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孝感土地利用总体规划说明
孝感市土地利用总体规划说明
(2006-2020年)
第一章上轮规划实施评价
上轮规划(《孝感市土地利用总体规划(1997-2010年)》)在保护耕地特别是基本农田、加强土地用途管制、规范用地行为、促进经济社会发展等方面发挥了积极作用。
一、上轮规划主要控制目标
1、规划到2010年,全市耕地保有量不低于358450.60公顷。
2、规划期间,全市基本农田保护面积不低于294503.60公顷,基本农田保护率82.16%。
3、1997—2010年,全市新增建设用地控制在13783.40公顷以内,其中占用耕地控制在5358.40公顷以内。
4、规划到2010年,城镇新增用地规模不超过6848.60公顷,占用耕地控制在5346.50公顷以内。
5、规划期间通过组织土地开发复垦整理,全市补充耕地量不少于14990.00公顷。
二、上轮规划指标落实情况
1、规划期间耕地与基本农田保护指标落实情况
根据孝感市土地利用变更调查数据,2005年末全市耕地总面积为362478.05公顷,全市耕地保有量高于规划目标;规划到2010年全市基本农田保护面积不低于294503.60公顷,到2005年基本农田面积实际为294503.60公顷。
2、规划期间建设用地指标落实情况
1997—2005年末,全市新增建设用地为5931.19公顷,其中,新增建设用地占用耕地4474.80公顷。
两项用地面积均低于规划两项控制目标。
3、规划期间补充耕地指标落实情况
土地开发复垦整理补充耕地指标规划到2010年完成14990公顷,其中土地开发补充耕地7870公顷,土地复垦补充耕地1290公顷,土地整理补充耕地5830公顷。
实际到2005年末,全市土地开发复垦整理补充耕地9626公顷,完成了规划指标的64.22%,因规划实施期限还有5年而低于规划目标,但保持了耕地占补平衡。
三、上轮规划实施存在问题
上轮土地利用总体规划在保护耕地、保障发展、规范各类土地利用行为方面发挥了重要作用,全市规划实施情况总体是好的,但也存在不容忽视的问题:
——主要规划指标与地方经济社会发展需求不大适应。
因是首次编制土地利用总体规划,预测存在局限性,经济发展的变数难以预测,对全市社会经济发展趋势研究论证不够;上轮规划处在“九五”时期,当时的生产力水平较低,此后,国家和省政府相继提出“中部崛起”和“两型社会”、武汉城市圈建设等发展战略,给全市经济社会发展带来难得机遇,与其他城市相比,孝感市距武汉市最近,区位优越,中心城市武汉的快速发展拉动孝感市加快发展,建设项目用地需求明显增大。
孝感市的中部、南部重点发展区域主要是平原,建设用地占用耕地数量大,上轮土地利用总体规划与现势经济社会发展已不相适应。
——土地利用总体规划与相关规划不够协调。
上轮土地利用总体规划编制于1998年完成;而孝感市城市建设规划于1998年启动,旅游项目建设规划更晚,孝感市交通建设规划经常变化,规划编制时间错位、建设用地布局不同步,以致城市建设规模大于土地规划控制范围,建设超越土地利用规划范围用地的问题难处理,其它相关专项规划的项目建设用地难保障,造成土地利用问题难协调。
——基本农田布局不够合理。
上轮土地利用规划将城镇周边、交通道路两侧的耕地划定为基本农田,其非国家重点项目不得占用,从而使城镇建设用地区域限制过紧、预留过小,制约城镇建设、交通建设的发展。
——规划弹性不足难以适应建设发展变化的用地需求。
上轮规划没有预留建设用的弹性指标;而在实施期间,国家出台中部崛起战略、湖北省提出建设武汉城市圈等,孝感市紧邻武汉,经济社会发展明显加快,不可预见的发展因素增多,建设用地需求量大幅增长。
这些情况在上轮规划编制时预测不足,未预留一定的弹性空间,难以满足不可预见建设项目用地的需求,导致规划
实施难度增大,因建设需要调整规划的现象时有发生。
四、上轮规划修编的必要性
