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分税制
摘要
1994年实行的分税制改革,在理顺中央与地方政府间财政关系,提高中央
财政收入在财政总收入中的比重方面成效显著,基本解决了当时出现的财政困
难,增强了国家的宏观调控能力。
分税制财政管理体制运行十余年来,随着我国
宏观经济条件及政治环境的变化,逐渐暴露出许多亟需解决的问题,其中一个重
要的表现就是中央与地方财权事权不匹配,由此导致基层政府出现严重的财政困
难,基层财政是我国财政体系的基础,其运转状况直接关系到基层政权的巩固乃
至整个社会的稳定,而解决这一问题最根本的方法就是要健全我国的财政管理体
制,继续改革和完善我国的分税制财政管理体制。
国外分税制的实践对我国分税制改革的实践有很好的借鉴意义,美日两国虽
然分权类型有所差异,但是却都遵循了一些普遍性的原则,比如合理划分事权,
各级政府拥有独立的税种等,在处理政府财政关系上成效显著,这对我们进一步
完善分税制以解决基层财政困难方面提供了有益的借鉴。
文章首先阐述了分税制的概念及其实质,并且介绍了美日两国分税制实施情
况,虽然两国分权类型不同,但是在处理政府财政关系方面都取得了显著成效,
两国的实践经验对如何完善我国的分税制改革有及其重要的借鉴意义。
其次本文介绍了1994年分税制改革的具体内容,并且利用相关数据分析说
明我国现行分税制运行过程中出现的问题,由此导致的基层财政困难对地方乃至
全国都产生了很大的负面影响。
最后文章分析了我国中央与地方财权事权不匹配的原因,借鉴国际经验并且
结合我国的实际情况,试图从财权事权匹配角度对如何完善我国的分税制提出相
关对策和建议。
关键词:
分税制;事权;财权;匹配
第一章引言
-1-
第一章引言
第一节选题背景及意义
一、选题背景
1994年建立的分税制财政管理体制,整体框架有其进步性,但也暴露出了
一些问题,其中一个主要的表现是财力与事权不匹配,由此导致基层财政困难等
一系列问题,要完善我国的分税制财政管理体制必须使中央与地方政府财力与事
权相适应。
2007年,在党的十七大报告中,就正确处理好政府间财政关系(财政体制)
问题提出了进一步改革的方向和原则:
从强调“财权与事权相匹配”转到“财力
与事权相匹配”上来,财力与事权匹配的过程就是从中央到地方支出责任细化,
明晰各级政府的支出责任,财力与事权匹配的财税体制改革成为政府间收入分配
改革的核心思路。
“十二五”规划中财政领域的指导思路是“要围绕推进基本公共服务均等化
和主体功能区建设,完善公共财政关系,实现各级政府事权与财力相统一,加大
各级财政对基本公共服务的投入,重点对农村和中西部地区进行倾斜,使得城乡
居民都能够享受到均等的基本公共服务。
”“十二五”时期将是中国建立完善的
市场经济体制的关键时期,而财税改革在这一过程中将扮演非常重要的角色,财
税体制改革重点之一就是各级政府事权与财力的匹配。
在“十二五”时期,伴随
着税制体制的调整,应当对整个中央和地方的关系进行具有颠覆性意义的重新构
建,避免含糊不清的事权和支出责任。
如何合理划分各级政府间的财力与事权,健全财力与事权相匹配的财税体
制,规范政府间的责任划分与支出分配,是一个重大的现实挑战。
二、选题意义
分税制是世界上大多数市场经济国家所采用的一种财政管理制度。
分税制作
为税收管理体制的一种形式,是一国政府在中央与地方各级政府之间,划分税收
第一章引言
-2-
管理权限和税收收入的一种财政管理制度,其实质是通过划分中央与地方事权和
财权,理顺中央和地方财政的关系,充分调动和发挥中央和地方财政的两个积极
性。
分税制作为划分各级政府财政收入的一种分级预算体制,已在世界上实行市
场经济的国家得以普遍应用。
分税制的完善,对于规范中央政府和地方政府之间
的财政关系,调动中央和地方两个积极性,促进经济和社会的发展无疑具有重要
