PPP项目最新政策及项目研究分析1102.docx
- 文档编号:204012
- 上传时间:2023-04-28
- 格式:DOCX
- 页数:24
- 大小:485.29KB
PPP项目最新政策及项目研究分析1102.docx
《PPP项目最新政策及项目研究分析1102.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《PPP项目最新政策及项目研究分析1102.docx(24页珍藏版)》请在冰点文库上搜索。
PPP项目最新政策及项目研究分析1102
PPP项目相关政策及项目实际操作研究
(2017.12.30)
1、政策梳理
1、2014年11月26日《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资指导意见》(国发【2014】60号)
2、2016年7月5日《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》
3、2014年9月23日财政部《关于推广运用政府和社会资本模式有关问题的通知》(财金【2014】76号)
政府和社会资本合作模式是在基础设施与公共服务领域建立的一种长期合作关系。
通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施大部分工作,并通过“使用者付费”及必要“政府付费”获得合理投资回报。
政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。
各级财政部门重点关注城市基础设施及公共服务领域,如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等,优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。
要从“补建设”向“补运营”逐步转变。
4、2014年12月2日《国家发展改革委关于开展政府和
社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)。
文件项目适用范围:
PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。
燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。
各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP模式建设。
文件对操作模式建议选择:
(1).经营性项目。
对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。
要依法放开相关项目的建设、运营市场,积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。
(2).准经营性项目。
对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。
要建立投资、补贴与价格的协同机制,为投资者获得合理回报积极创造条件。
(3).非经营性项目。
对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。
要合理确定购买内容,把有限的资金用在刀刃上,切实提高资金使用效益。
文件要求:
“各省区市发展改革委要建立PPP项目库,并从2015年1月起,于每月5日前将项目进展情况按月报送国家发展改革委。
”“按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规,通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式,公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。
”“优化政府投资方向,通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式,优先支持引入社会资本的项目。
”“鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务,全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。
鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道。
”
5、2014年11月29日,财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金【2014】113号)
第6条投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目,适宜采用政府和社会资本合作模式。
政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起,以政府发起为主。
政府和社会资本合作项目操作流程图
物有所值(ValueforMoney,VFM),是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。
VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系,旨在实现公共资源配置利用效率最优化。
公共部门比较值(PublicSectorComparator,PSC),是指在全生命周期内,政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值,主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。
使用者付费(UserCharge),是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。
可行性缺口补助(ViabilityGapFunding),是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报,而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式,给予社会资本或项目公司的经济补助。
政府付费(GovernmentPayment),是指政府直接付费购买公共产品和服务,主要包括可用性付费(AvailabilityPayment)、使用量付费(UsagePayment)和绩效付费(PerformancePayment)。
政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。
委托运营(Operations&Maintenance,O&M),是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司,社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。
