科学发展观视域下的领导绩效考核体系研究.docx
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科学发展观视域下的领导绩效考核体系研究
《甘肃行政学院学报》2008年第5期 ●政府绩效研究
科学发展观视域下的领导
绩效考核体系研究
———兼论广东省市厅级党政领导者绩效考核办法
王悦荣
(湛江市委党校,广东 湛江 524032)
【摘 要】贯彻落实科学发展观,必须建立与之相适应的党政领导者绩效考核体系,明确价值取向,科学设计指标体系,引导领导者行为走上科学发展轨道。
《考核办法》创新发展了现行党政领导者考核体系。
【关键词】科学发展观;党政领导者;绩效考核体系;考核办法
【中图分类号】D035 【文献标识码】A 【文章编号】1009-4997(2008)05-0090-05
引言
构建科学的党政领导者考核体系必须以科学发展观为指导,全面剖析现行考核体系存在的缺陷与不足,从考核价值取向、主体与指标设计的科学化、究。
《)法》(《观的典范,》为例,深入探讨。
一、党政领导者绩效考核体系经历了制度化、规范化、科学化的发展历程
改革开放30年来,我国对党政领导的绩效考核始终进行着积极的探索,经历了三个阶段:
第一阶段,考核逐步走上制度化轨道时期(1979年至1995年)
1979年11月,中组部印发《关于实行干部
考核制度的意见》,正式提出对党政干部进行定期考核。
在部分省(区)市试点的基础上,1988年6月中组部印发了《县(市、区)党政领导干部年度工作考核方案(试行)》和《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案(试行)》。
1989年出台了《中央国家机关司处级领导干部年度工作考核方案》,1995年下发《关于加强和完善县(市)党委、政府领导班子工作实绩考核的通知》,要求对领导干部的德、能、勤、绩进行考核,重点是考核履行岗位职责的工作情况和实绩。
这一时期干部考核工作走上了制度化轨道。
3收稿日期:
第二阶段,考核工著成效时期(年至年,《党政领导干部第一次以党内规章的形式、内容、程序。
2000年8月,中共中央批准下发《深化干部人事制度改革纲要》,明确提出要建立健全党政领导干部定期考核制度,研究制定以工作实绩为主要内容的考核指标体系。
2002年7月,中共中央印发《党政领导干部选拔任用工作条例》,规定了党政领导干部应当具备的六项基本条件,以及干部考察的内容、范围、方法、程序、参与人员等。
这一时期,是党政领导班子和领导干部考核评价工作规范化、制度化的重要时期,也是考核评价工作实践富有成效的时期。
第三阶段,考核评价体系逐步建立时期(2002年至今)
2002年党的十六大,以胡锦涛同志为总书记
的党中央,深刻总结国内外在发展问题上的经验教训,全面、完整地提出了科学发展观。
2003年10月,党的十六届三中全会指出,“加强各级领导班子和基层党组织建设,为改革和发展提供强有力的组织保证。
”2004年10月,党的十六届四中全会从提高党的执政能力建设的高度,对深化干部人事制度改革进一步作出部署,明确提出要“抓紧制定体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩考核评价标准”。
根据中央的统一部署,
2008-09-02
作者简介:
王悦荣(1964-),女,吉林人,湛江市委党校行政管理学副教授,研究方向:
行政管理学、社会学
。
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©1994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.
