9吉安市农村劳动力转移培训的调研报告.docx
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9吉安市农村劳动力转移培训的调研报告
吉安市农村劳动力转移培训与还乡农民工转移就业政策的执行效能分析
魏美华李厚生周春华许冬华
张今斌涂北根黄文红罗晓慧
摘要:
本文首先运用马克思主义哲学对国际金融危机和农民工还乡这两个现象作了运动论的辩证分析;其次运用公共政策分析理论,对农村劳动力转移培训政策作了理论分解;接下来对吉安市农村劳动力转移培训的执行效能做了分析研究;最后运用公共效能理论,根据还乡农民工的实际需要+既有政策的调整+相关政策项目的出台等三个方面,对如何创新农民工培训内容,提出了9个方面的设想(即9大目标定位);以此作为新环境下提高农村劳动力转移培训政策执行效能的新途径。
关键词:
农村劳动力转移培训政策执行效能政策目标定位政策项目整合
一、绪论
(一)研究背景
受国际金融危机的影响,沿海一些外向型企业和一些技术含量低的劳动密集型企业纷纷停产、关门甚至倒闭,大量没有技术专长的农民工陆续还乡,给家乡的社会经济形势带来压力。
根据吉安市劳动和社会保障局的统计,全市跨省劳务输出82.4万人。
受金融危机影响,截止2008年12月中旬,全市在外省务工人员还乡11.5万人,其中城镇劳动力还乡3.6万人,农村劳动力还乡7.9万人。
上述还乡人员中,属于企业倒闭、裁员还乡的6万人,占还乡人数的53%;属于正常还乡的2.6万人,占还乡人数22%;属于政策吸引还乡创业就业的2.9万人。
占还乡人数25%。
近两个月来,本地工业园区企业裁员4326人,企业倒闭减员3882人;计划投产而延期生产安置6409人;其他原因减员2853人。
另一方面,新招录用还乡人员7687人,企业目前还缺工9343人。
主要是缺少技术工人。
据新华网北京2009年4月16日电国务院研究室最新发布的《中国农民工调研报告》显示,目前,我国农村劳动力中接受过短期职业培训的占20%,接受过初级职业技术培训或教育的占3.4%,接受过中等职业技术教育的占0.13%,而没有接受过技术培训的高达76.4%。
报告指出,我国农村劳动力整体技能水平不高,就业竞争力不强。
据建设部统计,建筑行业的农民工已达3200万人,参加过培训的仅占10%。
而美国、加拿大、荷兰、德国、日本农村劳动力中受过职业培训的比例都在70%以上。
(二)问题的提出
金融危机后,一些企业升级换代,需要技术工人;一些农民工准备回乡创业,需要创业指导;还有些农民工准备回归农村发展产业化、现代化、规模化的农业生产,急需农业实用技术培训和农产品营销知识,如此等等。
因此以往以劳务输出为主、在职业培训中泛泛而教、走走过场就发证书的农村劳动力转移培训模式,效能低下,已经不能适应形势,无法从根本上解决还乡农民工再就业问题。
金融危机对农村劳动力转移培训政策执行效能和还乡农民工转移就业绩效的关系问题带来挑战;金融危机环境下,对农村劳动力转移培训的政策目标必须进行新的定位。
(三)研究的理论基础
1、马克思辩证唯物主义哲学
马克思辩证唯物主义哲学认为,世界是物质的,物质是运动的,运动是有规律的。
运动是绝对的,静止是相对的。
静止是运动的相对平缓期,并不是不动。
运动的根本原因在于事物内部的矛盾性。
根据马克思主义哲学的上述原理,国际金融危机既是一场经济运动,又是一场社会运动,是生产力与生产关系这一矛盾不可调和的产物。
国际金融危机的爆发,说明国际金融系统内部的矛盾目前处于比较激烈的运动期。