随着城市化、工业化和农业现代化步伐加快,孝感市的经济结构和土地利用方向发生很大变化,修编土地利用总体规划非常必要:
1、实施规划修编是适应国家宏观调控政策的需要
一是党的“十六大”提出全面建设小康社会的奋斗目标,确立全面、协调、可持续发展战略,要求实施“五个统筹”;党的“十七大”提出建设社会主义新农村,最近又提出“两型社会”建设战略。
适应新时期党和国家的战略目标和要求,全面落实科学发展观,需要对上轮规划进行修编。
二是国家针对经济社会发展中的问题,将土地利用作为国家宏观调控的重要手段,适应这一变化需要对上轮规划进行修编。
三是国家实施社会主义新农村建设、“中部崛起”战略和退耕还林、农业结构调整等政策措施,对孝感市经济社会发展产生重大影响,土地利用结构和区域土地利用方向发生显著变化,需要对上轮规划进行修编。
2、实施规划修编是严格耕地和基本农田保护的要求
国家提出坚守18亿亩耕地红线的严格目标,为坚决贯彻落实国家的耕地保有量战略目标,需要通过规划修编强化各项建设用地的管理,严格保护耕地,确保全市耕地保有量不动摇,确保基本农田用途不改变,面积不减少,质量有提高。
3、促进全市经济社会发展的需要
孝感市是武汉城市圈重点发展区域,是全省的“两型社会”建设综合配套改革试验区之一,随着武汉城市圈、“两型社会”建设的发展,全市经济社会发展和城市化进程将会提速,客观上需要较大的建设发展空间。
与之相比,上轮规划已不适应孝感市经济社会发展,需要作相应调整。
4、促进规划具备可操作性的需要
县级广水市已于1999年从孝感市划出,全市的土地总面积、各地类面积等情况已发生变化,导致上一轮土地利用总体规划可操作程度降低;同时,新一轮规划要求:
应用GIS等技术建立数据库,形成具备现代水平的土地利用规划数据库管理系统,以便于操作、更新,及时掌握土地利用变化情况,而上一轮规划缺少这方面的内容。
为使规划具备可操作性,需要对上轮规划进行修编。
第二章本轮规划编制过程
一、准备工作阶段
孝感市委、市政府高度重视土地利用总体规划修编工作,根据国土资源部和省国土资源厅关于土地利用总体规划修编的工作部署,召开全市规划修编专题会议,明确提出规划修编的任务和安排;成立市级规划修编工作领导小组;要求市国土资源局具体负责规划修编工作,各相关部门协同配合并指定规划修编联络员,负责搞好协调和提供修编所需资料。
按照市政府统一部署,孝感市国土资源局立即着手开展修编准备工作:
一是成立规划修编技术领导小组和由各科室主要技术骨干组成的规划修编工作专班,各县市区相应成立领导小组和工作专班;二是申请政府拨付规划修编专项资金,保障工作经费;三是确定湖北大学资源环境学院和孝感国源土地科技有限责任公司作为技术协作单位,承担编制工作;四是制定规划修编工作方案和技术方案,确定规划基础数据,开展土地利用变化情况统计。
2005年6月,全市全面启动土地利用总体规划修编工作。
二、调查研究阶段
工作专班依据国土资源部和省国土资源厅要求,结合孝感市实际,从2005年7月开始,研究确定前期专题研究内容,组织技术合作队伍,就规划修编思路、经济发展与土地利用关系、主要用地的发展变化趋势等方面展开专题研究。
针对专题研究内容,开展实地调查研究,了解上轮规划实施及当地自然经济发展情况,收集有关资料;同时,请相关部门提供规划期间行业发展规划和用地需求预测情况,并请各县市区就规划期间的社会经济发展和土地利用需求提出建议。
三、专题研究阶段
根据《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》(国办发[2005]32号)、国土资源部和省国土资源厅《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》(国土资发[2004]133号)精神,从2005年10月开始,在前期调查研究的基础上,以土地利用变更调查等资料为依据,有针对性地开展了规划实施评价、土地利用“四查清、四对照”、耕地及基本农田保护、节约和集约利用土地、土地利用与生态建设、优化城乡用地结构与布局、统筹区域土地利用、规划实施保障措施等十个专题研究,各有侧重,同步进行。
