历史与预期我国农村公共物品融资模式的选择.docx
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历史与预期我国农村公共物品融资模式的选择
历史与预期我国农村公共物品融资模式的选择
李梅华
内容摘要:
融资是农村公共物品供给问题的核心。
新中国成立以来我国农村公共物品融资模式几经变迁,其制度创新的关键点在于确定融资主体。
我国政府一贯突出的融资主体地位是历史的选择也是农民的预期。
政府承担融资责任进行诱导性投资有可能带动各种资本,进而改变一些不愿出资人的初衷,从而在农村形成公共物品多渠道融资的格局。
关键词:
农村 公共物品 融资模式
农村公共物品的供给状况关系到农业、农村、农民的发展,切实有效地加大农村公共物品的供给力度对于农村社会的发展起着重要的推动作用。
当今,农村公共物品的供给可以说是一个集理论意义和现实意义于一身的关键和热门话题。
农村公共物品供给问题包括公共物品的供给主体选择、以何种方式融资并加以使用以及向社会成员提供公共物品,具体包括消费者对公共物品的偏好表露、为需要的公共物品进行融资和安排公共物品的生产、监督、维护等过程。
其中,融资问题是所有问题的核心。
新中国成立以来我国农村公共物品融资模式的变迁
1951年,原中央人民政府政务院(以下简称“政务院”)在《关于一九五一年度财政收支系统划分的决定》中规定,财政、财力集中在中央和大区两级,县乡没有独立的财政。
除将地方捐税等极少数零星收入归地方冲抵部分财政支出外,全国各地的财政收入均统一上缴中央,地方政府的开支均由中央核拨。
随着大行政区的撤销和县级政权的逐步完善,1953年,政务院在《关于1953年度各级预算草案编制办法的通知》中要求中央、省(市、区)、县(市)三级预算,实行“划分收支、分级管理”的财政体制,第一次将乡镇财政预算列入国家预算范围。
乡镇财政收入列入县级财政预算,乡镇政府经常费用开支列入县级预算后由县级财政提供。
按照1953年3月中共中央召开的全国财经会议中的规定,乡镇政府的非经常性开支自筹。
由于当时乡政府不过是由上级政府派驻并支付开支的“乡(区)公所”,随后几年里,自筹并未成为乡财政的主要筹款方式。
1958年,随着乡政府改组为人民公社,中共中央和国务院12月发布了《关于改进农村财贸管理体制的决定》,对人民公社实行以“财政包干”为中心内容的财政管理办法,即下放人员、下放资产、统一政策、统一计划、统一流动资金管理、包财政任务的“两放,三统一包”的办法。
公社财政由国家预算内收支、地方预算外收支和公社自筹收支三部分组成。
具体管理办法后来虽有变化但大致比较稳定。
国家预算内收支实行“定收定支,收入上交,支出下拨,超收分成,结余留用”的办法,地方预算外收支实行“比例分成,一年一定”的办法;公社自筹收支实行“收入定范围,支出保重点,节余留用”的办法。
预算内、外的结余和分成以及公社自筹收入均为公社的机动财力,由公社安排,用于农业基本建设、购置农业机械、支援穷队、发展多种经营、投资社办企业等方面。
人民公社时期,农村公社财政供给公共物品供给不足。
为了有效地保证农村公共物品的供给,相当部分公共物品由财政渠道以外的资金筹集,由集体经济组织或劳动力分摊。
对于生产队和生产大队的生产所得,在扣除当年生产费用后,分配顺序依次是国家税收和粮食统购任务、管理费(包括公积金、生产费基金、储备基金、公益金),最后的剩余由社员以工分为权重分配。
因此公社时期集体经济组织社区公共物品供给的物质成本是以管理费、公积金、公益金的形式筹集的,人力成本则以工分的形式在集体经济组织内分摊。
1983年,中共中央、国务院发出了《关于实行政社分开,建立乡政府的通知》,提出建立乡一级财政。