的现实意义。
基层财政是地方贯彻落实国家财政方针政策的组织者和实施者,其运转状况
直接关系到地方财政乃至整个国家财政预算收支任务的完成,直接关系到基层政
权的巩固、农业经济的发展以及整个社会的稳定。
上世纪90年代以来,基层财
政困难问题逐渐显现出来,94年分税制改革使国家财政总收入大幅度增长,而
我国基层财政尤其是县乡财政却越来越困难。
尤其是2006年取消农业税之后,
基层财政运行更加困难,严重影响了城乡协调发展和社会主义新农村建设,是一
个事关中国改革发展可持续的重大问题。
从目前情况看,我国基层财政困难问题
得到了一定缓解,但是并没有彻底消除。
而导致基层财政困难最根本的原因在于
我国的财政管理体制,因此要从根本上解决基层财政困难必须不断完善我国的财
政管理体制。
1994年分税制改革基本上适应了市场经济发展的要求。
分税制改革对于规
范我国中央政府与地方政府间财政关系、调动各级政府理财积极性、实现财政收
入稳定增长、提高中央宏观调控能力起到了重要的推动作用。
但是分税制运行过
程中仍然存在一定的缺陷,94年分税制毕竟是维护原利益格局、新旧体制并轨
运行的不成熟的过渡性财政体制。
由于其复杂的制度设计,缺乏稳定性的制度安
排,使其在十几年来运行的实践中暴露出了许多问题,比较突出的有中央和地方
政府间事权和支出责任划分不明确,税收权限及税收划分方式不科学等。
通过对
我国现行分税制现状的研究,不难发现,分税制在实践中存在的种种问题的根由
在于分税制制度建设方面的缺陷。
一种相对扭曲的制度安排,不仅会加大制度运
行成本,进而影响有效制度供给,而且会直接影响制度设计的效果。
正因为这样,
本文理论联系实际地分析财政体制的现状与存在的问题,并且借鉴国外财政体制
改革的经验,进而从合理划分财权和事权的角度提出完善分税制财政体制的对策
与措施,希望能由此来缓解日益严重的基层财政困难,同时也能为我国建立一个
第一章引言
-3-
比较完善的分税制财政管理体制贡献微薄之力。
第二节国内外研究现状
一、国外研究成果综述
国外对分税制的研究主要侧重于对财政联邦主义、财政分权的研究:
马斯格雷夫从财政三大职能的角度揭示了为什么存在中央政府和地方政府,
说明了其存在的必要性。
他指出宏观经济稳定,收入再分配和资源配置是财政的
三大职能,中央政府对调控宏观经济运行具有相对充足的财力,而地方政府则受
经济主体流动性的制约从而限制其进行收入再分配的能力。
因此应该由中央政府
负责宏观经济稳定和收入再分配;地方政府比中央政府更加了解各地居民的偏
好,便于制定资源配置政策,由地方政府负责资源配置则更有利于提高社会经济
效率和福利水平。
同时他认为,中央政府和地方政府可以通过分配税种的手段来
进行必要的分权,这样可以保证公共产品和公共服务的供给效率以便实现公平公
正的分配。
“财政三职能”理论为各级政府的职责分工,如何划分税收收入提供
了理论依据,同时也论证了中央与地方政府存在的合理性和必要性。
蒂布特论证了人们是否愿意聚居在地方政府周围这个问题,针对这一问题,
他提出了著名的“用脚投票”理论,即人们想在全国各地寻找一个组合,即地方
政府提供的服务与他们所征收的税收之间的组合。
这种组合能使他们的效用达到
最大化,因此人们愿意聚居在某一地方政府周围。
当他们发现符合使自身效用实
现最大化的组合时,他们就会在聚集在这一地区从事工作并居住下来,一旦政府
不能满足其要求,他们就可以迁移到自己满意的地区,这个过程就是所谓的“用
脚投票”。
因此地方政府只有按照居民要求提供公共产品和服务,才能获得选民
支持,进而实现经济的帕累托效率。
美国经济学家乔治施蒂格勒提出了地方分权两条公理,从两个方面阐明了地
方政府存在的必要性:
一方面,比起中央政府,地方政府更加了解其辖区内居民
的效用与需求,因此与中央政府相比有相对较高的公共品供给效率;另一方面,