为减少重复劳动、保证专题研究质量,在专题研究过程中,采取了三项措施:
一是信息共享。
统一组织调查和资料收集,将调查和收集的资料集中到规划修编办公室,供各专题研究小组共享。
二是掌握动态。
明确专人跟踪,及时掌握和协调各专题研究的情况。
三是定期交流。
每周安排各专题研究人员与规划修编工作专班人员,面对面地进行技术交流。
按照省国土资源厅要求,在专题研究的基础上,开展补充调查研究,并以专题研究成果和补充调查研究为依托,对六个重大问题进行深入研究。
在重大问题研究阶段,采取集中讨论的办法,各研究单位人员和规划修编办人员集中在一起,对研究过程中出现的问题逐个讨论,形成具体处理意见,并记录在案,定期查对落实。
在向市直有关部门和各县市区征集发展规划、用地计划和有关资料、图件的基础上,依据土地变更调查资料、国民经济与社会发展“十一五”规划、产业发展规划及其他相关资料图件,分析研究本行政区域内的土地利用现状与潜力,测算规划期内各类用地的需求量和可供给量。
2006年9月底,在专题研究和六个重大问题研究的基础上,对各专题研究进行系统整合,形成专题研究成果。
四、指标论证阶段
为使规划能全面反映和保障孝感市经济社会发展的需要,在编制规划过程中,采取专家论证和公众参与相结合的方法,进行规划指标和政策建议的论证。
一是请发改、规划、农业、林业、水利、交通、环保、旅游等部门,研究分析行业用地需求,提供相关资料数据,并多次征询各产业部门和县市区的意见,对土地利用现状和发展规划、用地计划及有关指标中的异议进行磋商、协调;二是邀请各部门专家进行现场指导、论证,为土地利用总体规划修编出谋划策,对规划修编的技术和重要指标进行把关;三是与相关部门就主要行业用地规划进行多次协调,与各县市区就规划主要指标分解进行衔接和协调。
五、大纲编制阶段
湖北省国土资源厅于2007年7月下发鄂土资发[2007]68号文,明确土地利用总体规划编制技术要点和规划大纲评审办法,2008年初下达规划影子指标,2009年初下达正式指标。
根据上述精神和下达给孝感市的2006—2020年土地利用规划指标,规划编制专班结合孝感市的实际,对全市耕地保有量指标、基本农田面积指标和建设用地总规模进行相应调整;同时,在落实、分解耕地总量动态平衡控制指标的基础上,根据全市国民经济发展对土地利用的需求和全市土地利用潜力状况,制定了全市土地利用结构调整、耕地和基本农田分布、建设用地空间布局、土地开发复垦整理任务、城乡结构和各县市区土地利用规划方案。
2008年6月,编制完成《孝感市土地利用总体规划大纲(2006-2020年)》(以下简称《大纲》)初稿。
2008年9月,市政府组织召开有市主要领导、市直各单位负责人和各县市区负责人参加的大纲论证会,就大纲的修改完善提出了具体意见和建议。
六、大纲送审阶段
规划工作专班根据大纲论证会意见和各部门、各县市区反馈的意见和建议,结合规划指标情况,全面分析、认真研究落实,系统修改和完善大纲;修改后的规划大纲提交市规划修编领导小组审查,并根据审查意见进一步修改完善,形成《孝感市土地利用总体规划大纲(2006-2020年)(送审稿)》,于2009年3月22日上报省国土资源厅审查。
2009年4月1日,《大纲》通过省国土资源厅组织的专家评审。
规划工作专班根据专家评审意见,对大纲进行再次修改完善。
2009年4月23日,省国土厅以鄂土资函[2009]420号文批复《孝感市土地利用总体规划大纲(2006-2020年)》。
七、成果编制阶段
依据《湖北省土地利用总体规划大纲(2006-2020年)》分配给我市的规划控制指标和已经批复的《孝感市土地利用总体规划大纲(2006-2020年)》,规划工作专班组织编制《孝感市土地利用总体规划(2006-2020)》(以下简称《总体规划》),于2009年5月底完成《总体规划》初稿。
