论我国存款保险制度的研究.docx
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论我国存款保险制度的研究
摘要
银行业作为一个高风险的行业,极易受到挤兑传染和流动性危机的冲击。
在过去二十年中,金融危机不断显现,特别是此次美国金融危机的影响之大和范围之广都是鲜见的。
伴随着我国金融业的发展和日趋加深的金融全球化浪潮,我国银行业在机构数量、资产和存款规模等方面都有了很大的发展,银行业金融机构之间竞争加剧,市场化风险不断加大,据此,无论是出于对存款人的保护还是从维护金融体系的安全稳定出发,我国都应该尽快建立存款保险制度。
本文在对我国隐性存款保险制度的弊端和我国金融体系脆弱性进行分析的基础上,对存款保险制度在我国的构建模式进行了探讨,从建立“政府银行混合型”存款保险机构、实施强制性投保方式以及统一费率制度等方面提出了建立我国存款保险制度的构思。
关键词:
显性存款保险制度;隐性存款保险制度;道德风险;制度环境
Abstract
Asahighlyriskybusiness,bankingbusinessiseasilyinfectedbythebankrunsandstruckbytheliquiditycrisis.Inthepast20years,thefinancialcrisiscontinuouslyoccurred.Specifically,thescopeandrangeoftheUnitedStatesfinancialcrisisinfluenceisrare.Withthedevelopmentoffinancialindustryinourcountryandtherisingwaveoffinancialglobalization,ourbankingindustryhasdevelopedimmenselyinthenumberofbankingorganizations,assetsandthedepositscale.Thecompetitionamongthefinancialorganizationsaggravatesandthemarketizationriskincreases.Correspondingly,whetheritisfortheprotectionforthedepositorsorthepreservationforthesafetyandstabilityofthefinancialsystem,ourcountryshouldestablishthedepositinsurancesystemassoonaspossible.Basedontheanalysisofthedisadvantageofthehiddendepositinsurancesystemandfrangibilityinthefinancialsystemofourcountry,thepaperdiscussestheconstructingmoduleofthedepositinsurancesysteminourcountry.Itraisestheconceptionastohowtobuildourcountry’sdepositinsurancesystemfromtheaspectsoftheestablishmentofthegovernment-bankingmixedtype,theenforcementofinsurancetypeandflat-ratesystem,andsoon.
Keywords:
ExplicitDepositInsuranceSystem;ImplicitDepositInsuranceSystem;MoralHazard;SystemEnvironment
目录
引言1
1我国建立存款保险制度的必要性分析2
1.1我国隐性存款保险制度的弊端2
1.2我国建立显性存款保险制度的必要性分析3
2我国建立存款保险制度的可行性分析7
2.1投保主体的不断增加7
2.2存款保险市场资源的不断丰富7
2.3金融监管法律制度的不断完善8
3我国建立存款保险制度的构思10
3.1建立“政府—银行混合型”的存款保险机构10
3.2投保主体应为境内存款性金融机构10
3.3保险标的应定为居民储蓄存款11
3.4采用“限额赔偿”的理赔方式11
3.5实行统一费率制度12
3.6实行强制性投保方式13
4我国建立存款保险制度中应注意的问题及解决的方法14
4.1存款保险制度的立法14