乡政府财政建立后,乡政府在预算内和预算外收入难以满足政府提供公共物品的需要的情况下,在全乡范围内就农村义务教育、计划生育、优抚、民兵训练和交通建设等五项公共事业所需经费进行统筹。
为满足村级组织供给公共物品需要,农民还要向村级组织缴纳三项“提留”,即公积金、公益金和管理费。
公积金用于农业水利基本建设、植树造林、购置生产性固定资产和兴办集体企业等;公益金用于“五保户”供养、特困户补助、合作医疗保健以及其他集体福利事业;管理费用于村干部报酬和管理开支。
此外,每个农村劳动力每年还应该承担5-10个义务工、10-20个劳动积累工,即以活劳动形式分摊公共物品的部分成本。
义务工主要用于植树造林、防汛抢险、公路建设等,积累工主要用于农田水利建设。
后来的各级政府“搭车收费”项目名目繁多、范围广泛。
20世纪90年代开始,我国开始了农村税费改革。
其中,中央指导下的安徽试点改革模式最为突出,归纳起来为:
“三个取消”,即取消现行的按农民上年人均纯收入一定比例征收的乡统筹费,取消农村教育集资等专门面对农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资,取消屠宰税;“一个逐步取消”,即用三年时间逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工;“两项调整”,即调整农业税和调整(后来取消)农业特产税政策;“一项改革”,即改革村提留征收使用办法,将村提留改成采用农业税附加方式收取,然后由乡镇政府从上缴的农业税中返回18%-20%给村委会用于相关公共物品的供给。
2003年中央决定全面推进农村税费改革,其改革的基本方法与安徽省试点一致。
2004年又提出了进一步推进农村税费改革的举措,分五年逐步降低农业税税率。
2004年底各地纷纷宣布在2005年全面免除农业税,免征农业税的进程开始全面提速。
2005年12月29日,国家主席胡锦涛发布第四十六号主席令,宣告废止运行48年之久的《农业税条例》。
在2006年全国范围内全部免除了农业税后,在乡镇财政收入中税收和转移支付为主的预算内收入占据了绝对主导地位,国务院出台的相关文件和政策明确要求各乡镇因农村税费改革而减少的财政收入通过中央政府和上级政府的转移支付予以适当补助。
农村义务教育支出上收到县统一管理;按照“保工资、保运转、保重点、保稳定”的原则,乡镇财政支出优先保证财政供养人员工资正常发放,保证乡镇机构和村级组织的正常运转,保证乡镇政府债务按计划逐步化解,并适当安排农业生产、农田水利、计划生育、公共卫生、乡村道路和社会保障等社会事业发展支出。
“一事一议”是农村税费改革后开展村内公益性事业建设的一项重要措施,是指由村民大会或村民代表大会遵循“量力而行、群众受益、民主决策、上限控制、定向使用、财务公开”的原则讨论决定村内农田水利基本建设等集体公益事业所需资金和劳务的筹集、使用、监督管理的制度。
农村公共物品融资模式变迁中的历史与预期
外部性是经济生活中一个普通特征,这一概念在现代经济学中出现较晚但越来越重要。
它是指企业或个人向市场之外的其他人所强加的成本或收益,强加成本给别人时它是负的,带给别人收益时它是正的。
无论正负,外部性都会严重扭曲人们的决策并使之偏离最优结果。
从科斯到诺思的新制度经济学家都关注这一问题。
科斯主要关注的是如何使负外部性内在化,而诺思则主要关注的是如何使正外部性内在化。
包括农村基层政府行政服务、农村环境保护、农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障、农村水利灌溉系统、农村道路电网建设等在内的公共物品是正外部性的极端情况。
这样一类物品将其效用扩展于他人的成本为零并且排除他人参与共享比较困难。