《甘肃行政学院学报》2008年第5期 ●
政府绩效研究
中央组织部成立了干部政绩考核评价工作协调小组及专题调研组进行大量的调研活动。
2006年1月,中组部发出《关于进一步加强县(市、区、旗)党政正职队伍建设的意见》,强调建立科学规范的管理体制是加强县党政正职队伍建设的客观需要。
2007年7月,中组部在广泛调查和进行了两轮试点的基础上,研究制定并印发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》,标志着体现科学发展观要求的干部考核评价体系的正式建立。
2008年8月13日广东省《考核办法》的出台,从地方具体贯彻的层面进一步落实了科学发展观的要求。
二、正视现行考核体系的不足
发展观决定考核观,衡量发展的指标体系影响领导干部考核体系的构建。
在追求GDP为核心的一维发展观和经济与环境相协调二维发展观指导下构建的领导干部考核体系,仍然存在背离经济发展、社会进步与环境良好相协调三维科学发展观的不足。
(一)“权力本位”、“官本位”主导绩效考核的色彩仍然较浓
权,、考核结果。
这就促使下级官员的行为选择完全围绕上级意图进行。
为了完成上级下达的各项任务,常常置群众利益于不顾,违背市场经济规则,无视法律的尊严,弄虚作假,强行摊派,追求所谓的“政绩工程”,给人民群众造成极大的伤害。
这种以“权力本位”、“官本位”主导的绩效考核模式,剥夺了人民群众的知情权、参与权和监督权,致使领导干部绩效考核的合法性受到影响。
如2008年8月广东省出台的《考核办法》较之以前的考核评价办法有了极大的改进和创新,但是,从对“群众满意度”所做的规定来看,“群众”的范围过小,难以代表广大人民群众的意愿。
对“引入第三方力量介入考核”的规定,缺乏刚性,势必造成实施中的随意性。
同时,“群众满意度”在考核中所占比重没有高出“民主测评”,表明此考核办法仍然没有突破上级对下级考核的思维定势,仍然没有突破“权力本位”、“官本位”主导绩效考核的框架。
(二)考核指标设计片面性、雷同性问题没有根本解决
长期以来,在对“重点考核领导干部工作实绩”的问题上,始终存在着把“工作实绩”片面
理解为“经济实绩”的认识误区,反映在指标体系的设计上主要表现为:
(1)指标权重设置不合理,以经济指标为主,忽视和淡化社会管理、生态保护职能。
经济增长成为领导考核的核心指标,许多领导者只重视经济产出总量,忽略经济增长背后的环境污染、生态破坏、公共服务;只看GDP增长的速度,不看社会发展和人们的福利状况,对于人民的实际收入、教育、就业水平、社会保障是否得到有效供给,则关心甚少。
(2)考核指标客观公正性缺失,以形式上的公平掩盖事实上的不公平。
不同层级的领导者之间,同一层级的不同部门的领导者之间,使用完全划一的指标体系和评分标准进行考核,忽视了它们之间由于面临环境不同引起的差异性,这是极大的不公平。
同时,不从本地的实际情况出发,盲目攀比,,致使(3,。
考核中,没有,而是用同一标准,,特别是对党务领导者更是如此,考核上的党政不分问题仍然没有解决。
(三)公众参与面窄、过程透明度低导致考核公信力差的问题仍然较严重
“谁来担任考官”,始终是我国党政领导者绩效考核的关键问题,直接影响考核结果的客观性、准确性和权威性。
任何一个已确定的考核主体都有自身特定的考核角度,在具有不可替代的比较优势的同时,也有自身难以克服的局限。
因此,多元结构的考核主体是保证考核有效性的基本原则。
然而,实践中,领导者考核多是由组织人事部门组织进行,考核主体局限于组织系统内部,缺乏社会公众或社会组织等非官方力量的参与。
由于参与者的内部性,他们与被考核者的利害关系,往往导致对考核的回应带有更多的自身利益的考量,难以体现对被考核者的真实态度,考核结果容易失真,致使一些“考官”在干部识别上形成认知上的负效应。
另外,考核过程的公开透明也是考核结果公正与否的重要保证,而考核过程透明与否又取决于信息的公开程度。
由于我国长期存在着“干部考核只是领导和组织部门之事”的惯性思维,考核只在组织系统内部进行,信息不公开,给考核蒙上了一层神秘的“面纱”。
不仅考什么公众不清楚,就是考核结果公众也无权知晓,发表意见就更无从谈起。
对领导干部的民主测评、选拔领导干部的群众测评不能当场面
