城市经济学-9.ppt
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第九章第九章城市基础设施经济城市基础设施经济城市基础设施是现代城市发展重要的物质条件和物质基础。
城市基础设施是现代城市发展重要的物质条件和物质基础。
在中国当前城市化快速发展之时,加强城市基础设施的研究在中国当前城市化快速发展之时,加强城市基础设施的研究具有重要意义。
具有重要意义。
一个涵盖很多内容的术语,是指为城市社会生产和再生产提供一般条件的部门和行业的总和,是城市赖以生存和发展的物质基础。
广义上,一般包括能源系统、水资源及给排水系统、交通系统、邮电系统、环境系统和防灾系统等六大设施系统。
在西方还包括文化、教育、科学、卫生等设施和部门。
狭义上,也称城市市政公用设施:
由城市政府经营管理的基础设施,除城市对外交通(铁路、民航、港口等)、城市供电和邮电不属于市政府投资和管辖的部门外,城市给排水、道桥、煤气、供热、公共交通、环卫、园林绿化、防洪等。
一、基础设施的概念与构成(一、基础设施的概念与构成(Infrastructure)世界银行关于基础设施的分类:
世界银行关于基础设施的分类:
公共设施公共设施电力、电信、自来水、卫生设施及排污,电力、电信、自来水、卫生设施及排污,固体废弃物的收集与处理、管道煤气。
固体废弃物的收集与处理、管道煤气。
公共工程公共工程公路、大坝和灌溉及排水用渠道工程。
公路、大坝和灌溉及排水用渠道工程。
其他交通部门其他交通部门城市和城市间的铁路、城市交通、港城市和城市间的铁路、城市交通、港口和水路以及机场。
口和水路以及机场。
二、城市基础设施的特性二、城市基础设施的特性
(一)服务的公共性和社会性
(一)服务的公共性和社会性为全社会、全体市民提供服务,它是一个公共的开放系统,不为全社会、全体市民提供服务,它是一个公共的开放系统,不能拒绝任何使用者的需求。
能拒绝任何使用者的需求。
它们的建设是全社会共同劳动、联合劳动的结果,由国家投资它们的建设是全社会共同劳动、联合劳动的结果,由国家投资或各企事业单位联合投资建设。
社会出于公平、社会稳定及社或各企事业单位联合投资建设。
社会出于公平、社会稳定及社会伦理的原因,对于一些有可能收费、实行商品化管理的服务会伦理的原因,对于一些有可能收费、实行商品化管理的服务和供应,也必须由政府来无偿供应或低价供应,如自来水、社和供应,也必须由政府来无偿供应或低价供应,如自来水、社区绿地等。
区绿地等。
自然垄断性:
一个企业是其产品的唯一卖者,而且其产品没有自然垄断性:
一个企业是其产品的唯一卖者,而且其产品没有相近的替代品,因此,它可以通过调整向市场供给的数量来改相近的替代品,因此,它可以通过调整向市场供给的数量来改变产品的价格。
产生垄断的原因:
变产品的价格。
产生垄断的原因:
关键资源由一家企业所拥有;关键资源由一家企业所拥有;政府给予一个企业以排他的方式生产某种产品的权利;政府给予一个企业以排他的方式生产某种产品的权利;
(二)效益的内部性与外部性
(二)效益的内部性与外部性城市基础设施中的一些内容,本身是城市中的经济产业城市中的经济产业,可以实现商品化生产或提供服务,如城市电信、电力等部门,由于其规模效应及现代科学技术的发展,使其成本日益低廉,因而投资收益率很高。
城市基础设施是国民经济区域性基础设施在城市范围内的汇聚城市基础设施是国民经济区域性基础设施在城市范围内的汇聚和深化。
和深化。
凡区域中有的设施城市几乎都具备,而且,这些网络设施都向城市汇聚,城市区域性基础设施网络的节点和枢纽。
外部性外部性:
为了自身的目标而努力的人和部门,在努力的过程中或由于努力的结果而使社会得到意外的收益,或给他人或其他部门带来麻烦和损害的现象。
如上海的铁路客运站迁往新址后,原北站地区的商业营业量在短时间内下降了40%,而铁路新客站地区的商业服务业大大受益;大连因缺水每年损失工业产值6亿元。
城市基础设施大多为公用事业,所提供的产品和服务中至少一部分是福利品或公共物品,不能以经济效益为唯一的准则,社会效益和环境效益甚至更加重要。