因此对农村公共物品融资模式进行制度创新的一个重要源泉就是尽量抑制人们“搭便车”,引导人们将外部性较大地实现内在化。
选择农村公共物品融资模式的关键点在于确定融资主体。
早在2000多年前亚里士多德(Aristotle)曾提出,“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物,人们关心着自己的东西而忽视公共的事物”。
西方常见的形象描述个人理性行为最终导致集体非理性结果的典型模型是“公地悲剧”、“囚徒困境”。
为避免出现“理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或群体的利益而采取行动”,传统经济学理论认为政府应该替代市场而成为公共物品的天然提供者,政府是融资主体。
自上世纪70年代以来,新自由主义思潮风起云涌,在许多国家尤其西方国家的国内外经济政策上扮演着越来越重要的角色,广泛批评了政府供给公共物品所存在的不顾消费者实际需要、相互推脱责任和设租等问题,主张发挥市场机制寻求公共物品供给效率解。
但是,由于消费者不愿意真实表达自己对公共物品的偏好,在公共物品的消费者和生产者之间缺少信息传递的价格体系以及供给公共物品存在各种交易费用,人们认识到有意义地度量公共物品的市场效率最优解恐怕极端困难。
2009年诺贝尔经济学奖得主埃莉诺•奥斯特罗姆在《公共事物治理之道》中突破纯粹理论推演研究方法,从博弈论的角度提出了“自筹资金的合约实施博弈”,认为没有彻底的市场化,没有完全的政府控制,人们可以通过自筹资金与自主合约有效处理公共事物治理问题。
同时,埃莉诺•奥斯特罗姆认为现实会比简化的博弈模型更复杂,“自筹资金的合约实施博弈不是万应灵药”。
她的理论创新之处在于把整个体制看成是互动的公共机构构成的多元的体制,而不是由一个人控制的单一的体制。
她并没有否定政府在公共物品供给上应尽的责任,只是强调政府制定相关政策的本质目的是去提高使用者自主治理能力而不是粗暴干涉。
这对于确定我国农村公共物品融资主体、形成多渠道融资模式具有极大的启示意义。
以往人们较多关注公共物品本身的外部性,但同时也要注意到存在一种特殊类型的外部性,它与公共物品本身的外部性相伴生。
当某些人选择了一种融资模式时,其他人很可能初始偏好并非如此,但由于某些人的特定行为选择而使他们也采取了同样行动。
这种被迫的选择与他采取行动时所感受的效用水平或货币回报水平无关,但与别人对所有选择的排序相关。
一旦政府出于政治、军事、社会、历史或意识形态等考虑担当起公共物品融资责任,只要有最低数量的民众同意并做出了相应行为选择,其他人很难做出其他行为选择,而且随着时光流逝,改变政府融资主体地位会越来越困难。
在我国农村公共物品融资中,政府融资主体地位一贯突出,只不过经历了从主动强制方式到诱导方式的变迁。
我国长期处于农耕社会。
马克思在论述农耕社会的生产方式时说它以土地及其他生产的分散为前提,既排斥生产资料的积聚,也排斥协作,排斥同一生产过程内部的分工,排斥社会对自然的统治和支配,排斥社会生产力的自由发展。
它只同生产和社会的狭隘的自然产生的界限相容。
因此,农耕社会里农业技术的创新、推广和基本农田水利设施等农业领域的公共物品融资都深深打上了国家行为的烙印,中央集权力量强大时往往进行大规模公共物品的投资,这也是我国农耕经济长期兴旺的重要原因。
新中国成立后,尽管我国农村公共物品融资模式几经变迁,但是无论制度内融资还是制度外融资,政府都一直承担着融资责任。
在二元体制下农业肩负为工业化积累资金的历史任务,农业挤压政策严重抑制和削弱了农村自我积累能力,政府自然要想办法为农村公共物品融资。