4.2完善我国实施存款保险的制度环境15
4.3建立我国存款保险制度的解决方法16
结语18
主要参考文献19
致谢21
引言
银行业作为一个与资金有密切关系的高风险行业,极易受到银行挤兑等系统性风险,由于“多米诺骨牌效应”的存在,单个银行的危机很可能会迅速蔓延到其他金融机构,对一国金融市场的稳定和发展造成巨大的影响。
近年来,我国金融市场发展迅速,金融自由化和产品多元化给银行业金融机构带来机遇的同时也扩大了它们的风险。
2008年的始于美国次贷危机的金融危机席卷全球,这对我国金融市场的正常运行是一个巨大的挑战,如何在危机中能够独善其身成为我国目前应该考虑的首要问题。
世界公认的金融安全网包括三大基本要素:
金融监管当局的审慎监管、中央银行的最后贷款人职能以及存款保险制度。
随着金融体制改革的不断深化,我国在对金融机构的监管及中央银行的最后贷款人职能方面已经建立起比较成熟的机制,但是由于我国现行的隐性存款保险制度的种种缺陷并不利于我国金融体系快速稳定地向前发展,因此在我国建立显性的存款保险制度,对于保护存款人的利益和维护金融体系的稳定至关重要。
本文在对图表和统计数据进行分析的基础上,运用定性分析、规范分析和实证分析等方法将全文分为四部分内容。
第一部分在对我国存款保险制度的现状和金融体系的脆弱性进行分析的基础上,讨论了我国建立显性存款保险制度的必要性;第二部分运用相关图表对我国存款保险制度建立的可行性进行了分析;第三部分从建立政府银行混合型存款保险机构、实行强制性投保方式以及统一费率制度等方面论述了我国建立存款保险制度的构思;第四部分结合前面的分析,从立法和制度环境等方面提出了建立我国存款保险制度时应该注意的一些问题。
1我国建立存款保险制度的必要性分析
按照金融稳定论坛组织(FSF)的界定,存款保险制度存在两种制度形式:
隐性存款保险制度和显性存款保险制度。
其中,隐性存款保险制度是指法律没有说明或正式成立存款保险机构,但在银行等金融机构出现危机时,由政府或者中央银行采取有关政策及措施,提供存款保护。
显性存款保险制度指法律已经明确确立的存款保险制度,并在法律上规定了银行出现危机时存款保险机构提供保护的具体程序以及对存款人的赔付额度等。
目前,发达国家主要采用的是显性存款保险制度,而隐性存款保险制度则在发展中国家比较常见。
1.1我国隐性存款保险制度的弊端
我国没有建立公开的、有法律保障的存款保险基金或机构,也没有法律明确规定存款保险的范围和赔付方式,但是,从实际情况来看,我国长期以来存在着隐性存款保险制度,政府以信用担保银行的稳健经营及个人存款的安全,也就是将银行经营风险和存款偿付风险转化为政府承担的国家风险。
一旦银行出现了问题,政府往往会对它们进行救助,并向存款人提供全额的存款保护。
但是,这种隐性的存款保险制度存在着诸多的缺陷,主要表现在:
(1)政府的经济负担加重
我国隐性存款保险制度的资金来源主要为中央政府的财政资金、外汇储备以及人民银行提供的再贷款,近年来,我国金融机构发生危机需要国家资金援助的案例频频发生,给国家带来了巨大的经济负担。
随着外资金融机构的大量涌入,金融竞争日趋激烈和广泛,这种带有行政色彩的非市场性的隐形存款保险制度无疑使存款保险的范围更加模糊,有可能会造成外资金融机构的“搭便车”行为,增加未来财政成本的不确定性和中外资金融机构的不公平竞争。
(2)易引发道德风险
由于隐性存款保险制度的存在,金融机构无需为其经营不善、管理不力的行为承担任何成本,强有力的“国家后盾”使得它们可以肆无忌惮,与此同时,存款人也由于政府的信用保障缺乏对银行进行有力监管的积极性,从而导致道德风险的逐渐累积,不利于整个金融体系的稳定运行。
(3)造成银行间的不公平竞争
我国现行的存款保险制度对国有大型金融机构和地方性金融机构实行不同的保障机制,国有大型金融机构是由中央政府直接实施保障,而地方性的金融机构则主要由地方政府实施保障,这就明显造成了银行间的不公平竞争。
出于对政府的信任,储户一般会选择将钱存入大型金融机构以求得到更安全的保障。
这样,一方面,地方性金融机构难以得到快速的发展,另一方面,在国家这把“遮阳伞”下,大型国有银行可能会放弃稳定经营的原则,从事风险过高的业务,从而引发道德风险。
1.2我国建立显性存款保险制度的必要性分析
我国金融市场的不发达导致我国金融工具严重缺乏,居民缺少投资理财的工具,所以长期以来储蓄存款一直是我国居民首选的金融资产形式。
另外,我国非金融机构的资金融通有80%是通过银行中介进行的,尽管改革开放以来,我国的资本市场有了较快的发展,企业的融资渠道也开始多样化,但是银行的间接融资依然是企业外部融资最主要的渠道。