八、征求意见阶段
为保证《总体规划》的科学性、合理性,在初稿完成后,分三个层面征求意见:
一是征求内部科室意见。
将《总体规划》(征求意见稿)发至市局各科室和国土资源勘测院审查,于2009年6月2日上午,召集各科室和国土资源勘测院负责人会议,听取意见和建议;
二是征求相关部门意见。
将《总体规划》(征求意见稿)送到市发改委、规划局、开发区管委会等11个相关部门,分别征求他们的意见;
三是举行听证会。
6月2日下午,市国土资源局组织,邀请市发改委、规划局、林业局、农业局、交通局、水利局、旅游局、环保局、市开发区管委会等相关部门的领导以及县市区和市国土资源局的代表,召开孝感市土地利用总体规划(2006-2020年)听证会。
市国土资源局各科室、市直相关部门、听证会代表,对《总体规划》(征求意见稿)提出很好的宝贵意见,结合大家提出的意见,对《总体规划》(征求意见稿)进行了反复修改。
九、成果报批阶段
市土地利用总体规划领导小组组织,市政府主持召开规划审定会议,对《总体规划》(征求意见稿)进行审议,修改完善后上报省国土资源厅评审;根据领导和专家评审意见,对《总体规划》进一步修改完善后,形成正式成果,上报湖北省人民政府审批。
第三章公众参与规划情况
为保障土地利用总体规划修编工作的质量,坚持开门编规划、动员社会参与编规划。
一、领导高度重视
在整个规划修编工作过程中,孝感市委、市政府对土地利用总体规划修编工作高度重视。
规划修编启动之初,市政府组织召开市直各部门和各县市区负责人参加的动员大会,明确规划修编的重要意义、工作任务和具体要求。
规划编制过程中,市委、市政府领导多次听取专题汇报,密切关注规划修编进展情况;根据规划修编工作需要,多次组织召开县市资料收集和工作协调会议。
规划成果编制阶段,市委、市政府联席召开会议,一同听取规划成果汇报,审定规划成果。
二、组织成员广泛
领导成员面广。
为搞好规划修编,市政府成立了规划修编领导小组,由发展改革、国土资源、城乡规划、农业、水利、林业、交通、环保等部门的领导组成,领导成员涉及规划修编工作的各个方面。
编制力量面全。
为进行规划修编,市国土资源局组建了规划修编工作专班,由市国土资源局规划、地籍、耕保、利用、地矿、地环、监察等7个业务科室,以及国土资源勘测规划院的技术骨干组成,技术力量比较全面。
协作单位到位。
根据政府主导、部门协作、专家领衔、公众参与的要求,市国土资源局聘请湖北大学资源环境学院和孝感国源土地科技有限责任公司作为技术协作单位,委托其完成全市土地利用实施评价、“四查清、四对照”、规划修编专题研究、规划大纲和规划成果等编制等具体工作。
三、部门通力协作
为保证规划的科学性和合理性,使规划更加符合我市实际,本轮规划充分吸收各部门、各行业相关人员全程参与修编工作。
专题研究阶段。
规划专班在实地调研孝感市土地利用情况的基础上,完成“八大”专题研究报告初稿;并由市国土资源局组织,与相关的部门进行沟通衔接,将“八大”专题研究报告初稿送达各相关部门征求意见;根据各部门反馈的意见,规划专班对专题研究报告认真地进行修改,使之趋向完善。
规划大纲编制阶段。
在专题研究的基础上,针对专题研究中的具体问题,与相关部门进行沟通协调,从而充实大纲编制内容;结合上级下达的规划指标情况,制定了全市规划指标分解方案,形成规划大纲初步成果;在完成大纲初稿后,组织各部门对大纲进行审查,按照各部门提出的意见,对大纲进行修改完善。
规划成果编制阶段。
一是将《总体规划》(征求意见稿)发至市局各科室和国土资源勘测院审查,送到市发改委、规划局、开发区管委会等11个相关部门,分别征求他们的意见;二是举行听证会和网上公示,听取各部门、社会各界的意见;三是分别向市规划修编领导小组和市政府汇报,审定规划成果。
四、公众积极参与
公众参与贯穿了规划修编的全过程。
在规划前期研究阶段,规划专班加强专家咨询和公众参与,广泛听取各方面专家和公众意见,加强论证,实行科学决策和民主决策。