人民公社时期农村公共物品成本的直接承担对象是农村集体经济组织本身,而且农民群体生活质量也较为平均,加上意识形态宣传和道德理想主义激发,农民愿意为了一种远期的人类幸福牺牲现实个人利益。
政社分开建立乡镇政府后,农户成了农村公共物品制度外筹资的直接对象,尽管政府各部门乱收费、乱罚款、乱集资等扭曲行为引起了对当时的公共物品融资模式一片质疑之声,但是个人试图改变这种融资模式的努力只会个人承担相应代价,而模式改变后的收益由众人分享,更何况政府强制性筹集的收入的主要部分是用于公共目的,“基本上被用于地方上的各种公共项目的开支”(樊纲,1995),因此大多数农民默认了政府融资主体地位。
政府推动下的农村税费改革大大减轻了农民负担,仅给农民保留了解决集体公益事业所需资金和劳务的“一事一议”,但其实施中经常表现为“有事不议,有事难议”和“久议不决,决而不行”,这某种程度上反映了人们对政府融资主体地位的预期。
为了适应加入世贸组织要求,创造有利的生产生活环境,提高农民素质,引导农民调整农业结构,降低农产品成本,转移农村富余劳动力,如何合理有效满足农村公共物品需求是摆在中国政府面前的一项艰巨任务。
《十一五规划纲要》明确把建设社会主义新农村作为重要内容,提出坚持统筹城乡经济社会发展的基本方略,在积极稳妥地推进城镇化的同时,按照“生产发展,生活宽裕,乡风文明,村容整洁,管理民主”的要求,扎实稳步推进新农村建设。
2009年中央财政用于“三农”的支出7253亿元,较2008年增长21.8%。
2009年,农村饮水安全工程使6069万农民受益,新增510万沼气用户,新建和改造农村公路38万公里、农村电网线路26.6万公里,又有80万户农村危房得到改造,9.2万户游牧民实现了定居。
2009年,中央下达农村义务教育经费666亿元,提前一年实现农村中小学生人均公用经费500元和300元的目标;中等职业学校的农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费政策开始实施。
2009年,在320个县开展新型农村社会养老保险试点,新型农村合作医疗制度覆盖8.3亿人。
2009年中央财政安排资金1274.6亿元对种粮农民直接补贴。
如果政府不承担起融资责任,农村公共物品供给会陷入“低水平均衡陷阱”。
但是,政府充当融资主体如当前所进行的诱导性投资,则有可能带动各种资本进而改变一些不愿出资人的初衷,从而在农村形成公共物品多渠道融资的格局。
构建农村多渠道公共物品融资模式的设想
(一)适时调整各级政府事权范围且明确政府融资责任
在不计其数的物品或劳务中,多数公共物品并不能完全满足萨缪尔森“灯塔”性标准而是介于纯公共物品和私人物品两极之间,人们称之为准公共物品或混合物品。
受到科学技术、经济发展水平、居民的文化素质和消费习惯、政府和公众的公共选择等因素的影响,纯公共物品、准公共物品和私人物品会发生某些属性变化而相互转化(任俊生,2002)。
考虑不同经济社会发展阶段的特点后,政府可以把市场和社会组织能办的事情交给市场与社会,比如原来乡镇“七站”、“八所”承担的大部分事务完全可由市场竞争而非政府行为加以完成,乡村社区集体组织能通过“一事一议”办到的事情交给村级组织,在各级政府间的事权范围划分上也要站在历史和发展的角度适时调整。
政府要积极担负起农村公共物品的融资责任,既不要与民争利地越厨代庖和粗暴干预,又不要为了减轻自身财政支出压力而推卸责任。
凡是市场和社会不能提供的公共物品,政府都应该积极融资提供;即使是市场和社会能提供的公共物品,在他们提供意愿不足的情况下,政府也应该承担起诱导性融资责任,最大限度地发挥政府资金的扶持、引导和带动作用。
(二)完善公共财政体制以稳定和拓展政府资金渠道