一国国内不同的人们可以投票不同种类与数量的公共产品和公共服务,也就是
说,不同地区的人民有权选择自己所需要的公共产品和公共服务的种类和数量。
第一章引言
-4-
按照这两条原则,可以得出这样的结论:
决策应该在最低行政层次的政府部门进
行以便实现资源配置的有效性和分配的公平性,这个结论在某种程度上讲述了分
级财政管理的必要性。
1
加拿大学者伯德认为,在大部分联邦制国家,相当程度的中央财政收入要依
靠政府间转移支付给予各级地方政府,多层次的政府体制使宏观经济管理更加困
难,宏观经济政策在财政分权条件下更加难以实施,因此,财政分权不利于宏观
经济的发展。
奥茨认为地方政府比中央政府能更好的了解本地居民偏好,具有相对的信息
优势,由地方政府负责提供本地居民需要的公共产品和服务,同时中央政府给予
地方一定的财力保障,这样有利于地方经济发展,提高经济效率。
美国经济学家夏葡认为不同级次的政府部门职能不同,相互间不能代替。
从
国家的经济职能来看,中央政府应该实施宏观调控职能和执行社会福利分配职
能。
实现合理资源配置的目的是获得最大的效用,因此消费者的满足程度可以作
为选择资源配置取向的参照标准。
就公共产品和公共服务来说,消费者的意愿一
般具有明显的地域性,而地方政府恰好能更好的了解其意愿,顺应其区域利益,
更容易实现资源的合理配置。
因此要在明确划分各级政府职能的基础上,依据各
级政府行使其职能的财力需要划分其财政管理权限。
美国经济学家特里西更为彻底地提出了地方自治的理论依据。
他以偏好误识
为理论切入点,分析了由于偏好误识,中央政府在提供公共产品的过程中可能产
生失误,分权就成了一种次优的选择。
他指出:
首先,地方政府比起中央政府,
能更加清楚的了解每个公民的偏好,因此,由地方政府提供公共产品更容易达到
社会福利最大化。
其次,中央政府由于并不十分了解居民的需求偏好,在提供公
共产品时或者提供不足,或者提供过量,这种偏差促使厌恶风险的社会公众更倾
向于让地方政府来提供公共产品。
再次,由于中央政府比地方政府更加远离其辖
区内的居民,加大了中央政府提供公共产品的不确定性。
由于这些不确定性的存
在,理论上就应当要求地方自治来实现社会福利的最大化。
2
罗伊鲍尔主要研究了我国的税收管理和政策以及政府间财政关系,他将这两
个主要领域作为一个整体系统研究了我国94年的分税制改革。
他认为我国分税
1GeorgeStigler《地方政府功能的有理范围》1957
2RicardW·Tresch《公共部门经济学》1981
第一章引言
-5-
制改革仍然存在事权划分不清,财权事权不匹配等问题,因此我国财税改革重点
应该放在这些方面,以实现公平和效率。
二、国内研究成果概述
国内学者李齐云系统研究了分级财政体制。
他的研究方法着眼于市场失灵,
通过界定政府职能,把分级财政体制的逻辑起点定位于政府间职责划分。
在这个
基础上,发展了对事权、支出、财政收入等划分办法以及理论分析政府间转移支
付制度。
进而,通过比较国际分级财政体制的经验办法,现实考察了我国分级财
政体制的优缺点,指出了其合理与不合理的方面,对分级财政体制今后的发展提
出了改善建议。
在核定分税制改革中税收返还的基数问题时,分析认为,自1994
年开始的分税制改革,其建立的基础是在各级政府之间的事权并未明确定义的情
况下出台的,改革实际上是直接针对税收收入的,各级政府的支出责任依然沿袭
历史,并未进行重新的调整,这一点可以认为是顾后,而非瞻前的。
基数法在其
实施期限方面来看,如果采用“一年一定”的办法,则地方在核定基数时总会侧
重支出增长的理由,同时强调收入增长的困难;而在具体实施时,地方对收入增
长却又担心不已,担心基数在重新核定收入时被定得更高;同样的问题也发生在
支出上,担心节约后核低支出基数反而减少。
这样就形成了一个逆向选择的问题,