激烈期过后,必然走向缓和期。
这是辩证的观点。
农民工下岗还乡,其实也是个社会运动,是金融危机导致的必然结果,充分说明相当一部分没有技能、没有专长的农民工不能适应经济的深度发展和社会的变革运动,必须接受训练,提高素质,才能适应社会、经济发展的客观需要。
所以,政府要抓紧这一时期给下岗还乡的农民工“充电”,履行政府应有的职责。
农村劳动力转移培训是一项实施多年的老政策,是用来解决农村富余劳动力的转移就业问题的。
农村劳动力转移培训政策,可以用来理顺、协调农村社会这一载体内部的生产力与生产关系的矛盾,解决农村富余劳动力的前途与出路问题。
2、公共管理效能理论
效能主要指办事的效率和工作的能力。
效能是衡量工作结果的尺度,效率、效果、效益是衡量效能的依据。
效能可以用公式表达:
效能=效率X目标,是说一个人或组织不能片面的追求效率,效率高不代表目的就可以实现,有了目标再乘以效率才是达到目的的方法。
金融危机影响下,农村劳动力转移培训政策的执行环境变了,政策执行的对象也发生了变化(过去可能是一张白纸式的农民,现在是有一定工作经验和技能、见过一定世面的农民工,如果培训质量低下,培训内容与就业市场脱节,他们可能冷漠视之,甚至拒绝参加),所以在新环境下执行农村劳动力转移培训政策,首先应当确立新的目标定位(9个,见目录),吸引农民工的注意力;考虑到培训要定新目标,上新项目,时间上、资金上有所困难,负责执行该政策的地方政府及职能部门,应当运用马克思主义具体问题具体分析的原理和科学的发展观,把中央和地方各级政府针对农村劳动力转移培训的各项相关政策项目和配套资金进行整合使用;把本地公办与民办的教学资源,按照择优组合的原则,也进行整合使用。
以江西吉安市为例,如在农业部门,目前国家级的项目工程有2个:
即阳光工程培训项目和新型农民科技培训项目,省市级的有:
千名农村致富能人培训工程、农民实用技术培训项目:
包括超级稻示范推广、农村沼气、无公害蔬菜、草食畜禽等。
上述政策项目资源及其配套资金都可整合,统一使用。
如此目标明确,项目整合,配套资金统一使用,农村劳动力转移培训政策的执行效能一定会得到提高。
3、公共政策分析理论
农村劳动力转移培训政策是一项典型的公共政策。
按美国行政学家洛伊的政策功能标准来分类,这是一项分配性政策,这种政策制定的目的是确保政府给予特定被保护者(农民)以一定的优惠。
以回应农村富余劳动力如何转移就业的诉求。
从政策价值看:
美国学者戴维.伊斯顿在他的《政治系统》如此界定:
公共政策是对全社会的价值所作的权威性分配。
所以公共政策的核心内容就是价值配置。
那么公共政策价值一般有哪些内涵呢?
地位、尊重、安全、秩序、利益、效率、公平、正义、民主、自由、发展都可以看作公共政策的价值。
如果按照其基本属性来分类,基本可以划分为三类:
一类是精神价值:
如地位、尊重;一类是物质性价值(也可称为科学价值):
即可以用科学手段测量的价值:
如安全、秩序、利益、效率、发展;还有一类属于伦理价值:
公平、正义、民主、自由。
如人大代表的公开民主选举制度、公务员逢进必考制度、行政特区和民族自治地方可以根据区情制定变通的法律法规,都体现了地位、尊重、民主、利益的价值内涵;
公共安全政策、疾病防治、国防政策、对外宣战、警察制度、社会保障、社会救济等政策制定,充分体现了安全与秩序价值内涵;
宪法规定公民的基本权利,有民主、自由、公平、发展的规定,体现了公共政策的伦理价值内涵。
那么,农村劳动力转移培训政策蕴含哪些价值呢?