(三)设施的耐久性和时代性(三)设施的耐久性和时代性基础设施一般都有几十年或者上百年的使用寿命。
设施是在使用中不断磨损和消耗的,因此需要持续的更新和维护。
随着经济发展、技术水平的提高,城市基础设施内容及水平也不断提高。
(四)建设的超前性和运行的整体性(四)建设的超前性和运行的整体性基础设施一般投资大、周期长,需要超前建设。
基础设施不同于一般的分散的或小型的产品生产和服务供应,它常常是整体的一个庞杂系统。
(五五)需求的周期性与供给的连续性需求的周期性与供给的连续性人的活动具有规律性,饮食起居、居家出行,都有大致相同的时间。
这使得人们对基础设施的需求呈现出周期性的变化。
而实际上,要么设施能力不能充分利用,要么不能满足高峰时期的需要。
限时使用或高峰加价等手段来“削峰填谷”,尽量达到供需平衡,减少损失。
(交通管制、生活用电)
(一)城市基础设施经营中的问题
(一)城市基础设施经营中的问题三、城市基础设施经营的改革三、城市基础设施经营的改革城市基础设施服务在世界各国都普遍受到政府的干预或直城市基础设施服务在世界各国都普遍受到政府的干预或直接控制接控制。
世界银行的研究报告中指出,政府通常是基础设施服务的主导决策部门和产业拥有者,基础设施有80%的投资来源于政府,其定价到供应都受到政府的约束,尽管如此,基础设施服务的质量普遍不佳,存在很多问题。
经营效益不佳经营效益不佳尤其是在发展中国家基础设施的服务产出在传输过程中的损耗较高。
如在电力行业中,约四分之一的电力在输变电网中消耗掉了,供水系统也是如此。
劳动力配置不当,劳动生产率低下,机构膨胀,在国营的运输部门如铁路系统中尤为突出。
维修不足维修不足:
对维修不重视的结果是基础设施的寿命缩短,产出下降和服务能力丧失,仅为维持现有的服务水平就不得不持续追加投资,日后还要为重建和改建付出更高的代价。
资金匮乏资金匮乏:
由于基础设施服务定价常常需要从政治和社会角度出发而低于成本,城市财政为此付出的补贴金额庞大,并且随之而来的是经营企业不重视内部管理和生产效率,缺少扩大再生产的动力,对政府补贴依赖心理严重。
不适应用户需求不适应用户需求:
维修不足和效益低下的后果是服务质量低、可靠性差,用户的正常需求得不到及时的反馈和满足,而且还伴随着基础设施企业的官僚作风和腐败现象。
(二)产生问题的原因分析:
投资、经营和激励体制
(二)产生问题的原因分析:
投资、经营和激励体制基础设施服务的提供通常是在不存在竞争的条件下进行的。
绝大多数基础设施服务是由垄断性的国有企业或政府部门所提供的。
负责提供基础设施服务的企业,很少拥有经营和财务自主权。
企业往往被要求以低于成本的价格提供服务,价格的调整要经过政府的复杂程序的审批。
基础设施的使用者实际的和潜在的由于不当的服务定价而产生不恰当的需求。
(三)城市基础设施经营的改革(三)城市基础设施经营的改革国际经验,无论是国营还是私营企业,成功的基础设施提供者都首先是按照商业化的原则经营的,并至少具有三个基础特点:
对提供的基础设施服务有明确、连贯的目的性;拥有经营自主权,企业的管理者和生产者都对经营承担一定程度的责任;享有财务上的独立性。
要保证基础设施服务的经济效益和社会效益兼得,除了引入市场机制,还要指定合理的评估与监督、管理制度,以合同、协议和法规的形式确定企业的经营目标,既避免政府的过度干预,又能保障城市居民基本权益、促进城市社会经济可持续发展。
只有这样,才能避免提供基础设施服务的政府和部门混淆它作为拥有者、法规指定者和经营者的身份,保证基础设施服务企业的效率。
因此,使基础设施部门由福利部门改为商业化经营企业,采取有利于财务独立的定价方式,缩小价格与成本之间的差距,减少财政拨款(或提高财政拨款的透明度),使企业的工作效率与收益联系起来,走市场调节的道路,是提高基础设施服务质量和效率的第一步。
一、西方国家发展基础设施的理论一、西方国家发展基础设施的理论
(一)先行论