这不利于对地方经济发展进行长远的规划。
20多年来,我国地区差异日益扩大,
从一定程度上来说与这一基数确定方法有直接的联系,导致了资源配置的不合
理。
3
腾霞光在对农村税费当前改革的“一曲三折”的财政体制成因进行研究后提
出,农村税费改革当前面临的最大困难莫过于由于县乡财政无力担负起改革造成
的财力减少从而导致的基层财政运行困难的情况。
为了能使农村税费改革顺利推
进,首先必须解决基层财政财力减少的问题,这直接影响到农村税费改革是否会
陷入被动,能否顺利开展。
而修改、改进各级政府间的财政体制,为解决基层财
政的困难提供了一种最直接、有效也最快的方式,同时,这也是最符合现实要求
的。
腾霞光分别从三个方面,各级地方政府间事权、财权的划分以及转移支付制
度,分析了我国地方各级财政体制制度上普遍存在的缺陷。
这些体制中的缺陷集
中表现在,农村地区基层政府财政收入不足,同时从上级政府获得的支持不够,
这就导致了基层政府在行使其职责时没有相应的财力基础,缺乏相应的效率和效
果。
处理这个问题可以从以下几个方面入手:
(1)使各级政府间支出事权的划分更
加的科学、规范化,使得农村县乡财政支出事权得以一定简化。
(2)简化我国财
政体制层级,将现有的五级政府改为三级政府,增加行政能力行使效率。
直接变
为中央、省、市县三级政府,让事权得以进一步明确和下放,减少信息传递过程
中的失真。
(3)使转移支付制度进一步实现科学、规范化,让基层政府能切实得
到上级政府的支持。
(4)各级财政重构各自的主要税种,财力分配实现向基层政
府倾斜。
如,省级政府应以营业税为主体税种,其他如社会保险税、企业所得税、
个人所得税等税种也应作为省级财政的重要税种。
市(县)级政府应积极发展基于
动产和不动产税收的财产税收体系,并在此基础上逐步将其强化为主体税种;与
此同时切实增强其他一些对地方受益税种的税源监控如城市维护建设税,增加市
(县)政府在收入组织上的规模。
(5)进一步简化基层政府职能,调整农村义务教
育事权范围,强化民主监督,使得乡镇支出压力得到进一步的减轻,推动农村税
费改革顺利前进。
4
贾康对我国地方财政问题进行了分析,他从公共财政理论的角度指出我国地
方财政问题从根本上说是转轨时期的财政制度安排问题,如果制度安排恰当合
理,那么地方财政很多问题将迎刃而解。
应该在94年分税制改革的基础上,按
照建立公共财政的方向,简化我国政府层级,按照“一级政府,一级事权,一级
财权,一级税基,一级预算,一级产权,一级举债权”的原则建立比较完善的多
级财政,在此基础上改革和完善中央对地方的转移支付制度。
5
杨之刚对我国的财政体制改革问题进行了研究,他指出,94年分税制财政
管理体制改革一定程度上改变了政府间的财政关系,并且对中国的多级财政体制
在制度层面上产生了正面效应,但是由于分税制改革的不完善,在其运行过程中
也存在一系列的问题,其中比较严重和突出的是基层财政困难和地区差距扩大的
问题。
由于我国税种划分不科学,中央政府集中大量财权,基层政府可用财力相
对比较薄弱,而基层政府事权却相对较多,因此导致了严重的基层财政困难。
事
权划分不清晰导致我国转移支付制度也不规范,中央对地方的转移支付没有合理
的依据,这是导致地区差距扩大的重要原因之一。
财政体制改革的目标重点要放
在合理界定中央和地方政府的职能,并且完善地方税制体系,构建合理的转移支
付制度,形成有效的基层财政体制,这样才能从根本上解决基层政府财政困境,
而且只有恰当地处理地方财政,才能更好的解决政府间财政关系问题。
6
阎坤对地方财政问题进行了研究,他认为地方财政本质上是一个制度创新问
题,要解决县乡财政困难必须进行制度上的创新,比如逐步建立民主的理财机制,
重构县乡财政体制等。
在明确界定县乡政府事权的基础上,合理划分税种,科学
界定两级政府的财权,并且加大中央对地方的转移支付力度,如果能够保障这种