培训的对象是农村富余劳动力,接受国家免费培训,提高本身素质和职业技能,这体现了公平、正义、尊重、利益、发展的价值。
当然,这些价值最后能否得到实现,关键看政策的执行效能了。
从目前农村劳动力转移培训政策的执行效能来看,政策的目标一般可以达到(如在数量上培训了多少人,转移了多少人),但是政策的价值实现得并不理想(如经过培训,农民的自身素质和职业技能并没有得到预期的提高)。
这样,政策目标成了政策价值的一层“外壳”。
而某些地方政府部门往往就是喜欢“钻研”或“追求”这样的“外壳效应”:
在计划经济向市场经济转型过程中,由于制度不完善,导致社会贫富两极分化严重,农民一时成了弱势群体。
对农民实施转移就业免费培训,非常必要。
实施农村劳动力转移培训政策的工具是政府财政补贴,政府无偿发给农民培训券,农民凭券免费接受培训。
根据公共政策成本—效益分析理论,追求公共利益最大化,是公共政策的重要特征。
政府应当以最少的投入获得最大的公共利益产出。
这里的产出,不仅指物质上的收益,而且只积极的社会效益。
包括农民素质的提高,社会风尚的改善,精神文明的形成与发展等等。
在实际运作中,政府主管部门每年都有一些培训指标,要完成一定的培训任务。
政府部门把指标分配给培训机构,培训机构按照接受培训的人数,到财政部门领取“劳务费”。
由于政府部门掌控培训机构资格认证权和培训指标分配权,具有很大的自由裁量权;而培训机构又是“按劳取酬”,政府部门与培训机构无形间形成一个利益集团,因此这里面往往产生许多“猫腻”,严重影响这一公共政策的执行效能和产出效益,往往达不到产出大于投入的规则。
政策执行中的自由裁量权的存在,一方面可以调动执行者的积极性,另一方面又会给执行者以权“寻租”的机会,自由裁量权悖论反映了农村劳动力转移培训政策执行中的矛盾和缺陷。
由于金融危机前劳务市场是供不应求,农民参与培训是否能学到真才实学并不重要,只要政府部门组织好劳务输出,农民或好或歹都能找到一份事做;所以有的地方的培训工作弄弄形式、走走过场、发发证书就能糊弄过去(外壳效应);而目前金融危机“在线”,沿海一些外向型企业和大量劳动密集型企业纷纷停产倒闭,大量没有劳动技能或专长的农民工纷纷下岗失业,被迫还乡待业。
为应对金融危机,一些企业进行升级换代或技术革新,需要有技术的工人;一些有资金积累的还乡农民工准备回乡自主创业,急需创业指导;还有一些农民工准备回归农村进行现代化、规模化、产业化农业生产,急需农业实用技术培训和农产品营销培训;如此等等。
在这样的形势下,象以往有的地方在执行农村劳动力转移培训政策时搞形式、走过场的做法肯定不行了。
面对还乡农民工转移就业与自主创业的压力,对农村劳动力转移培训政策的执行效能、绩效评估客观上提出了更高更严的要求;这一政策执行的效能如何、绩效评估好坏,可能会导致这项政策的延续或修改,甚至会导致这一政策的终结。
2009年元月开始至10月初,国家暂停了农业部门的阳光工程项目,就是一个实例。
二、吉安市农村劳动力转移培训与还乡农民工转移就业的调查报告
(一)吉安市农民工情况
据吉安市劳动和社会保障局2008年9月份关于《吉安市农村富余劳动力转移就业工作情况汇报》称,据统计,截止2008年8月底,全市共转移农村富余劳动力778743人,其中向市内工业园区转移93977人。
为全面完成江西省政府下达给吉安市的10.1万农村劳动力转移培训目标任务,各地、各部门通力合作,按照各自项目的要求,分类组织实施,提高了培训实效。
其中劳动部门完成“金蓝领工程”培训还乡农民工63794人,占目标任务的102.89%;农业业部门完成“阳光工程”培训农民工13573人,,占目标任务的79.84%;扶贫部门完成“雨露计划”培训农民工9646人,占目标任务的81.4%.