在规划大纲编制阶段,就规划布局方案和规划指标分解,征求有关部门专家和公众的意见和建议,为规划完善打下了良好的基础。
《总体规划》编制完成后,在市直各部门的网站上进行公示,听取社会各界的意见,使之臻于完善。
土地利用总体规划涉及社会各个方面,关系广大人民群众的切身利益。
它既是政府行为,也是社会行为,仅靠一个部门编制,几个部门之间协调是不够的,只有规划区的人民群众对自己生活区域的未来发展最有发言权,缺乏他们的广泛参与和建言献策,规划会存在先天不足。
因此,在土地利用规划修编过程中,不是关门做规划,而是公开透明编规划。
通过召开各种座谈会、问卷调查等方式,广泛征求群众意见,不仅增强了公众对规划的关注度和参与度;而且有效地促进了规划质量的提升,使规划成果更实际、更合理、更科学。
第四章规划控制目标确定
为了与上级规划衔接,本次规划将《湖北省土地利用总体规划大纲(2006—2020年)》下达的耕地保有量、基本农田保护面积、城乡用地规模、建设占用耕地、土地开发复垦整理补充耕地等五个约束性指标确定为规划主要目标。
一、耕地保有量
(一)落实上级规划控制指标
上级规划下达给孝感市2010年和2020年的耕地保有量指标,分别为361300公顷和359400公顷。
规划修编的基本要求是:
下级规划的耕地保有量不得低于上级下达的控制指标,从孝感市耕地的实际情况看,可以保障上级下达的耕地保有量指标的落实。
2005年,全市变更调查的耕地面积为362478.05公顷,比上级下达给孝感市2020年的耕地保有量359400公顷大3078.05公顷;考虑到在规划期内,建设占用耕地9000公顷,因此,同时安排全市土地开发复垦整理补充耕地9000公顷,确保上级下达的耕地保有量目标落实。
具体安排如下:
2006年-2010年,全市各项建设占用耕地不突破2800公顷;土地开发复垦整理补充耕地不低于2800公顷,到2010年末,保障全市耕地面积在361300公顷以上。
2006~2020年,全市各项建设占用耕地不突破9000公顷,土地开发复垦整理补充耕地不低于9000公顷,到2020年末,保障全市耕地面积在359400公顷以上。
(二)指导县市落实控制指标
2006年,全市更新调查的耕地面积为437269.64公顷;与2005年变更调查的耕地数量相比多74791.59公顷,系变更调查不细所致,但更新调查数更接近各县市耕地的实际情况。
为真实反映和结合县市实际,保障上级下达给孝感市的耕地保有量落到实处,市级安排县市的耕地保有量,以2006年的更新调查数据为基数下达。
二、基本农田保护面积
上级规划下达孝感市的基本农田保护目标为290200公顷,按照国家政策要求,规划确定的基本农田保护面积不得低于上级规划下达指标。
本轮规划根据历年全市基本农田保护情况以及未来建设发展空间要求,适当调减孝感市中心城区和重点城镇的基本农田指标,保持或增加一般县市区基本农田保护指标。
结合省级规划下达指标要求,确定孝感市本轮规划期间基本农田保护面积为290200公顷。
既能满足本市农业生产和建设发展需要,也能落实上级规划的指标要求。
三、建设用地规模
分别采用分类预测法和定额指标方法预测建设用地规模,并与湖北省国土资源厅下达的控制指标相衔接,综合确定建设用地规模指标。
1、城镇工矿用地
为了保证中心城区和重点城镇用地需求,并力争不突破城镇工矿控制规模,按照工业向园区集中的原则,在方案编制中,加大了工矿用地整合力度,将现有零星分布的工矿用地尽量并入城镇村和进行土地复垦,新增工矿用地从严从紧控制安排。
规划期城镇工矿用地新增7729.71公顷,到2020年全市城镇工矿用地规模为21900公顷,人均城镇工矿用地91平方米。
其中,规划近期新增2629.71公顷,到2010年全市城镇工矿用地规模为16800公顷,人均城镇工矿用地86平方米。
2、农村居民点用地
农村居民点用地规划主要考虑三个因素:
一是要提高居民点集约用地水平,人均用地明显下降;二是要考虑规划期间占补平衡对农村居民点整理的要求;三是要确保省国土资源厅下达的城乡建设用地控制指标不突破。
根据土地利用变更调查数据,2005年孝感市农村居民点用地为53842.50公顷,根据上级下达的控制指标和人口预测结果,确定2010年和2020年全市农村居民点用地分别为53400公顷和52000公顷。
因中心村建设和迁村腾地,农村居民点可能还要新增部分用地,主要通过现有居民点用地置换解决。
综上,规划2010年和2020年全市城乡建设用地规模分别为70200公顷和73900公顷,未突破省国土资源厅下达的城乡建设用地规模指标。
3、交通、水利及其它用地
根据规划期间交通、水利等基础设施用地需求,到2020年,全市交通、水利等基础设施建设用地增加3312.65公顷,用地面积为25472.6公顷。
其中,到2010年,全市交通、水利等基础设施建设用地增加1312.65公顷,用地面积达到23472.6公顷。
四、建设占用耕地
按照省国土资源厅下达的控制指标,严格控制新增建设占用耕地总量,综合确定2006-2020年孝感市新增建设占用耕地9000公顷,其中,2006-2010年孝感市新增建设占用耕地2800公顷。
按照政策规定,规划确定的新增建设占用耕地规模没有突破上级规划下达的控制指标。
五、土地开发复垦整理
上级规划下达给孝感市2006-2020年的土地开发复垦整理补充耕地规模为9000公顷。
按照修编要求,规划确定的补充耕地规模不得低于上级规划下达的控制指标。
综合评价孝感市土地后备资源潜力,结合土地开发复垦整理规划和高产农田建设规划,按照省国土资源厅下达的指标,综合确定孝感市规划期内的耕地补充目标,既满足耕地占补平衡,又达到建设高产农田的要求。
2006-2020年耕地补充目标为9000公顷,其中2006-2010年耕地补充目标为2800公顷。
具体补充耕地来源包括:
开发未利用地补充耕地3363公顷,整理耕地和农村居民点补充耕地5234公顷和复垦废弃建设用地补充耕地403公顷。
第五章主要控制指标分解
一、指标分解原则
此次分配全市规划修编的主要控制指标的原则是,统筹兼顾,把握重点,体现差别,相对平衡。
1、充分协调,上下衔接。
规划指标充分反映国民经济和社会发展目标要求,具体落实省级规划控制目标,各项用地指标的具体安排与省级规划大纲、各相关部门、行业发展规划相衔接,根据国民经济发展计划和部门、行业发展规划对土地利用的需求安排土地利用规划指标,并对县市区规划指标进行同步对接。
2、重点突出,兼顾一般。
根据社会经济非均衡发展的实际,优先保障重点发展区域和重点项目的用地需求。
在重点发展区域上,突出保障中心城区、重点城镇及产业集中区对经济快速发展带动的用地需求;在重点项目上,保证交通、水利等基础设施建设项目用地需求;对国家、省确定的高产农田建设和土地开发整理重点区域,优先安排耕地和基本农田目标。
同时,兼顾一般县市区历年用地水平和规划发展需求,在规划指标分解时,按照一定的权重予以综合体现。
3、统筹安排,合理调整。
在总量指标不突破的前提下,全市建设用地指标进行统筹安排,调剂使用。
安排各县市区指标时,对城镇和园区用地需求合并考虑,在分配城镇和独立工矿用地指标时进行综合平衡,统筹考虑城镇与产业用地需求。
对于规划划定的重点城镇及产业集中建设区的县市区,其耕地、基本农田面积和布局方向根据各地经济社会发展情况依法进行合理调整。
4、超前规划,差异发展。
规划指标安排既要考虑上轮规划的指标基础和实施情况,超前规划,使规划指标分解与上轮规划实施情况相衔接,与地方发展前景相协调;同时又要体现区域发展的差异性,使各项指标分配更趋合理。
二、指标分解依据
此次分配全市规划修编主要控制指标的依据主要有:
①湖北省国土资源厅分配我市新一轮土地利用总体规划主要控制指标;②各县、市、区2005年土地利用变更调查成果和2007年土地利用更新
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