政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付委托运营费。
合同期限一般不超过8年。
管理合同(ManagementContract,MC),是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。
政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付管理费。
管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式,合同期限一般不超过3年。
建设-运营-移交(Build-Operate-Transfer,BOT),合同期限一般为20-30年。
建设-拥有-运营(Build-Own-Operate,BOO),由BOT方式演变而来,二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权,但必须在合同中注明保证公益性的约束条款,一般不涉及项目期满移交。
转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT),是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司,并由其负责运营、维护和用户服务,合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。
合同期限一般为20-30年。
改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer,ROT),是指政府在TOT模式的基础上,增加改扩建内容的项目运作方式。
合同期限一般为20-30年。
附件下载:
6、2014年11月30日《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》
【2014】112号第一批示范项目中,新建项目8个,存量项目22个,其中重庆为轨道交通三号线(一期工程、二期工程、南延伸段工程)。
7、2014年12月30日《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金【2014】156号)及《PPP项目合作指南》
政府付费
(1)可用性付费,体育场馆、学校医院;
(2)使用量付费,污水处理、垃圾处理(分层级付费)(3)绩效付费,关注调价机制如公式调整、基准比较机制、市场测试机制。
使用者付费,告诉公路、桥梁、供水、供热、供气。
项目是否适合使用者付费;使用费如何设定、政府是否保障项目公司最低收入、是否设置避免获取过高利润。
条件在于项目使用需求可预测、向使用者收费具有可操作性。
注意唯一性条款的设置。
可行性缺口补助比如高速公路使用者付费、政府按使用量购买服务、政府按可用性和绩效付费。
公用基础设施比如供电包括“照付不议”“强制购买”
8、2015年4月25日《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第25号
行政区划调整、政府换届、部门调整、负责人变更不得影响特许经营协议履行。
9、《国家发展改革委、国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》【2015】441号
通过排污权、收费权、特许经营权、购买服务协议下权益质押。
10、2015年6月25日《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》财金【2015】57号
通知要求:
(1)严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等变相融资;
(2)PPP项目预算安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%;(3)BT方式项目不予受理,合作期限不低于10年;
11、2015年5月25日《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发【2015】42号)
(12)广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。
在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,鼓励采用政府和社会资本合作模式,吸引社会资本参与。
其中,在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的,按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。
(十三)化解地方政府性债务风险。
积极运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式,将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目,引入社会资本参与改造和运营,在征得债权人同意的前提下,将政府性债务转换为非政府性债务,减轻地方政府的债务压力,腾出资金用于重点民生项目建设。
大力推动融资平台公司与政府脱钩,进行市场化改制,健全完善公司治理结构,对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目,通过与政府签订合同方式,明确责权利关系。
严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目,进行变相融资。
12、《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》【2015】1610号
13、2015年9月29日《关于公布第二批政府和社会资本示范合作项目的通知》(财金【2015】109号)
14、2015年1月《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库【2014】215号)
15、2015年1月《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》
16、2015年2月《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建【2015】29号)
17、2015年4月7日《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知PPP项目全生命周期过程的财政支出责任,主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。
年度贴现率,是按照同期地方政府债券收益率合理确定。
18、2015年4月9日《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》(财建【2015】90号)