可以看到,银行的稳定对于整个金融体系的稳定和发展起着至关重要的作用,可以说,银行的稳定就意味着金融的稳定。
但是,目前我国银行体系的脆弱性也是显而易见的,主要表现在:
(1)银行体制改革放大了银行的自担风险
随着2009年1月16日中国农业银行股份有限公司的挂牌成立,我国原有的四大国有独资商业银行全部股改成功,其中,中国银行、中国工商银行、中国建设银行已经成功上市。
国有独资商业银行以国家信誉作为其正常运转的保证,而股份制改革将改变这种状况。
首先,股改上市将改变其“国有独资”的身份,也就意味着失去了国家信誉提供的信用担保,这有可能在非常时期导致存款人信心丧失而造成支付危机,从而影响整个金融体系的稳定;其次,上市后的商业银行将面临股价波动带来的影响;再次,国有商业银行股份制改造上市意味着经营货币的商业银行与资本市场密切融合,银行业与证券业的连动风险不可避免,一旦出现汇率和利率大幅度波动,极有可能形成相互影响。
这些风险将会影响上市银行的品牌名声、股东收益和自身“身价”,从而加大上市银行的经营风险。
(2)经营管理不足增加了银行风险
首先,我国银行的资产结构和负债结构比较单一。
从我国金融机构负债结构看,金融机构负债中,存款占比重越来越高。
截至2008年12月,我国金融机构各项存款高达466203.32亿元,占全部资金来源的86.59%,其中居民储蓄存款占各项存款的比重为47.62%。
从资产结构来看,我国银行资产结构也较单一,主要用以信用放款和抵押放款,截至2008年12月,我国银行贷款占总资产的比重为56.35%,非金融性公司贷款高达246336.73亿元,占全部贷款的81.2%,风险高度集中。
一旦企业由于经营不善,业绩不好,银行将面临无法收回贷款本金和利息的风险。
银行在盈利性和流动性之间出现断层,极易导致严重的支付危机。
我国银行资产负债结构较单一,一旦发生银行挤兑等事件,必定无法应对,有可能导致整个金融体系的崩溃。
近年来,我国金融衍生品的创新速度加快,由过去的存、贷、汇等传统业务为主的产品体系发展到现在的个人理财、资产证券化、衍生产品、电子银行、银行卡等多样化的产品。
但是,金融衍生品的发展一方面分散了银行风险,另一方面给投资者和银行的风险管理带来了很大的挑战。
其次,我国商业银行的信贷风险较大。
我国金融机构的专业管理水平低下,不良资产居高不下,亏损严重。
截止到2008年第四季度,我国商业银行的不良贷款仍然高达5681.8亿,占全部贷款的2.45%。
不良贷款比率的居高不下在严重影响商业银行盈利水平的同时也大大减弱了商业银行应对突发支付危机的能力。
(见表1-1)
表1-12008年商业银行不良贷款情况表
单位:
亿元
不良贷款
第一季度
第二季度
第三季度
第四季度
不良贷款(总)
12456.5
12425.1
12654.3
5681.8
次级类贷款
2108.3
2154.2
2301.5
2664.3
可疑类贷款
4430.8
4294.9
4294.4
2446.9
损失类贷款
5917.4
5975.9
6058.4
570.6
(资料来源:
中国银行业监督管理委员会网站数据统计)
图1-12007年我国银行业金融机构资产结构图
(资料来源:
根据中国银行业监督管理委员会网站统计数据整理)
再次,我国中小金融机构问题严重。
从图1-1中我们可以看到,国有商业银行的总资产规模远大于其他银行,约占到全部资产的52.2%,国有商业银行对金融市场的垄断一方面容易造成国有商业银行缺乏动力去改善业绩,管理体制陈旧滞后,另一方面也不利于其他中小银行的发展。
公众基于对政府的信任以及对国有大型银行“太大而不能倒闭”的认识,倾向于将存款存入大型商业银行,这对于中小金融机构的发展极为不利。
以农村信用社为例,我国农村信用社网点设置多,工作人员的素质差,业务知识匮乏,市场意识淡薄,贷款对象主要为乡镇企业以及农户,风险较大,一旦发生支付危机,这些中小金融机构必定难以应对。
(3)外资银行的竞争加大了银行风险
根据加入WTO时的承诺,国务院发布了新修订的《外资银行管理条例》,自2006年12月11日起,取消了对外资银行经营人民币业务的地域和客户对象的限制。
外资银行可以将人民币业务服务对象扩大到中国境内公民,外资银行在中国境内经营人民币业务没有地域限制。
截至2007年底,已经有47个国家和地区的192家银行在华设立了242家代表处,2003年在华外资银行营业性机构只有192家,其资产也只占银行业金融机构总资产的1.5%,而到了2007年就已经有440家经营性银行机构,总资产达到了1.25万亿元,占我国银行业金融机构总资产的2.38%(见表1-2)。