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向群众公开唱票,封闭、不透明的考核过程导致社会公众对考核的漠然,使得考核的公信力下降。
(四)缺少“政绩成本”考量难以实现考核的目的性
“为什么考核”是我国党政领导者绩效考核的首要问题,只有明确考核的目的,才能正确对待考核。
诚然,考核是为组织人事部门的选人用人提供依据,但这不是最主要的。
考核的根本目的是发现领导者工作中存在的突出问题,加以纠正和解决,不断提高领导者的管理水平。
因此,对领导者的绩效考核必须做到全面。
目前,衡量领导者绩效注重的是数量和规模,忽略了质量和效益。
只看到GDP增长多少,忽略了增长背后所付出的代价。
只做加法,不做减法。
这种不计成本的考量方式,用表面的“显绩”掩盖潜在性危机,助推了某些领导者为了政绩,不惜付出巨大的社会成本、生态成本而追求经济增长的行为。
缺少“政绩成本”的核算,就很难准确甄别领导者管理过程中存在的问题,更别说进一步改进,这就导致考核失去原本意义。
《考核办法》中将“万元工业增加值能耗降低率占财政一般预算支出的比重排完成率”,核中的“三、,完善党政领导者绩效考核体系
党政领导者绩效考核体系是一项系统工程,它包括考核的价值取向、考核的指标体系、考核的主体体系、考核的方法和手段及考核机制等。
构建体现科学发展观要求的党政领导者绩效考核体系,必须从以下几个方面进一步完善:
(一)以“权利本位”、“公众本位”作为领导者绩效考核的价值取向
价值取向指的是考核主体的立场问题,即考核对谁有利的问题,它是领导者绩效考核的灵魂,影响和制约着领导者绩效考核指标体系的构成、指标权重的确定、考核方法的选择、考核信息的选取及考核结果的运用等,并最终影响到领导者的行为。
我国长期以来一直奉行的是“权力本位”、“官本位”的考核价值取向,以上级需要而不是公众满意度为出发点,导致一些领导者为追求政绩,置公共利益于不顾,置百姓需求于不顾,严重影响了党和政府与公众的关系。
科学发展观的核心是“以人为本”,与此相适应,领导者绩效考核的价值取向也应由“权力本位”、“官本位”向“权利本位”、“公众本位”转变。
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“公众本位”的价值取向要求绩效考核以公
众的需求为出发点,以公众满意度为基本尺度,“以人的全面、协调、可持续的发展”来对领导者绩效进行测度。
在考核中,应引导被考核者更多地关注自己行为是否有助于公共利益的实现、公民素质的提高、公民权利和利益的保障等,而不是关注于上级领导的意图、自身利益的得失。
只有这样,才能构筑良好的干群关系。
(二)科学设计考核指标体系,正确引导领导者行为
绩效指标是测量领导者绩效的有效工具,对领导行为有导向功能。
科学的考核指标,可以引导领导行为良性发展;反之,领导行为则会偏离正确轨道。
因此,我们必须以明确目标、分类考核、突出重点、公开透明为着力点,科学设计领导者绩效考核指标体系。
《》为我们提供了范例。
.、任,考核,它决定了考核。
考核目标不同,考核的指标体系也有所不同。
因此,在设计考核指标体系时,必须全面了解不同历史时期、不同背景下的考核目标的差异性,并以此为依据来决定考核指标设置和权重设置的差异。
如《考核办法》旨在考察领导者贯彻落实科学发展观的情况,所以在指标设计上充分体现了“以人为本、全面协调可持续发展”的基本要求,共设置经济发展、社会发展、人民生活、生态环境等四个指标组共43项指标,经济类指标权重占30%左右,社会发展、人民生活、生态环境类指标权重占70%左右,改变了以经济建设考核来代替社会建设考核的不足。
在社会发展类中,设置了“符合政策生育率”、“社会事业和公共服务支出占财政一般预算支出的比重”、“社会安全指数”(亿元GDP生产安全事故死亡人数、每十万人群体性事件数、万人治安和刑事警情数、万人刑事案件立案数)、“信息化发展指数”(互联网普及率、行政许可事项网上办理率、每百人互联网网上购物人数、企业电子商务交易金额占总交易额的比重)、“民主法治建设指数”(人大政协提案议案答复满意率、行政复议胜诉率、行政诉讼胜诉率、法院案件审结率、法院上诉案件维持率、民事纠纷调解成功率、群众上访诉求处结率)等指标,把考核的侧重点延伸到社会领域,引导领导者更加关注发展的全面性和协调性。