19、2015年4月20日《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(财建【2015】111号)
2016年财政部、交通部《关于推荐交通运输领域政府购买服务的指导意见》(财建(2016)34号)
20、2015年4月21日《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理通知》(财综【2015】15号)
公共租赁住房政府和社会资本合作项目的基本模式。
运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理,主要是政府选择社会资本组建公共租赁住房项目公司,项目公司与政府签订合同,负责承担设计、投资建设、运营、维护管理任务,在合同期内通过“承租人支付租金”及必要的“政府政策支持”获得合理投资回报,依法承担相应的风险;政府负责提供政策支持,定期调整公共租赁住房租金价格,加强公共租赁住房工程建设及运营维护质量监管。
对于存量和在建的项目,特别是债务规模比较大的政府融资平台公司持有的公共租赁住房,应当在科学评估的基础上,采取招投标、拍卖、挂牌等法律法规规定的方式将公共租赁住房资产整体转让给项目公司,实行规范的政府和社会资本合作模式运作,转让收入优先用于偿还对应的存量政府债务;对于拟新建和收购的项目,从规划、设计、投资建设、运营、管理全过程均可按政府和社会资本合作模式运作。
土地
(1)租赁取得
(2)土地入股,不得参与收益分享,但拥有对资产处置收益权(3)规划一定配套商业服务、实现资金平衡
融资
(1)银行对公共租赁房单独核算
(2)社保、保险等多种方式支持项目公司融资(3)发债(4)REITS
21、2015年12月7日,《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》(财金【2015】158号)
22、2015年12月16日《PPP物有所值评价指引(试行)》的通知(财金【2015】167号)
23、2016年5月28日《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作》的通知(财金[2016]32号)
国办发【2016】48号国务院办公厅关于成立政府购买服务改革工作领导小组的通知
《关于申报市政公用领域PPP推介项目的通知》财建【2010】495号
《国家发改委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》【2016】1744号
2016年10月24日国家发改委印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作守则》(发改投资【2016】2231号)
24、2016年6月8日《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》(财金函【2016】47号)
示范项目评审。
为兼顾评审的专业性和时效性,将组织专家通过全国PPP综合信息平台进行线上集中封闭评审,按照行业领域分为五组:
一是交通运输,包括公路、桥梁隧道、铁路、民航、水运、公交系统、物流系统等。
二是市政公用事业,包括轨道交通、停车场、地下综合管廊、海绵城市建设、城市黑臭水体整治、市政路桥、供水、排水及污水处理、供气、供热、供电、园林绿化、垃圾处理、农村污水垃圾治理等。
三是综合开发,包括城镇综合开发、环境综合治理、保障性安居工程、智慧城市等。
四是农林水利与环境保护,包括农业、林业、水利领域的基础设施建设;大气、水、土壤等环境污染防治;湿地、森林、海洋等生态保护等。
五是社会事业与其他,包括教育、科技、文化、旅游、医疗卫生、养老、体育等领域的基础设施和公共服务。
25、2016年10月日《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金函【2016】90号)
垃圾处理、污水处理,强制试点;有现金流项目,强制实行PPP模式识别论证。
对于政府性基金预算,可在符合政策方向和相关规定前提下,统筹用于支持PPP项目。
25、2016年10月《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金函【2016】91号)
现确定北京市首都地区环线高速公路(通州—大兴段)等516个项目作为第三批PPP示范项目(详见附件),计划总投资金额11,708亿元。
各级财政部门要会同相关行业主管部门按照“又快又实”的示范项目管理要求,积极推动示范项目按期落地。
第一批示范项目应于2016年底前完成采购,第二批示范项目应于2017年3月底前完成采购,逾期未完成采购的将调出示范项目名单;第三批示范项目原则上应于2017年9月底前完成采购。
PPP项目主体或其他社会资本,除通过规范的土地市场取得合法土地权益外,不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益,不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作,不得借未供应的土地进行融资;PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任,不得与土地出让收入挂钩。
【2016】92号,印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》
2016年12月国家发展改革委中国证监会关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知(发改投资[2016]2698号)
26、2017年1月11日《政府和社会资本合作(PPP)专家库管理办法》的通知
2017年1月23日《PPP综合信息平台信息公开管理暂行办法》的通知
2017年3月22日《政府和社会资本合作咨询机构库管理暂行办法》的通知
27、《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》(【财函【2017】50号)
28、《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》(财金【2017】55号)不得超过现金流现值的50%,其他股东股权现金流的70%;成功运营2年以上
29、2017年7月《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建【2017】455号)
2017年8月《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》(财金【2017】86号
鼓励政府将现有公办养老机构交由社会资本方运营管理。
支持机关、企事业单位将所属的度假村、培训中心、招待所、疗养院等,通过PPP模式转型为养老机构,吸引社会资本运营管理。
鼓励商业地产库存高、出租难的地方,通过PPP模式将闲置厂房、商业设施及其他可利用的社会资源改造成养老机构。