制度创新的顺利运行,那么基层财政困难也有可能在根本上得到解决。
张闫龙主要研究了财政分权改革对政府间关系的演变,特别针对包干制财政
体制改革下对政府间关系的影响进行了实证分析。
他认为进行分权改革,不可避
免的在各级政府间进行财政收入的争夺,具有明显的利己体征,但是争夺财政收
入的内在动因是为了保证本级政府有比较充足的财力来发展当地经济,满足当地
居民对公共产品和服务的需要,因此会增加政府间在资源和权力分配方面存在的
张力。
田发、周琛影对我国基层财政困难进行了专门的研究,认为必须规范政府间
财政关系,合理划分中央和地方的事权及财权,并且完善省以下财政管理体制,
改革我国政府财政层级,这样才能为基层解困提供基础。
具体可以推行“省管县”
财政体制改革,对我国财政体制进行重新设计,深化财税体制改革,彻底解决基
层财政困难。
第三节研究内容及方法
一、研究内容
本文主要研究我国分税制改革运行中存在的问题及影响,根据我国的现实情
况借鉴国外经验,从财力与事权匹配角度提出如何完善我国的分税制改革。
第一部分主要介绍选题背景,意义及国内外研究现状。
第二部分主要介绍分税制理论概述及国外实践,界定了分税制概念及实质,
通过介绍美日两国的分税制实践得出对我国分税制改革的启示。
第三部分介绍我国的分税制财政管理体制,分析了现行分税制改革的背景,
内容、取得的成效及问题,并且指出分税制不完善一个重要影响是导致严重的基
层财政困难。
第四部分主要研究我国财力与事权不匹配的原因及改革目标。
最后提出本文研究的结论及对我国分税制改革的展望。
二、研究方法
(一)实证分析和规范分析相结合
本文利用实证分析法,利用得到的数据,分析分税制条件下中央和地方财政
收入及支出状况,目前我国财权大部分集中在中央,而事权则层层下放到地方,
造成地方严重的基层财政困难,揭示了造成基层财政困难的根本原因是我国不完
善的财政管理体制,同时运用规范分析方法分析了我国现行分税制运行中存在的
问题,并提出完善措施。
(二)比较分析法
本文运用横向比较分析方法,对国际上集权型和分权型两种分税制模式进行
了比较分析,借鉴并吸收他们处理中央与地方财政收支关系的有益经验,对我国
如何进一步完善我国分税制体制,理顺政府间的财政关系,解决基层财政困难提
供了有益的借鉴。
第二章分税制理论概述及国外实践
第一节分税制理论概述
一、分税制概念界定
一般认为,分税制就是一种分权式的财政体制,又称之为分税制财政体制。
关于分税制问题,在我国少数学者主张它仅为一种税收体制外,通常将其定义为
“在中央与地方政府之间以及地方各级政府之间以划分各级政府事权为基础相
应划分财权和财力的一种分权式财政体制”7
以上的定义虽然从某种程度上反映了分税制的实质,但是并没有说明分税制
实质的全部内容。
概括来说,分税制是依法划分各级国家机关及各级政府间事权
与财权的财政管理体制,从国际实践来看,分税制应包括以下几方面的内容:
8
分税制是一种综合性的财政管理体制,涉及多种财政行为及财政要素。
其中
划分财力的关键是要以法定形式划分税收收入,而且其划分受制于财政权的划
分。
而财政权是依据国家机关的性质来进行分配的。
分税制可以把所有这些联系
起来。
分税制必须划清财政立法权、财政行政权和财政司法权这三种财政权并对
其进行合理的分配。
合理划分事权和财政权,以及合理分设机构是实行彻底分税制的基础,这三
者相统一才是比较彻底和完善的分税制财政管理体制。
在我国,立法、行政和司
法是宪法中规定的财政权中的三种权力,这三种权力分别由不同的国家机关来行
使。
有些国家还设置税务行政机关和专门的税务司法机关。
国家机关根据其职责
划分各自的事权和支出责任,财权应与其事权相统一。
分税制是西方市场经济国家普遍实行的财政管理体制。
中央和地方在政治上
和经济上适当分权是市场经济分权特征的内在要求,这为分税制的实施创造了条
件。