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2.分类考核
分类考核就是指在坚持通用、统一的指标的前提下,
应根据考核对象所处的实际环境设置不同的考核指标。
对不同层级的领导者、同一层级的不同地区的领导者以及工作性质不同的党政领导者,应该设计不同的考核标准,以保证考核的公平及结果的公正。
如《考核办法》注重体现差别性,鼓励创造性,在具体指标值上不搞一刀切。
针对全省各地的自然禀赋、自然资源承载能力、经济社会发展水平、历史文化传统等实际情况,依据主体功能区理论,将全省21个地级以上市划分为都市发展区、优化发展区、重点发展区和生态发展区等四个类型区,对不同类型区提出不同的发展要求、指标设计和指标权重。
在分类考核中,又设置了共同指标和类别指标。
“居民出行方便程度”是分类考核的一个重要指标。
在都市发展区,考核“轨道交通占公共交通运量的比例”指标,引导大都市科学提高交通承载能力。
在另外三类地区,则考核“每万人公交车辆拥有量”,用来衡量居民整体的出行方便程度,可以反映社会公共服务水平。
分类考核,导干部因地制宜、扬长避短,的发展道路,3.的基础上,,加大其在考核指标中的权重。
针对发展中的见物不见人问题,《考核办法》设置了若干民生指标:
如“城镇失业率”、“城镇居民恩格尔系数”、“城乡居民人均收入发展速度与人均GDP发展速度之比”、“基本社会保险覆盖率”、“食品和药品安全指数”等,以此引导领导者更加关注民生、保障民生、改善民生,使经济社会发展成果更多惠及人民。
针对发展中的人与自然的矛盾问题,《考核办法》设置了“森林覆盖率”、“耕地保有量”、“城市环境空气质量优良天数”、“主要污染物总量减排完成率”、“城市人均公园绿地面积”、“城镇生活污水处理率”、“城镇生活垃圾无害化处理率”等指标,以此引导领导者更加关注发展的可持续性。
4.公开透明
公开透明是就设计考核指标的过程而言的。
摒弃过去由考核者单方面、“暗箱操作”来决定考核指标的做法,应当与公众沟通,明确公众的需求与愿望,并邀请各方面的专家,共同确定领导者绩效考核的各项指标,以保证绩效指标的可行性、公正性和科学性。
如广东省委组织部经过数月调研,十易其稿。
5月30日,省委十届第33
次常委会议讨论并原则同意《考核办法(征求意见稿)》,并要求进一步修改后在媒体上公开征求意见。
根据省委常委会议提出的意见,各部门对《考核办法(征求意见稿)》作了修改后,于6月2日至12日,在南方网等媒体公布《考评办法(征求意见稿)》全文及相关说明,向社会公开征求意见。
对公开征集到的意见,省委组织部等部门逐条进行认真梳理和甄别,经反复研究,对评价指标体系和考评办法作了修改完善。
8月13日公布实施。
《考核办法》的制定、修订、出台的公开透明,提高了领导者对考核的可接受程度。
(三)构建多元化的考核主体体系,提高考核的公信力
领导者绩效考核是一个行为过程,考核指标的确定,解决的是“以什么标准”来“考核什么”的问题,而考核主体则解决”的问题。
、心理,,影响。
为此,、对考核者,以此来克服考核主体对考。
1.多元化的主体结构改变过去习以为常的“官考官”的局面,形成一种全方位、多视角考核的格局。
组建专门的绩效考核管理机构,加强对考核工作的组织领导。
设立专家咨询委员会,为考核提供咨询服务。
建立独立的第三方考核机构,保证考核结果得到社会各方认可。
建立考核的组织者、实施者、考核结果使用者三分体制。
更为重要的是,加大社会公众的参与力度,因为只有被服务者对服务者提供的服务才最有发言权。
如《考核办法》,将“群众满意度”作为一项重要内容,纳入到考核体系。
同时,规定“根据实际情况,省考评办可委托有关部门或社会中介组织采取入户调查、发放问卷调查表、政府网站评议等多种方式,在社会各阶层干部群众中开展群众满意度评价”。
2.合理匹配各单一主体的比例
在考核的主体结构中,各单一主体的考核人员的人数及各自得出的考核结果占考核主体总人数及总结果的比重,应该根据具体的情况合理设置。
比如对从事党务工作的领导者进行考核,除接受非中共党员群众的考核外,应更多地由组织系统内部,在自上而下的基础上同时进行自下而上的考核。
对从事公共管理的政府官员进行考核,就要全面听取社会公众的意见。
如果是对政府管理中从事专业性、技术性较强工作的领导者进行