另据吉安市劳动和社会保障局2008年12月23日关于《吉安市应对国内外经济形势变化做好外出务工还乡人员就业的情况汇报》称,全市跨省劳务输出82.4万人,截止12月中旬,全市在省外务工的劳动力11.5万人,其中省外务工城镇劳动力还乡3.6万人,农村劳动力还乡7.9万人。
上述还乡人员中,属于企业倒闭、裁员还乡的6万人,占还乡人数的53%;属于正常还乡的2.6万人,占还乡人数的22%;属于政策吸引还乡创业就业的2.9万人,占还乡人数的25%。
近两个月来,本地工业园区企业裁员4326人,企业倒闭减员3882人;计划投产而延期生产安置6409人;其他原因减员2853人。
另一方面,新招录用还乡人员7687人,企业目前还缺工9343人。
主要是缺少技术工人。
又据吉安市农业局法规科2009年4月9日关于《吉安市农民工返乡情况调查报告》称,据统计,2008年全市农村劳动力总量188.8万人,跨省输出农民工79万人,占劳动力总量的41.8%,全市各工业园区在职人数47万人,2008年全市农民人平工资性收入达1808元,占农民人平纯收入的39%,同比增加209元,增长13.1%。
春节前据统计,截止1月15日,全市返乡农民工总数21.1万人,占外出农民工的26.7%,其原因主要有:
一是受金融危机影响,金融危机导致外向型企业出口受阻,部分企业倒闭、停产、减产、降薪、减员,因这种情形返乡人数占12%。
二是工作性质因素的影响,如从事建筑业或其他季节性工种的农民工,完成了当年的工作任务,正常返乡,同时,有部分农民工为避开春运高峰期而提前返乡的,这种情形返乡的占29.9%。
三是我市经济发展吸引农民工返乡。
由于我市决战“两区”战略的大力实施和招商引资力度的加大,进驻工业园区的外资企业增多,同时,我市返乡人员到工业园区创办各类企业也增多,达9547家,由此大大的增加了就业岗位,工业园区新招录返乡人员达6.3万人,返乡就业、创业人员占返乡农民工的58.1%。
据吉安市政协2009年8月份的初步统计,截止到2009年7月31日,全市返乡农民工总数达到35.43万人,占外出农民工的45.19%。
全吉安市工业园区企业1301家,减少用工的企业176家,减少用工人数0.9万人;增加用工的企业227家,增加用工人数2.22万人。
受经济回暖、政策扶持、自主创业的拉动,返乡农民工目前已基本实现就业,其中跨省外出务工26.9万人,在市内务工6.3万人,在市内务农1.4万人,自主创业0.19万人,还有0.8万人处于生病、家事或徘徊观望期。
(二)培训内容与模式
2008年下半年以来,受国际金融危机的影响,我国沿海等发达地区部分企业经营困难,开工不足,相当数量的农民工失去就业岗位,陆续返乡。
吉安市各县市区按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、县级整合”的原则,整合“金蓝领工程”、“阳光工程”、“雨露计划”等资源,加大对返乡农民工的培训力度。
重点围绕企业需求和农民意愿开展订单培训、定向培训、创业培训、农村实用技术培训等活动,着力提高返乡农民工择业竞争能力、就业适应能力和自主创业能力。
分期分批动员、组织部分还乡农民工陆续参加培训。
在培训中,主要实施“两个对接”,让返乡农民工就业创业有技能。
培训一批,转移一批。
1、对接现代农业发展需要开展培训。
随着中央强农惠农力度的不断加大,相当部分返乡农民工希望在农村这片土地上创出一番事业。
各地顺应农民的愿望,及时将返乡农民工的创业需求与农业发展有机结合起来,组织返乡农民工培训。
结合各地特色产业,采取产业基地实践培训、能人大户带动培训、农技人员上门指导等灵活多样的方式,实现培训与农村产业发展需要的有效对接,有力推进了农业特色产业加速发展。
2、对接园区企业用工需求开展培训。
各地围绕返乡农民工与园区企业用工需求的有效对接,坚持“政府推动、部门主办、多方联合、返乡农民受益”的培训原则,整合“金蓝领工程”、“阳光工程”、“雨露计划”等培训资源,为返乡农民工提供免费培训、免费职介。
在培训模式上,按照“订单培训”需求,通过校企联合、校校联合、校乡联合等形式,不断提高培训的针对性和实效性。
全市通过培训,实现岗位对接8900人。