银行业的全面开放对我国银行业是一把双刃剑:
一方面,外国银行的进入将提高中国银行业的竞争程度,带动并刺激中国银行业的金融创新,改善银行业的服务水平,另一方面,外资银行的进入对中国银行业特别是国有商业银行的发展、对中国的金融安全和金融监管带来了挑战。
表1-2在华外资银行业营业机构数与资产表
项目\年份
2003
2004
2005
2006
2007
营业性机构数(家)
192
211
254
312
440
资产(亿元)
4159
5823
7155
9279
12525
占银行业金融机构总资产比(%)
1.5
1.84
1.91
2.11
2.38
(资料来源:
中国银行业监督管理委员会网站)
综上所述,为了维护国家金融环境的稳定,更好地保护存款人的利益,我国金融当局应该尽快将隐性的存款保险制度转变为显性的存款保险制度。
(4)金融全球化加剧了银行风险
金融全球化加快了发展中国家金融市场和证券市场的对外开放,各国证券市场连接为一个统一的整体,并产生强烈的相互联动效应。
在金融市场全球化的进程中,原有的市场风险随着市场的扩大而增加。
在直接投资方面,中国银行业近年来“走出去”步伐加快,海外直接投资增多,受此次次贷危机影响,海外直接投资出现了较大的账面亏损,给中国银行业带来了明显的直接损失,次贷危机一方面导致了跨国金融企业融资困难,加大了实体经济对银行业的冲击。
另一方面也增加了客户对金融创新产品风险的担忧。
(见表1-3)
表1-3中国近年来代表性银行海外直接投资情况表
并购银行
目标公司
投资金额(亿美元)
持股比例
收购日期
下跌幅度
民生银行
美联银行
0.96
4.9%
2008.3
72.33%
招商银行
永隆银行
193亿港元
53.12%
2008.5
0.51%
国家开发银行
巴克莱银行
30
3%
2007.7
69.31%
中国工商银行
南非标准银行
54.6
20%
2007.10
37.55%
(资料来源:
wind资讯)
2我国建立存款保险制度的可行性分析
随着金融市场的不断发展,金融体制的不断改革和创新,笔者认为我国已初步具备建立存款保险制度的基本条件。
2.1投保主体的不断增加
在建立存款保险制度时,需要具备相应的可参加存款保险的投保金融机构,这就需要有能够独立承担民事责任,合格的存款性金融机构。
我国逐步完善的现代金融体系造就了存款保险的可投保主体。
我国金融体系经过多年来的改革和发展,已经形成了以中国人民银行为领导,政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、城乡信用社等多种金融机构并存的现代金融体系,随着三大政策性银行的成立,我国四大国有银行加快了向现代商业银行的转换,并已通过股份制改造,其中工商银行、中国银行以及建设银行已经成功上市,具备了独立的法人资格和相应的法人治理结构。
与此同时,经过十多年的发展,全国性股份制商业银行数量有很大的增加,有交通银行、中信实业银行、招商银行、兴业银行、光大银行、华夏银行、广东发展银行、深圳发展银行、上海浦东发展银行、民生银行和恒丰银行等。
另外,在城市信用社基础上建立起来的城市商业银行以及农村金融机构也在不断地发展壮大。
快速发展的银行业金融市场在为企业提供资金来源的同时也促进了整个社会经济的发展。
因此,对他们进行保险,对于降低银行业的系统性风险,维护整个金融体系乃至整个社会的稳定和发展有着至关重要的作用。
2.2存款保险市场资源的不断丰富
由于存款保险的标的物为投保银行的存款,所以存款保险的市场资源,即投保银行的存款,不仅表现为存款类金融机构的数量,更重要的是城乡居民在投保银行的存款,因此,城乡居民收入水平的高低,居民储蓄动机的取向是影响存款保险资源的决定性因素。
改革开放以来,我国经济得到迅速增长,城乡居民的收入水平不断提高,居民储蓄存款不断增加,为我国存款保险积累了丰富的市场资源。
2.2.1国民收入的持续增长
近年来,我国国内生产总值显著提高,2004年我国国内生产总值为159878亿元,而到2008年已经增长到了300670亿元,年均增长10.82%(见图2-1)。
据统计,我国农村居民人均纯收入从2004年的2936元增长到了2008年的4761元,平均每年以7.58%的速度增长。
居民可支配收入是存款保险标的物即储蓄存款来源的物质基础,它的增加带动了居民储蓄存款的增加,为我国存款保险制度的建立开拓了市场。
2.2.2居民储蓄存款的持续增长
