏训良:
《社会主义初级阶段利益集团论》,《江西社会科学》1989年第3
期。
党的十一届三中全会前是我国社会利益集团的蒙昧时期。
这一时期由于经济的落后,政治的禁锢,利益多元化倾向还不明显;
党的十一届三中全会后,我国社会的利益多元化倾向日趋明显。
中国的利益集团从半休眠状态进入了半兴奋状态,从稀少发展到众多,从隐蔽走向显露[注:
朱昌平:
《关于利益集团的几个理论问题》,《宁夏社会科学》1989年第3期。
1988年3月15日,党的十三届二中全会的工作报告中肯定了“在社会主义制度下,人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾”。
当前中国社会已经高度分化,出现了众多利益集团已经成为不争的事实,中国的“利益团体已经跨越了潜伏期”[注:
朱光磊:
《当代中国社会各阶层分析》,天津人民出版社2007年版,第23页。
特别是随着利益机制作为社会发展的根本动力机制这一地位的逐渐确立,我国的经济成分、组织形式、就业方式和分配方式日益多样化,社会利益结构不断分化重组,新的社会阶层不断出现并壮大,不同利益群体间的利益分化日益加剧。
在这样的社会背景下,利益集团具备了形成的社会基础、心理基础、政治条件和制度背景。
这些条件的聚合使得我国利益集团的大量形成成为一种客观的必然趋势[注:
汪永成、黄卫平、程浩:
《社会利益集团政治化趋势与政府能力建设》,《武汉大学学报》2005年第1期。
笔者认为,社会内生演进构成了中国利益集团的成长逻辑;
利益分化和利益组织化的双向运动构成了中国利益集团的动力机制,从而推动中国社会结构从阶级阶层到利益群体再到利益集团的发展演进。
总之,利益集团在中国的产生和发展是不以人的意志为转移的客观现象,也是中国社会经济发展的产物。
利益集团的发展壮大开始影响我国的政策制定过程并对中国公共政策模式产生了一定的影响。
四、政策制定模式变迁:
从单一决策圈向复合决策圈的转变
西方学者对中国政策制定模式作了非常深入系统的研究。
中国政策过程研究需要回答以下三个核心问题:
中国的政策过程中的行为主体究竟是精英、官僚组织,还是非正式的“派系”?
重大政策经由怎样的途径、程序或规则形成?
政策过程有哪些特征,又受到哪些因素影响?
国外学者总结了三种决策模式:
精英决策模型、派系决策模型和官僚组织决策模型。
精英模式的代表学者有克雷恩(DonaldKlein)[注:
KleinDonald.SourcesforelitesStudiesandBiographicalMaterialsonChina,inRobertScala,pineod.ElitesinthePeople'
sRepublicofChina.Seattle:
UniversityofWashingtonPre,ss1962:
pp.609-656.]、鲍大可(A
Doak.Barnett)[注:
BarnettA.Doak.Cadres,Bureaucracy,andpoliticalpowerinCommunistChina.NewYork:
ColumbiaUniversityPress,196.7]、巴克曼(DavidBachman)[注:
BachmanDavid.ChenYunandtheChinesePoliticalSys.temBerkeleyandLosAngel:
es
UniversityofCaliforniaPre,ss1985.]和兰普顿(DavidM.Lampton)[注:
LamptonDavid.PathstoPowe.rAnnArbor:
UniversityofMichigan'
sCenterforChineseStu,dies1986.];
派系研究的主要学者有安德鲁•纳尔森(AndrewNathan)[注:
NathanAndrew.AFactionalismModelforCCPPolit.icsTheChinaQuarterl,yNo.5
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