如安福县2008年9至11月份培训返乡农民工400余人,其中40%以上通过培训在本地工业园区重新就业。
培训内容主要分三块,一是引导性培训:
开设基本权益保护、法律法规、城市生活常识、寻找岗位等方面的培训课程,提高农民工的适应能力和法律意识;一般不低于8小时;二是时间断、见效快的岗前技能培训,主要由劳动和扶贫部门负责,农业部门参与:
根据国家职业标准,针对不同行业、工种及岗位的从业人员基本技能和技术操作规程要求,设置培训课程,进行电脑、电工、针织、缝纫、模具、烹调、美容美发、家政、市场营销、建筑、维修、制造等技能培训,包括各种特种岗位安全资格证(操作证)培训和职业技能等级鉴定,使农民工掌握基本的专业知识,增强了他们的市场竞争力和创业、就业能力;使他们掌握一技之长。
时间一般为15天——30天;三是农民实用技术培训和相关的农村创业培训。
一般为3天,主要由农业部门实施,包括农业、畜牧、蔬菜、果业、水产、粮油加工、超级水稻示范推广、沼气生产等等技术,以扩大农牧业生产和在农村创业为主。
采取产业基地实践培训、能人大户带动培训、农技人员上门指导等灵活多样的方式,实现培训与农村产业发展需要的有效对接,推进农业特色产业加速发展。
其他有关情况见附表:
表1:
各培训项目补贴标准及培训时间参考表
培训项目
补贴标准
(元)
培训时间
(天)
培训内容
备注
电车
350
30
电车操作技术
电脑
300
30
计算机文字录入
电工、电焊
380
30
电工技术
针织
350
30
针织技术
美容美发
500
30
美容美发技术
电子
150
15
电子技术
家政服务
150
15
家政服务知识
餐饮
150
15
餐饮、酒店服务知识
市场营销
150
15
营销知识
(三)吉安市还乡农民工转移培训与就业效能的专题调查
1、调查主体
2009年3月,吉安市委宣传部为响应胡锦涛总书记在新春期间访问井冈山时所作的关于“保增长、保民生、保稳定”和大力“弘扬井冈山精神”的讲话精神,向全市发布了围绕“三保一弘扬”、促进吉安经济社会发展的重大招标课题。
为此,井冈山应用科技学校组成了以魏美华同志为负责人的5人课题小组,申报了《吉安市农村劳动力转移培训与还乡农民工转移就业政策的执行效能分析》课题,2009年5月,课题获准立项,并获得一定的财政支持。
于是课题组暂停了学校的业务工作,并充分利用暑假期间,于2009年5——7月,专门开展了为期3个月的专题调查。
重点调查吉安市对还乡农民工开展再就业培训和创业培训的效果、效率问题,研究农民工培训与转移就业创业之间的关系问题。
3个月后,本课题组写出了专题调查报告。
调查围绕那些经过培训的农民工,重新就业或自主创业或回归农村创业的状况而进行,对比分析参加过相关培训的农民工与那些未参加培训的农民工具有哪些方面的优势。
为进一步掌握农村劳动力在转移培训中的动态情况,把握农民的就业创业心理状况,跟踪转移培训就业创业的长期效果,课题组一行5人,在各县市区相关部门与领导的支持下,采取问卷调查和个别采访的方式,在吉安市高新区和6个县区内开展了对农村劳动力转移培训效能的专项调研。
2、对还乡农民和负责培训部门的调查反映
本次调研选取参加过培训的还乡农民工和负责阳光工程、金蓝领工程、雨露计划三大培训部门(负责人)二个层面进行调查,调查以县域(含吉安市高新区)为基本范围,每县市区视情况发出试卷200——300份,下到村里或工厂、社区当场发,做完后马上收回。
共发出测试卷2000余份,收回农民有效问卷1446份,同时向吉安市和部分县区负责培训工作的某些部门进行了个别采访。
(1)对还乡农民工问卷调查
为全面了解还乡农民的就业情况,真实反映农民工的培训效果,本次调查尽可能选择参加过培训、并在本地工业园区就近打工为主要调查对象;同时包括目前在城市社区务工和部分进入家庭服务的农民工;还有回归农村、在乡务农的农户和在家乡经商\自主创业的工商户。
(参加过培训后又去省市外打工的农民工不好调查)。
在调查的1446个农民中,涉及吉安市高新区和吉安县、泰和县、吉水县、峡江县、青原区和吉州区等6个县市区(包括外地到吉安市来打工的农民工195名,来吉安前他们参加过自己家乡政府部门组织的各类培训)。