我国城乡居民储蓄存款余额数年来持续增长,已从2004年的119550万亿增长到了2008年的217880万亿,年平均增幅26.22%(见图2-2)。
居民的储蓄存款为存款保险提供了现实的物质准备,存款保险的全部承保来源是居民在投保银行的储蓄存款,因此,持续增长的居民储蓄存款为我国存款保险制度积累了丰富的资源。
2.3金融监管法律制度的不断完善
银行审慎监管是审慎原则在银行监管中的实用,其核心内容是防范和控制风险使银行稳健经营。
我国已经初步建立了审慎监管的法律框架。
《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《票据法》、《担保法》以及《企业破产法》等一系列法律法规的出台与实施,使我国法规体系逐步完善。
。
《金融企业会计制度》、《商业银行信息披露暂行办法》以及《贷款风险分类指导原则》等法规的制定逐步完善着我国商业银行的相关制度。
从而为我国建立存款保险制度创造了一定的监管环境。
图2-1国内生产总值及其增长速度
(资料来源:
中国银行业监督管理委员会网站数据统计)
图2-2城乡居民人民币储蓄存款余额及其增长速度
(资料来源:
中国银行业监督管理委员会网站数据统计)
3我国建立存款保险制度的构思
3.1建立“政府—银行混合型”的存款保险机构
目前世界上存款保险机构的组织形式主要有三种:
一是政府独立型,即由官方建立单独的存款保险机构,它独立于中央银行,也独立于保险公司。
这种形式建立的机构具有较高的权威性,并可以通过国家信用来增强公众对银行体系的信心,但需要耗费政府较多的人力、财力、物力,而且可能与政府出台的其他宏观经济政策混淆。
目前很多国家都采取这种形式,如美国、英国、加拿大、韩国等;二是银行混合型,这是由金融机构自发出资建立的组织模式,以德国为例,德国银行存款保险制度是由中央银行、三大银行集团(商业银行、储蓄银行、合作银行)和专业银行共同组建而成,这种方式设立的保险机构可以减少和避免道德风险的发生,加强自律监管,但是由于资金主要来源于参保机构,所以处理问题时有所限制。
现在,法国、俄罗斯与奥地利均采取这种形式。
三是政府银行混合型,即由官方和银行界共同发起建立和管理,如日本、荷兰、比利时等,以日本政府为例,日本的存款保险机构是由大藏省(代表日本政府)、日本银行和民间的三方各出资三分之一共4.55亿日元组建而成。
这样既保证了存款人的信心,扩大了资金来源,又可以激励银行之间的相互监督,防止道德风险的发生。
据此,我国的存款保险机构如果完全由金融机构同业出资,缺乏强制性,而且,由于资金主要来源于参保机构,可能会影响对危机金融机构迅速及时的处理,从而危及整个金融体系的安全;我国财政资金紧张,完全由政府独立出资建立有一定的困难。
因此,我国的存款保险机构应该选择“政府银行混合型”的组织形式,由政府和银行业共同出资,政府以财政拨款的方式一次性注入相当规模的资金,政府参与会使存款保险机构具有较高的权威性,并且可以通过国家信用来增强公众对银行体系的信心。
除政府出资外,中国人民银行及投保银行也应认购一定股份,共同组建存款保险机构,这样,既有利于加强金融监管的力度,又能扩充存款保险机构的资本金实力。
3.2投保主体应为境内存款性金融机构
国际通行的做法是采取“属地原则”,即凡是在该国境内吸收存款的全部金融机构,包括本国的、外国银行的分支机构和附属机构,而本国银行在境外的分支机构则被排除在外。
我国也应该遵循这一原则。
存款保险制度的初始功能是保护存款人的利益和维护金融体系的稳定,存款人相对于银行来说处于弱势地位,在市场机制自发调节作用下,存款人难以做到自我保护,加之,由于信息不对称以及我国信息披露制度的不完善,存款人很难对储蓄银行进行全方位的分析和评估,这就有可能导致金融机构的道德风险,给存款人带来严重的损失,《中华人民共和国商业银行法》规定,“商业银行破产清算时,在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用之后,应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息。
”因此,我国存款保险制度应该体现保护存款人,尤其是中小储户利益的职能。
这里的“存款人”应该是指本国居住和生活的居民,我国存款保险的保险范围应该包括国内所有的存款性机构,外资银行的储户也是本国的居民,因此,外国银行在本国的分支机构也应该纳入存款保险体系。
3.3保险标的应定为居民储蓄存款
截至2008年12月,我国金融机构存款余
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