(一)先行论优先发展基础设施优先发展基础设施英国经济学家罗森撕坦罗丹(RosensteinRodan)于1943年在经济学杂志上发表“东南欧工业化”一文,提出了社会分摊资本的概念和超前建设基础设施的观点。
在消费品工业建立以前,必须大规模地筹集大量不可分割的社会分摊资本,建立起基础设施部门。
这些资本通常占总投资的30-35%,依靠私人和市场的积极性无法做到,必须通过倡议、计划或规划等步骤,为工业部门创造投资机会。
基础设施工期长,投资额大,资本-产出率高,应根据社会经济发展及预测,有准备、有步骤地进行投资和建设,不然就会发生电力不足、道路不畅等问题,因此,基础设施应优先于直接生产部门,超前发展。
(二)滞后论
(二)滞后论优先发展直接生产部门、滞后建设优先发展直接生产部门、滞后建设基础设施部门基础设施部门美国经济学家阿尔伯特赫希曼(AlbertHirschman)(不均衡增长理论的主要倡导者)。
从投资效益出发,认为有限的资本和资源,首先发展一部分产业,以此为动力,逐步扩大对其他产业的投资,带动其他产业的发展。
认为优先发展论是一种“超能力的发展”。
不能刺激引致投资;而生产部门优先发展,虽是一种“短缺发展”、不平衡的增长,却能够刺激进一步的投资,产生最有效的投资结果,也就是能使“引致决策(引致投资)”最大化。
在有限资源的情况下,应集中资本投资于直接生产部门,尽快获得效益,增加收入,待直接生产部门发展起来并有了较大收入后,再利用一部分资本投资于基础设施,带动其增长。
(三)同步论(三)同步论基础设施和其他国民经济各部门按基础设施和其他国民经济各部门按比例投资、同时发展比例投资、同时发展经济学家纳克斯于1953年在不发达国家的资本形成问题一书中,主张对工业、农业、外贸、消费品生产、资本品生产、基础设施等国民经济各个部门,同时按不同比例进行大规模投资,实现平衡增长战略。
他认为,发展中国家穷困是由于经济落后、收入太低,导致供给方面储蓄水平太低,需求方面市场容量太小,引致投资不足,从而造成贫困的恶性循环,即所谓的“纳克斯陷阱”。
为打破这一困境,必须同时对国民经济各个部门进行大规模投资,均衡发展,使经济增长率迅速达到一定的高度,人均收入增长突破一定的限度,从而才能彻底冲破低收入造成的贫困恶性循环。
著名经济学家钱纳利、廷伯根以及后期的罗森斯坦罗丹都同意这一观点。
二、国外基础设施建设实践二、国外基础设施建设实践
(一)超前型
(一)超前型英国:
交通运输网的形成要比工业英国:
交通运输网的形成要比工业化高潮早化高潮早20-3020-30年年英国1840-1850年铁路里程由0.0165万公里延伸到0.135万公里,增加6.89倍;铁路密度增加6.6倍;而煤炭产量由3600万吨上升为5000万吨,仅增长0.38倍,生铁产量由14200万吨增加到22900万吨,增加0.61倍。
说明英国铁路的长度和密度的增长速度远远超过煤炭、生铁的生产。
英国1830年形成全国水陆运输网,1840年主要铁路干线大部分建成,而其工业高涨的时期是1850-1870年,前者比后者早20-30年。
英国铁路密度1850年与1978年相近。
(二)同步型
(二)同步型美国美国美国1850年铁路密度仅为英国的1/10左右,1850-1870年英国工业高涨,美、德奋起直追,在50年代美国铁路建设发展迅速,运输网络和资本主义的发展同时形成。
美国工业化从一个地区到另一个地区,基础设施和工业部门是平行发展的。
19世纪后30年,美国经济水平超过英国,此时,虽然其基础设施的发展水平尚未超过英国,但基础设施总体和技术完善程度已经大大超过英国。
(三)滞后型(三)滞后型前苏联前苏联1950年1978年,钢产量由2733万吨增加到15100万吨,煤炭由26109万吨上升为72400万吨,原油由378万吨增长到57132万吨,分别增加4.53倍,1.77倍和14倍;而铁路营业里程由11.69万公里上升为14.04万公里,仅增长0.2倍,远远落后于工业产量的增长,铁路密度也几乎没有增长,邮电等设施比欧美日等国差距甚远。
中国是什么类型的?