男性占61.2%,女性占38.8%;其中打工者占72.1%,平均年龄为35.1岁,文化程度为中学水平居多(初中文化占56.6%,高中文化占31.0%),平均个人月收入为1108.8元,其中已经参加过企业岗前技能培训的农民占60.8%,农民实用技术培训的农民占20.7%;城市生活常识、法律法规引导性培训的农民占18.5%。
(详见表2)
表2被调查农民工基本情况统计表
项目
类别和人数
性别
男
女
885(61.2)
561(38.8)
年龄
16~30岁
31~40岁
41~50岁
51~60岁
60岁以上
563(38.9)
484(33.4)
308(21.4)
75(5.2)
16(1.1)
文化程度
不识字
小学
初中
高中
大中专
及以上
14(1.0)
145(9.9)
819(56.6)
448(31.0)
20(1.4)
婚姻状况
未婚
已婚
离婚
丧偶
410(28.3)
1009(69.8)
21(1.5)
6(0.4)
个人月收入
0~500元
500~1000元
1000~
1500元
1500~
2000元
2000元以上
89(6.2)
744(51.4)
477(33.1)
101(7.0)
35(2.3)
来源地
吉安市内
吉安市外
目前居住地:
农村
城镇
1251(86.5)
195(13.5)
1079(74.6)
367(25.4)
就业类型
务农
打工
经商\创业
其它(伤病、家事、观望)
261(18.1)
1043(72.1)
39(2.7)
103(7.1)
培训种类
农民实用技术培训(3天)
城市生活、法律法规引导性培训(不少于8小时)
企业岗前技能培训(15-30天)
(农技培训由农业局负责,其他培训主要由劳动、扶贫部门负责,农业局也搞)
299(20.7)
268(18.5)
879(60.8)
对口就业与培训种类的比率
务农:
农技培训35.3
打工:
岗前培训89.6
务工:
引导性培训:
45.8
注:
本表括号中的数值是有效百分比,单位是%。
a.几点说明:
1、根据农村劳动力转移培训政策的规定:
培训的对象是16——45岁的农民,但由于有数字考核的压力,培训机构往往把50岁——60岁的农民也招来了,60岁以上的老人都有。
大多55——65岁的农民文化低,甚至不识字。
他们主要是接受城市生活基本知识、法律维权知识的引导性培训,时间一般不少于8小时;然后被推介到城市去做保姆、看门、守工地、到社区做清洁工或到单位食堂、街边排档、酒家洗碗、帮厨、打杂等工作,月收入基本上500元左右,大部分包吃住。
稳定在城镇就业6个月以上的约为45.8%,其他30%以上有的做了一两月或三四个月的工,20%左右的受训农民工甚至一下子工都没做,就回乡务农或回家休息或休闲去了。
这种情况说明,短期(8小时)的引导性培训,不可能使农民(尤其是老年农民)改变观念,一下子与城市生活、工作接上轨,合上拍。
上述工作技术含量低,酬薪低,从业者一般为50岁以上或18岁以下的农民。
(在老区部分人的观念里,这类工作下等低贱,做这类工作是出于无奈,并不乐意从事)
2、高中以上的农民工有文化基础,但是没有职业技术,参训热情较高,比例较大,占此次被调查农民工的31%;受过中职甚至大专以上教育的农民工也有人参训,占1.5%左右。
他们主要是想多学一门技术或想转岗。
就吉安市的就业情况看,高中生的岗位和待遇没有中职生好。
尽管两者文化基础相当,但中职生有职业技术优势;
3、年纪轻、文化高、技术好的农民工月收入都在1000——1500元之间,占33.1%;有的从事管理岗位的人员甚至在2000元以上,但只占2.3%。
4、此次被调查的对象,86.5%属于吉安本地人,参加过本地的培训;也有外地来吉安打工的,约占13.5%,他们曾在家乡先后参加过培训。
5、参加过企业岗前培训的农民工近90%选择到企业打工,企业岗前培训的对口就业率最高,为89.6%;因为这种培训本来就是“订单培训”或“定向培训”;参加农民实用技术培训只有35.3%选择回归农村务农或创业,其他60%也来企业打工了,由于各种原因,他们并不愿回归农村务农\创业,只好继续打工谋生。
6、被调查的1446名受训农民工中,有261人在乡务农;其中参加过农民实用技术培训和创业培训的农民工人数118人,另外143
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