根据项目特点,建立政府付费、使用者付费和开发性资源补偿相结合的项目回报机制,鼓励政府统筹运用授权经营、资本金注入、土地入股、运营补贴、投资补助等方式,支持养老项目建设。
允许社会资本配套建设符合规定的医院、康养中心、疗养院及附属设施等经营性项目,提高项目综合盈利能力。
鼓励社会资本通过“互联网+”等创新运营模式,降低项目成本,提高项目运营效率和投资回报水平。
30、2017年11月21日财政部启动第四批PPP示范项目评选工作。
财政部已会同行业部委推出三批共697个PPP示范项目,投资额1.8万亿元,其中已落地项目572个,投资额1.5万亿元。
第四批共征集各地申报项目1226个,投资额2.12万亿元。
31、《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》
资产管理业务是指银行、信托、证券、基金、期货、保险资产管理机构等金融机构接受投资者委托,对受托的投资者财产进行投资和管理的金融服务。
金融机构为委托人利益履行勤勉尽责义务并收取相应的管理费用,委托人自担投资风险并获得收益。
资产管理业务是金融机构的表外业务,金融机构开展资产管理业务时不得承诺保本保收益。
出现兑付困难时,金融机构不得以任何形式垫资兑付。
金融机构不得开展表内资产管理业务。
32、2017年5月28日《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)
不得将原材料、燃料、设备、产品等货物,以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。
严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。
严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。
严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务,所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑,不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据
补充:
PPP与政府购买服务、政府付费、政府采购如何区分
2016年12月09日13:
42来源:
中国财经报
分析PPP与政府购买服务的关系之前,需要先厘清与政府购买服务相关的三个名词及区别:
政府购买服务、政府付费和政府采购。
政府采购的一个依据是政府采购法,该法律由全国人大常委会2002年颁布,2003年开始实施,2014年修正;另一个是国务院2014年12月颁布,2015年3月实施的政府采购法实施条例。
政府付费是PPP模式核心制度,财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)第11条“项目回报机制”的一种,与使用者付费、可行性缺口补助并列。
政府购买服务的政策依据,是财政部2014年颁布并于2015年1月1日实施的《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综〔2014〕96号)。
由于没有官方统一的权威解释,在实践中这三个名词经常容易被混淆,或被选择性适用。
政府付费是我国PPP项目回报机制的一种,是PPP体系中的一个名词。
政府购买服务与PPP依据的是两套完全独立的法规。
在当前的市场环境中,由于理解的偏差,政府购买服务大有超越PPP之势。
与PPP相比,政府购买服务模式除了适用的管理办法不同,还免去了PPP项目中“政府每年支持PPP项目的财力不得超过上年一般财政收入的10%”的限制。
此外,政府购买服务省去了PPP模式中的若干评估报告,且金融机构无需参与后续项目运营,在程序及操作流程上简便快速许多。
由于业务逻辑简单,且政府购买服务依托的是政府信用,金融机构容易接受,融资规模大、成本低,2015年以来政府购买服务模式在很多建设工程领域都得到应用,发展速度远超PPP模式。
实质上,政府购买服务演变为地方政府的一种变相融资,一时间成了地方政府基础设施建设“大跃进”和绕开“国务院43号文”、PPP模式变相融资的灵丹妙药。
对于部分地方政府假借政府购买服务方式变相举债问题,中央政府主管部门和业内有识之士已有所警惕。
2、项目类型
(1)城镇综合开发类PPP
城镇综合开发就是以土地开发利用为基础,以投融资为关键,以运营绩效为导向,对新城或者旧城技术集中连片统筹开发,是新型城镇化建设和经济结构优化发展的重要方式。
城镇综合开发是包括五大内容,一般就是通常城镇综合开发项目包括规划设计、土地整理投资、基础设施及公用设施建设,以及运营服务和产业的发展服务。
城镇综合开发特点:
第一,投资额巨大;第二,周期特别长。
第三,含子项目类型多样。
一个城镇综合开发项目往往有基础设施建设,园林绿化、养老等等,涵盖多个子项。
第四,城镇综合开发的特点,特别注重城镇综合开发项目的效益。
1、固安县华夏幸福模式
华夏幸福“园区孵化+房地产开发”的模式是目前政企合作中发展最成熟、具备实质盈利能力和扩张性的PPP模式。
此模式核心之一是与政府签约排他性协议,垄断片区一级开发,进行土地整理与配套设施建设;二是代政府招商引资发展产业,并为园区提供服务;三是利用一级开发优势低价获取大片房地产开发用地;四是通过住宅销售回笼资金并为政府提供GDP和税收;五是政府通过收税和卖地赚取收益并支付公司一级开发的成本。
华夏幸福同政府签订排他性“园区孵化”托管分成协议,将“提供全面的产业招商服务”作为价值点,在托管年限之内完成规划、建设、招商和后期维护工作,帮助地方政府落定产业招商,促进区域发展。
“园区孵化”模式一方面可以在政府前期零投入的情况下,顺利实现园区的正常开业和运作,切合地方政府的诉求。
另一方面,开发商省去园区土地购置成本,前期投入资金主要集中在园区基建和土地整理方面,成本较低且非常固定。
两项结合的最大效应是短期内实现园区快速建设,给开发商和地方经济带来双赢结果。
华夏幸福则获得垫付园区前期开发建设费用的利息收入(通常为10-15%),一定比例的招商引资产业服务收入(通常为入园企业落地投资额的45%),而最关键的是通过开发低价取得的园区配套住宅用地(通常为园区总体面积的30%)和园区周边地区优势地段的土地获取丰厚利润。
2、西安未央徐家汇综合改造PPP项目
(1)、成交价格:
(1)土地开发投资收益率:
13% ;
(2)片区综合服务收益率:
11% ;(3)产业导入及产业发展服务收益率:
11.5%
(2)、项目合作期限:
本项目合作期限为10年(其中:
建设期5年、运营期5年)
(3)、回报机制:
(1)土地开发服务(含征地、拆迁、配套基础设施建设及回迁房建设),采用可用性付费机制,即政府依据中选社会资本或项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求来付费。
(2)公共项目维护、物业管理等片区综合服务,采用绩效
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- PPP 项目 最新 政策 研究 分析 1102