应加以时间段的划分。
特征对经济发展的影响部门投资效果国民经济情况综合分析超前型基础设施发展在一个时期内超过生产的需求促进经济发展较差较好一般同步型基础设施与生产部门平行发展与经济协调发展较好较好较好滞后型基础设施的发展在一个时期内落后于生产的需要求阻碍经济发展较好较差较差表表81三种基础设施发展模式比较分析三种基础设施发展模式比较分析一、城市公共财政的职能一、城市公共财政的职能
(一)概念
(一)概念城市公共财政是与私人财务(财政)对应的概念,是国家财政的一个组成部分,也是城市经济活动的一个组成部分,它既涉及到与中央财政的垂直关系,因此要研究如何使中央财政与地方财政在财力上得到合理的分配,又涉及到与城市所具有的各种职能之间的关系,即要研究城市社会经济发展、市政建设、行政管理等方面的资金活动。
城市公共财政代表社会公共利益,为满足社会公共需要而进行的收支活动。
这里的公共利益和公共需要是指广大民众的利益和需要。
公共财政行为目的社会公共性,是公共财政与私人财务的区别所在。
(二)市场经济下的公共财政的三大职能
(二)市场经济下的公共财政的三大职能资源配置资源配置,当出现市场配置资源低效或失败时,公共财政的职能之一就是通过预算、税收、财政投资等政策手段进行调节,以优化资源配置,如提供公共产品、基础设施、公益性服务,引导产业发展方向等。
收入分配职能收入分配职能。
市场经济按照效率优先的原则组织产品分配,微观上是合理和必要的,但在宏观上不一定公平,公共财政的职能就是运用所掌握的政策手段,通过“转移支付”等手段,“校正”原有的分配格局,促进公平分配目标的实现。
经济稳定与增长的职能经济稳定与增长的职能。
保持社会总供求的大体均衡,是国家财政宏观调控的重要任务。
当出现宏观经济波动时,财政的经济稳定与增长职能表现在一方面可以借助于税收的自动稳定器功能消除或减轻经济波动;另一方面,通过有意识地运用财政手段进行调节。
(三)城市公共财政的首要任务是进行城市的建设(三)城市公共财政的首要任务是进行城市的建设和维护和维护城市规划的实施也是城市公共财政的职能所在。
促进城市经济建设、推动城市各项社会事业发展、保障城市居民生活的基本需求和生活质量稳定提高,也是城市财政的重要作用。
二、中国的城市财政体制二、中国的城市财政体制1950-1976年毛泽东时代的财政制度。
其间虽有波动,但整体上是权限集中于中央,地方没有真正的财政权力。
1979年“收支挂钩、超收分成”,调动城市增产增收的积极性1980年,“划分收支、分级包干”,在划分中央和地方财政收入和支出比例和范围的基础上,各级实行财政包干。
(一)中国城市财政体制的演变和发展
(一)中国城市财政体制的演变和发展1994年1月起,正式实行中央地方分税制,这是建国以来最具力度、影响范围最广的一次财政体制改革。
分税制,是一国的中央和地方各级政府按照税种划分财政收入的一种预算管理体制。
其最大的特点就是中央和地方各级的财政关系比较明确,这与我国以往各级财政按照企业隶属关系划分收入来源和地方负责组织收入,并按比例分别上解中央和留成的旧体制有本质的不同。
分税制是世界上市场经济体制国家普遍采用的方式。
实行分税制以后,中央财政收入占全国财政收入的比重有了较大的上升,提高了各地区对中央财政的依赖度,中央财政通过转移支付返回地方政府。
可以缩小各地区人均财政收入相对差距。
但新的税制仍然存在若干问题,如省与市、市与区的财政关系还有待规范化。
(二)城市财政收入来源
(二)城市财政收入来源税收收入税收收入:
实行利改税以前,城市财政的主要收入是城市地方工商企业上交的利润;利改税以后,税收收入是城市财政的最主要的形式,1991年工商税收占全国城市财政预算内收入的89.0%;1994年实行的分税制将税种分为流转税类、所得税类、财产和行为税类等18个税种,其中部分属于中央税收,部分属于地方税收,还有部分属于中央和地方分享税收。