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政府绩效研究
考核,就要由专家扮演重要角色,通过独立的第三方机构来完成。
《考核办法》在参与考核主体方面,规定了人员的范围、人数,较之以往有很大改进。
3.对评估者进行培训及心理调适
领导者绩效考核是一项复杂的工作,涉及到许多专业技术知识,对考核者的素质要求较高,在考核前必须对考核主体进行资格培训,确保考核结果的科学有效。
考核者在实施考核过程中会受到首因效应、近因效应、晕轮效应、理想效应、“趋中”趋势、从众心理、本位心理等不良心理因素的影响,必须优化考核者的心理结构,使其适应考核工作的需要。
(四)创新考核方法和手段,确保考核结果的真实可信度
方法和手段是保证考核结果客观真实的必要条件。
为此,必须从单纯的静态考核、定性考核、上级和职能部门评价的考核方法中解脱出来,实行静态考核和动态考核相结合、定性考核和定量考核相结合、领导评价与群众评价相结合部门考核与社会评价相结合种考核方法,进行全方位,,。
(五),规范考核行为益的一种评判,关系着领导者的切身利益。
因此,必须加强对“考核者”的监督约束。
《考核办法》
在这方面做了严格的规定:
(1)实行考核评价工
作责任制。
考核评价工作人员要增强责任意识,全面、客观、公正评价领导班子和领导干部。
参加民主测评和群众满意度评价的人员,应实事求是地提供情况、表达意见,不准徇私情、泄私愤,不准夸大、缩小甚至隐瞒、歪曲事实。
(2)加强对考核评价工作的监督,建立健全公开举报制度。
任何个人或组织都可举报考核评价工作中的不公平、不公正和弄虚作假行为。
(3)建立考核责任追究制度。
对违反规定程序导致考核结果失真的,视其情节轻重,对责任人进行批评教育或给予党纪、政纪处分。
总之,逐步推进领导者绩效考核科学化、民主化和制度化,这是干部人事制度改革的内在要求,也是领导者绩效考核发展的必然趋势。
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ResearchofPerformanceEvaluationSystemofthePartyandGovernment
ExecutivesthroughtheConceptofScientificDevelopmentEyes
—AndEvaluationWayofthePartyandGovernmentExecutivesoftheCityHallClassinGuangdongProvince
WangYuerong
(PartySchool,ZhanjiangCommitteeofCPC,ZhanjiangGuangdong 524032,China)
Abstract:
Tocarryouttheconceptofscientificdevelopment,wehavetobuildupperformanceevaluationsystemofthepartyandgovernmentexecutiveswithitmutuallyadapt.Theworthmindsetisdefinitelyevaluated,evalu2atesindexsignsystemisdesign,guidetheleaderbehaviorwalksupthesciencedevelopmentorbit.scientificalyperformenceevaluationsystemofthepartyandgovernmentexecutivesdeveloppedbyEvaluationway.
Keywords:
Theconceptofscientificdevelopment;Thepartyandgovernmentexecutives;Performanceevalua2tionsystem;Evaluationway
(责任编辑:
冯 洁 文校编辑:
刘晖霞)
更正
本刊2008年第3期韩国学者李惠荣、金正亥的《参与政府的规制改革的评价:
以专家意见调查为
中心》一文有两处更正:
(1)第一作者单位栏,“汉城”应更正为“首尔”;
(2)第二译者姓名“王雪雯”应更正为“毛雪雯”。
并致作者、译者和读者歉意。
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