在我国原来计划经济体制下,地方财政完全依靠中央提供,本身并没有独立
的财权,缺少实施分税制的基础。
建立健全规范的法律体系是保障分税制顺利运行的重要措施之一。
市场经济
一定意义上属于法治经济,应该建立完善的财政体制法,在宪法中明确规定实施
分税制,并且明确规定各级政府及国家机关的事权及支出责任,为分税制的实施
提供相关的法律依据和保障。
二、分税制的实质
分税制又称为分级分税预算管理体制,是指在明确划分事权及其支出范围的
基础上,按照事权与财权相统一的原则,划分中央与地方的税收管理权限和税收
收入的财政管理体制。
分税制是中央政府和地方政府之间划分财政收支及管理权
限的各种制度的总称,是市场经济国家处理中央与地方以及地方各级政府财政关
系的规范做法,是当代西方国家协调政府间财政关系的主要手段和模式。
分税制内涵非常丰富,主要包括税种的划分、分级预算、税收管理权限的划
分、各级政府间事权及其支出责任的划分以及实施规范的转移支付制度。
实行分
税制的目的在于实现中央与地方财政各自的收支平衡。
目前世界上实行市场经济
体制的国家一般都实行了分税制,而分税制的模式主要取决于政治历史,经济体
制和各自遵循的经济理论这三个要素。
分税制改革中的重点和难点之一是如何划分税收权限,税收权限即税收管理
权限,主要包括税收立法权,执法权和司法权。
其中税收立法权是最重要的一方
面,制约其他的权限。
中央和地方政府划分税权的目的主要是要确立税收分权和
集权的最佳结合点,由于不同级次的政府具有不同的事权和支出责任,要根据其
具体的事权给予其适当的税收权限,保证他们能提供各自辖区内居民所需要的公
共产品和服务。
税收管理权限在中央与地方之间的划分,直接关系到财权财力的
集中与分散程度,也对各级政府职能的行使产生直接的影响。
分税制改革的实质
就是通过在中央和地方政府之间分配不同税种的立法权、司法权和执法权来实现
事权与财权的统一。
第二节国外分税制实践
西方国家的政治体制主要有联邦制和单一制两种类型。
联邦制国家是由两个
或两个以上的政治实体组织起来的。
这些政治实体称为州或者邦。
联邦政府和州
政府的权力均由联邦宪法规定,他们各自在宪法规定的权限内行使职权,互相之
间不得干涉。
单一制国家是由若干行政区域构成的单一主权国家。
地方政府的权
力由中央授予,全国各级地方政府受中央政府领导。
与此相对应,西方国家的分
税制模式也大致分为两种类型:
一是管理权限分散的联邦制国家的分税制;另一
种是管理权限较集中的单一制国家的分税制,下面将分别以美国和日本为例分析
这两种不同的分税制模式。
一、美国的分税制
美国是一个由联邦政府、州政府、哥伦比亚特区及地方政府组成的联邦制国
家,各级政府都有独立的预算。
美国分税制主要是以公共财政理论为指导建立
起来的。
主要根据“受益范围”原则和效率原则划分各级政府职能。
“受益范围”
原则主要是指各级政府按照事权项目受益的对象和范围大小承担财政支出。
效率
原则主要考虑哪级政府办理某项事务的成本最低,效率最高。
(一)政府间事权的划分
美国财政是由联邦财政、州财政和地方财政构成的三级管理体制,美国各级
政府间的事权划分均是以法律的形式确定的,其事权划分的突出特点是各级政府
在宪法框架内相对独立地行使其主权。
按照美国宪法,联邦政府的事权范围主要包括:
负责国防、外交和国际事
务;负责邮政、空间科学技术和关系到全国利益的州际事务、全国性的社会福利。
同时,联邦政府也要向州和地方政府提供拨款、贷款和税收补贴。
各州所行使的权利范围相当广泛,主要是负责联邦政府以外又没有授权地方
政府处理的一切事务。
主要是提供基础设施和社会服务,进行收入再分配等。
地方政府则主要依据州的法律规定和州政府的授权处理当地事务,主要有基础教
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