过去我国财政生产建设职能非常明显,提供公共物品和公共服务的职能不足,县乡两级政府在1994年财政体制实行分税制改革后满足其职责内农村公共物品的需求更是力不从心,他们由原来的“建设财政”大多沦为“吃饭财政”,农村公共物品所需政府资金根本无法及时足额予以保障。
中央、省、市、县及乡镇政府应根据公共物品项目中各方受益程度,并考虑各方承受能力,确定各自负担的资金比例。
由于公共物品投资建设能有力改善当地生产生活环境,发达地区“镇镇像城市”且其主导产业为非农业,可以考虑城乡统一税制,加大对乡镇的财政返还力度,适当下放税收管理权限因地制宜新设公益事业建设税种,并可以考虑发行地方债券筹措专项资金。
而对于欠发达地区,中央和省级政府要加大转移支付力度,以满足这些地区对公共物品的需求。
为了防止资金截流和贪污挪用,既要强化财政预算管理,又要加强审计监督,力求政府资金到哪里,审计监督就到哪里。
(三)培育民间组织以调动国内外社会资金投入
农村公共物品建设必须在政府和农民投入之外,积极争取社会资金。
政府对于积极从事公益事业的民间组织通过给予奖励性的财政补贴或财政贴息或给予税收减免等调动其积极性,同时鼓励一些民间组织引入股份制经营,吸引广大农民出资投劳,力争做到以物品养物品、以工程养工程,服务农村。
世界银行、亚洲发展银行等金融机构、组织与个人为了保护生态环境、促进欠发达国家和地区经济社会发展等目的也会向我国提供各种贷款或赠款。
(四)推进村集体依法自治且建立健全“一事一议”制度
村民间的地缘和血缘关系较浓,弱化村集体行政职能后,由于它最接近农民,最能倾听农民要求,最能代表农民利益,它就会保护农民自己的利益,依法抵制各既得利益集团的违法和非法利益。
这样,农民也会增强集体观念,积极参与集体经济建设与事务,有效抑制各种“搭便车”行为。
政府要帮助施行名副其实的村民代表议事制度,让它严肃认真细致地起到村民议事的“论坛”作用。
强化自主监督管理,严格专款专用,提高资金使用的透明度,便于社会各界和广大村民了解整个工程和资金的使用情况,使群众对“一事一议”的筹资款项“交得舒心,用得放心”,从而也提高了他们“一事一议”的积极性。
(五)积极推进农村金融体制改革
农村金融支持、服务“三农”严重不足。
表现之一是农村融资难、贷款难,几大国有银行机构纷纷回撤,许多农民要依靠非正规金融渠道解决贷款问题,但利息率非常高;表现之二是通过农村储蓄等资金外流严重,仅1953-1984年农村信用合作社农业部门存贷差共计352.2亿元,这些还不包括农业部门在国家专业银行或城市金融机构发生的存款行为。
为此,农村金融体制改革要保证农村储蓄资金不再出现外流,尽量满足农村经济发展和社会需要。
农业发展银行要利用政策性银行支持农业发展的作用,在农村公共物品融资上充分发挥其潜力。
通过制度创新改进目前商业银行信贷资金回避农业项目的做法,建立支持“三农”建设的中长期融资和政策性扶持的特定机制,通过压低其盈利指标政府补贴等来限制商业银行在涉农项目上过度“商业化”。
参考文献:
1.马克思.资本论(第一卷)[M].人民出版社,2004
2.埃利诺•奥斯特罗姆.公共事物治理之道[M].上海三联书店,2000
3.樊纲.论公共收支的新规范—我国乡镇“非规范收入”若干案例的研究与思考[J].经济研究,1995(6)
4.任俊生.论准公共品的本质特征和范围变化[J].吉林大学社会科学学报,2002(9)
5.李梅华.我国农村公共物品供给中“一事一议”探悉[J].孝感学院学报,2005(5)
作者简介:
李梅华(1971-),男,湖北汉川人,孝感学院经济与管理学院讲师,管理学硕士。
研究方向:
农业经济管理。
文章来源:
中国改革论坛
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