利润收入利润收入:
国营企业的利润在规定留成后的剩余。
对城市来说,只有市属企业的利润才部分收归市里。
规费收入规费收入:
城市各项公用设施使用费、土地使用费、管理费、事业费、资金占用费、租赁费以及罚没收入的总和。
占城市财政收入的比重不大,但体现了发生在城市中的各种权利和利益关系,对促进城市各项社会经济事业的发展,具有重要意义。
债务收入债务收入:
城市政府根据经济建设和城市建设的需要,经过批准可发行债券以弥补地方财力的不足或财政赤字。
此外,国际金融机构、国外政府通过我国中央政府对地方的贷款,以及民间融资等,也是城市政府债务收入的重要来源。
(如美国城市市政债券的发行)(三)城市财政支出(三)城市财政支出市政建设支出:
城市公用设施、市政基础设施等的维护与建设费用科教文卫事业的支出:
除基本建设支出、技术改造资金、流动资金和科技三项费用以外的各项文教卫生事业费,以及科学事业费,包括文化、出版、体育、教育、卫生、计划生育等共计15项事业费。
生产支出:
城市政府对市属工商企业的建设与生产投资。
生活支出:
用于城市居民生活的资金,包括住宅建设与维护费用、医疗保健卫生费用、生活补贴费用等。
管理支出:
城市各行政部门的管理费用,包括市政府、人大、政协、公检法、人民团体、直属机关、事业单位的办公费、设备费、业务费、工资、基建开支等。
三、拓展城市建设融资渠道,加大城市基础设施建设三、拓展城市建设融资渠道,加大城市基础设施建设
(一)增强城市建设财力的几个问题
(一)增强城市建设财力的几个问题城市建设维护资金主要来源于城市财政,也有部分来源于其他渠道。
进入90年代以来,城市建设和发展迅速,城市建设、改造资金短缺是全国城市普遍存在的现象。
拓宽城市建设资金来源渠道、增强城市建设财力成为目前城市政府最为关注的问题之一。
现有的城市建设资金来源:
城市维护建设税、公用事业附加费、财政拨款、配套建设费、贷款、集资等,其中前两项是城市建设资金的固定来源。
此外,一些新型的投资建设方式也开始尝试。
要扩大城市建设资金来源,主要从扩大除政府拨款、银行贷款和建设税费以外的投资渠道。
传统观念认为,政府应该包揽城市建设与维护的所有投资,然而,由于现代经济的迅速发展,城市规模的扩大和需求标准的提高,城市建设投资的需求会大幅度增长,政府财政支付能力往往跟不上投资需求的增长,因此,投资体制的多元化,成为城市建设维护融资的必然发展方向。
(二)拓宽城市建设资金渠道的措施
(二)拓宽城市建设资金渠道的措施进一步理顺城市建设和管理体制,调动基层政府的积极性。
进一步调整各级地方政府之间的财政安排(财权和事权的匹配)。
“盘活”存量资产,筹集扩大再生产的资金。
如有偿有权限出让城市若干基础设施的经营权和收益权,迅速筹集用于新建重大基础设施的巨额资金。
引进外资和民营资金建设城市基础设施:
如通过出让某些城市基础设施项目的经营权,让外商或民营公司建设、经营基础设施,并在规定的期限后向城市政府转交所经营的项目(BOT)。
随着BOT的发展,又出现了BOO(Build-Own-Operate),即建造一确权一运营;TOT(TransferOperateTransfer),即转让一经营一转让(移交)等项目管理融资方式。
改革城市公用事业的经营方式,增强公用事业企业的活力。
从国际比较的角度来考察政府在城市基础设施建设中的地位,可以得到两个具有规律性的结论:
一是在城市基础设施建设中,政府起着主导作用;二是政府在城市基础设施建设中尽可能地利用市场竞争和私人力量。
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